农村基本公共文化服务的供给效果
——基于12省172村的调查分析

周 艳，李文雅

(安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030)

党的十八大以来，政府顺应人民日益增长的美好生活需要，高度重视基本公共文化服务的发展。习近平反复强调“加快构建现代公共文化服务体系，促进基本公共文化服务标准化均等化”。十九大报告提出要 “完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”。“十四五”规划指出要 “提升公共文化服务水平”。这些对农村公共文化服务供给进行了顶层设计，同时也为农村公共文化服务供给优化指明了路径。

自2005年“十一五”规划首次正式提出“公共文化服务”以来，公共文化服务作为公共服务的重要组成部分，取得了长足进展。根据《2019年文化和旅游发展统计公报》数据，截至2019年末，我国拥有公共图书馆3196个，图书总藏量11.18亿册，全年全国公共图书馆流通总人次9.01亿，人均0.64次；拥有群众文化机构44073个，其中乡镇综合文化站33530个，全年组织开展各类文化活动服务人均0.56次；全国群众文化机构从业人员近20万人。但与此同时，基本公共文化服务，在城乡间的经费投入、建设水平和服务质量等仍存在较大差距，限制着农村居民文化权利的行使，制约着农村经济社会的发展，不利于城乡融合一体化进程。如何提高农村基本公共文化服务的供给水平和供给效率，成为学术界和实务领域关注的热点话题。

现有关于农村基本公共文化服务供给的国内外研究，主要集中在农村公共文化服务供给的机制建设、农村公共文化服务供给的激励政策以及农村公共文化服务供给不足的原因分析等主题。在供给机制方面，国外主张实施社会多部门合作供给公共文化服务，政府发挥推动作用；[1]我国的公共文化服务供给以政府为主导，[2][3]有些研究主张多元合作供给公共文化服务。[4][5]中外学者关于通过财政政策、财政标准化发挥支持和引导作用，保障农村公共文化服务的有效供给，基本达成共识。[6][7][8]农村公共文化服务存在供给不足与供给无效并存，原因在于需求表达不足、“被迫性”需求的存在以及供给不均衡。[9]这些文献为本文奠定了坚实基础，与此同时，我们也应看到，由于中外社会管理体制的差异，我国的农村公共文化服务供给问题，具有鲜明的中国特色，国外做法与实践不可以搬来就用；而国内相关研究，主要以农村公共文化服务的某单独设施或活动为研究对象，比如“农家书屋”“乡镇文化站”等，也有少量研究以某一县市为样本，分析农村公共文化服务综合供给效果。总的来看，欠缺对农村公共文化服务供给的综合性和全面性效果评价。本文通过对12省172村进行实地调查，获取农村基本公共文化供需的基本情况，以分析评价农村基本公共文化供给效果，并提出促进有效供给的政策建议。

一、农村基本公共文化服务供给状况

根据《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》，农村基本公共文化服务内容主要包括基本服务项目、基本服务设施与人员配备三方面。其中，农村基本公共文化服务项目主要体现为读书看报、收听广播、观赏电影以及送地方戏等；基本服务设施主要体现在县级公共图书馆、公共博物馆等文化设施、广电设施等建设；人员配备即公共文化服务机构的工作人员安排，这直接会影响公共文化服务的品质。

(一)农村基本公共文化服务项目

调查显示，农村最经常举办的公共文化活动是放电影，35.91%的受访者表示近期内村里开展过这项活动。相较于其他形式的公共文化活动，放电影活动具有易组织、成本低、适应人群广的特点，成为举办程度最高、农村居民参与度最高的公共文化活动。科普培训活动、科技推广、演出地方戏和其他活动的开展频率居中，比例分别为25.91%、17.27%、21.36%、25%。篮球比赛等体育活动的开展率偏低，仅有6.36%的村庄近期开展过体育活动。另外还有19.55%的受访者表示所在村庄近期并未开展集体文化活动。综上可见，农村公共文化服务项目供给，更偏向于供给易组织且低花费的文化活动，未充分体现以农村居民需求为第一提供原则，甚至部分村庄文化场地有而不用，公共文化活动供给工作只是流于表面，单纯为了应付上级政策指标。

