外形化与扩散：制度环境变迁中的非营利养老服务机构

王浩林，徐 可，姚 倩

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

非营利组织(NPO)已经成为我国养老服务领域最主要的制度安排。新世纪以来，国家回应百姓民生需求，创新社会服务供给方式，鼓励社会资本进入养老服务业。①政策社会演进的结果是，非营利组织占据了养老服务领域的主导位置，私营企业仅占较小的份额。例如，发达地区的上海市社会办养老机构中，非营利养老机构占比超过80%。②而中部省份安徽省A市非营利养老机构占社会办养老机构的91.77%。③那么，非营利安排在社会服务领域的制度趋同是经济学家所称的“效率”胜利的结果吗？早期学者的研究给出了其它回答。田凯[1]观察到，1980年代和1990年代NPO组织形式与实际运作方式不一致或所谓“分离”，甚至达到超越组织类别程度的现象。他将其称为“外形化”，我国学者将这类NPO前面冠上“官办”二字。“官办”NPO是我国早期NPO发展最主要的形式，集中于社会团体和基金会两类社会组织。“官办”形式早期的扩散表现出强制趋同性，趋同来源于所依赖政府施加的正式和非正式压力，如曾经普遍的双重管理体制以及政府在职和退休人员的兼职。通过正式和非正式压力将政府的支配扩展到NPO领域，结果是如DiMaggio & Powell