图1 最近一次农村举办的集体文化活动及分布状况

(二)农村基本公共文化服务设施

得益于近些年的文化惠民工程建设，农村地区的公共文化设施建设已取得初步成效。根据调查可见，农村较为常见的公共文化设施包括：有线电视、篮球乒乓球等体育设施、农家书屋、文化演出广场和多功能活动室，覆盖比例分别为46.36%、44.55%、44.09%、41.36%、41.36%。部分地区还建有有线广播、综合服务站、电影放映室、个体文化室、公共网吧、戏楼等较为先进高端的文化设施，覆盖比例分别为27.27%、22.27%、19.09%、14.55%、10.91%、7.27%。总之，我国农村基础文化设施供给较为多样化，但设施覆盖比重存在差异。此外，有线电视作为农村分布最广泛的文化设施，覆盖比例仅为43.36%，不足半数，这意味着我国农村的公共文化设施仍需持续加大建设力度。从更深层次剖析文化设施覆盖比例差异化，我们认为最大的原因在于成本限制，鉴于此，体育设施、农家书屋、文化广场、多功能活动室、有线电视等这类文化设施使用寿命较长或包容性强，覆盖面相对较广，而个体文化室、公共网、戏楼等，这类较高端文化设施，或维护成本高或专用性较强，致使覆盖率相对偏低。

表1 农村基本公共文化服务设施及分布状况 (单位：%)

(三)农村公共文化人员配备

调查结果显示，农村居民接受的公共文化活动65.45%由村委会或乡镇政府免费提供，村民自发组织、商业性组织供给、社会组织供给以及联合供给，占比相对较低不足35%。农村公共文化供给方式较为单一，且农民建设公共文化的主人翁意识较弱，多是被动接受政府提供的公共文化服务。对于基层政府提供的公共文化服务，25.91%受访者表示很满意，27.27%受访者表示较为较满意，而近一半农村居民对于基层政府提供的公共文化服务评价一般或更低，一定程度上反映农村缺乏能够组织带动村民进行文化建设的人才。根据调查显示，农村居民对加强农村公共文化建设的提议，其中，“加强农村文化骨干培养”在众多建议中占比近25%，进一步说明农村公共文化人员配备的缺乏，尤其是高水平的公共文化服务骨干人才更为缺失。

图2 农村居民对基层政府提供的公共文化服务满意度

二、农村公共文化服务供给尚存问题

(一)农村公共文化服务项目与农村居民需求存在结构性差异

调查结果显示，对公共文化服务不太需要或完全不需要的人数仅占比2.72%，仍有超过64%的农村居民对公共文化服务需求处在较为强烈及以上程度，当前我国多数农村居民的文化需求尚未被满足，仍要进一步提升农村基本公共文化服务的供给水平。40.45%农村居民表示多数时候或者每次都会参加乡镇(村里)组织的文化活动，可见农村居民对农村公共文化服务的有效供给的呼声很高，乐于参加政府组织的自己感兴趣的活动。喜欢文化娱乐类、科学普及类、法制教育类文化、文化补习类公共文化活动农村居民占比分别为80.91%、55.91%、50.45%、29.09%，文化娱乐类活动在众多文化活动中最受农村居民欢迎。

虽然目前农村地区公共文化活动的供给，偏向文化娱乐类，但涉及到某一项具体文化活动供给时，表现出与农村居民需求不匹配。调查数据显示，超过半数的农村居民认为向政府表达自身需求意愿时的渠道畅通度在一般以及以下，需求表达的畅通渠道较为闭塞，政府无法识别真实民意，仍是单方向供给公共文化服务，加重了农村公共文化服务的供需不匹配问题。例如上网是农村居民最喜爱的文化娱乐活动之一，而在现实中公共网吧覆盖率仅有10.91%(见表1)，农村居民上网需求无法被满足。农村公共文化活动供需的结构性失调，致使有效供给不足。大量青壮劳动力外出打工，因而寡孤老人和留守儿童人数占比高，农村人口空心化、老龄化现象严重，这意味着农村地区的“演出地方戏”“篮球比赛等体育活动”等文化活动需求更高，但调查发现相应的文化活动供给数量却偏低，甚至“篮球比赛等体育活动”在日常文化活动中举办频率最低，另又因农民表达需求意愿的畅通渠道闭塞，致使这种现象长期频繁出现，却一直未得到解决。农村公共文化服务项目供需的结构性差异，归结原因在于政府没有切实考虑农村基本情况，未能精准识别农村居民文化需求。

(二)农村公共文化设施使用度较低

公共文化设施是农村居民进行文化活动的载体。近几年来，通过农家书屋、乡镇综合文化服务站等文化惠民工程的实施，我国农村地区公共文化设施建设取得显著成效，农村地区公共文化设施数量在不断增加，基本上可以满足居民日常文化活动使用。但现有文化设施的使用率并不高，各种文化设施被闲置、被占用的情况屡见不鲜。造成这种情况主要有两个原因。一是相关部门没有做好宣传工作，村民不知道如何使用公共文化设施甚至不知道有这些文化设施存在。二是未落实好文化设施管理、维护等工作，严重拉低农村居民参与公共文化活动的热情，尤其是大部分农村地区的农家书屋、阅报室、阅报栏等文化阵地，书籍数目少、涉及范围窄、更新速度慢现象已成为通病，导致农村居民有书不看又无书可看，农家书屋沦为摆设。

(三)农村公共文化人才稀缺

受交通、经济等各方面因素限制，农村地区自身很难吸引到有才华的公共文化人才。社会团体、企业在农村公共文化供给中的职能缺失加剧了农村文化人才短缺现象，农村无法依靠社会团体、商业企业引入文化人才，丧失人才引入渠道。

通过调查，我们了解到目前农村公共文化服务工作一般由村干部兼职负责，并没有设立专项负责公共文化服务的职位。这种村干部主导公共文化服务供给的模式既有利也有弊，其优点在于村干部更加了解村里居民状况，沟通更为顺畅，农村居民表达自身文化需要的意愿也会更加强烈；其弊端也不可忽视，村干部一般年龄偏大，学习能力以及对于新鲜事物的接受力整体偏低，且往往是兼职负责公共文化服务，工作事务繁杂，对于公共文化建设难免有心无力，已经难以满足农村居民日益多样的文化需求。

三、优化农村公共文化服务供给的政策建议

(一)加大财政投入力度

建设资金充足是保证提供优质公共文化服务的必要前提。在以政府为主导的公共文化服务供给模式中，财政投入是确保农村居民享有文化权利的先决条件。我国文化和旅游事业费近年来一直处于稳定增长状态，根据中华人民共和国文化和旅游部统计公告，2019年全国文化和旅游事业费1065.02亿元，较上年有所增长，但占财政支出的比重仅有0.45%，远低于发达国家文化支出占比1%的水平，[10]可见我国文化事业费长期处于较低水平，农村公共文化的财政投入力度不足，严重拖慢了我国农村的公共文化建设。

要解决我国农村公共文化服务有效供给不足问题，政府要起到应有作用。首先要明确基本公共文化职能以及重要性，明确其在基本公共文化服务供给的主导地位，合理划分各级政府间的责任归属。其次，加大财政对农村基本公共文化服务的投入，保证农村公共文化建设资金充足，使地方政府“有钱可办事”“有钱办好事”。最后，要适当下放建设公共文化的权力，解放思想与认识，即使是相同的公共文化内容、相同的公共文化形式，也会因为地区和居民自身不同而产生不同的效果，要把农村基本公共文化服务供给的权力更多的交给更熟悉农村文化环境、更了解农村居民文化需求的基层政府，充分发挥基层政府对农村居民公共文化积极性的调动作用。

(二)建立多元供给合作模式

政府在农村基本公共文化服务供给中占据主导地位，但不需要一手包办所有，建议采取多元化主体供给模式。政府引导社会团体、商业化企业等社会力量参与，规制并协调社会团体、商业企业在农村公共文化建设中的定位与功能，发挥社会力量供给农村基本公共文化服务的积极参与性。此外，宣扬乡村乡情，鼓励乡贤回村进行基本公共文化投资，鼓励其他社会力量对农村文化建设捐助，积极协调各方关系，避免资源浪费的同时，最大程度的调动各方积极性，建立高效的农村公共文化服务多元供给系统。

(三)培养公共文化服务人才

一是优化岗位设置，明确岗位职责，专岗专设，购买专业性文化指导服务，对上岗人员进行专门性指导培训，考评合格后才可就任，保证公共文化服务人员的专业性。二是实施农村基本公共文化服务人才培养工程，号召农村年轻力量参与文化活动，激发农村年轻力量投入基本公共文化服务建设的热情，鼓励有文化有能力有抱负的高知识分子到农村地区从事基本公共文化服务工作，着重培养文化人才的现代意识、创新意识，把他们作为农村文化储备干部的直接来源。三是完善农村公共文化服务人才激励和保障机制，加大表彰奖励力度，提高农村公共文化服务人才的薪资待遇，对于工作表现出色的公共文化人才给予额外的精神物质，吸引各界人才到农村进行文化建设。

(四)调动农村居民建设公共文化的主动性

调查数据显示，76.36%的农村居民仍喜欢乡镇政府或村委会免费提供的公共文化活动，仅有8.64%的农村居民喜欢文化活动村民自办形式，农村居民建设公共文化的主体意识缺失严重，自身创办文化活动的积极性很低。

要调动农村居民建设公共文化的主动性，首先，要发展农村经济，提高农村居民的收入，农村居民经济状况得到改善，就有时间有心思加入到农村基本公共文化建设中来。政府可以引导企业入驻农村，提供就业岗位，农村居民在村在乡可以稳定就业，农村青壮年劳动力外流现象就会很大程度减少，农村公共文化建设主体的完整性也得到保障。此外，调查结果显示，农村居民每月在文化方面的开支在10元以内、10-50元、51-100元、101-300元、300元以上占的比例分别为5.45%、19.09%、32.27%、28.64%、14.55%，综合来看农村居民在文化方面的投入较少，农村居民更愿意参与政府提供的免费的公共文化活动，自主创办文化活动的意愿较低。政府要调动农村居民在文化方面的消费情绪，做好农村社会保障工作，解决农村居民的后顾之忧，让他们愿意花钱消费文化服务。

其次，大力宣扬农村居民是农村基本公共文化建设的主人翁理念，鼓励农村居民自办文化活动，让农村居民意识到完善的公共文化服务能提高自身生活质量，公共文化服务的建设是关乎自己的大事，自己有责任有义务参与到当地公共文化建设，为公共文化建设建言进策，贡献力量。

最后在“送文化”中“种文化”，注重农村教育发展，从根本上提高农村居民的思想水平和文化素质，破除依赖思想，引导农村居民从文化的单向接受者转变为积极参与者，并定期开展公共文化服务培训，增强农村居民公共文化服务的能力，确保农村居民在建设农村公共文化中“有话可讲”。

(五)提供符合农村居民需求的公共文化服务

一是把满足农村居民日益多样化的文化需求作为农村公共文化供给的出发点和落脚点，要着重突出公共文化服务的公益性、基本性、均等性、便利性，不单单以设施建立数量和活动提供次数多少为衡量标准，注重供给效果和供给效率。二是因地制宜建设农村基本公共文化。随着社会发展的进程加快，很多有特色的民间文化有逐渐消失的趋势。基层政府对基本公共文化服务的供给可以通过充分挖掘和保护地方优秀传统特色文化，依托民间特色文化资源，结合当地经济发展状况和风俗习惯优先进行适合本地的基本公共文化建设。三是畅通农村居民需求表达渠道，坚持先问需于民再政府供给，建立一个能真实反映农村居民需求的基本公共文化服务供给机制。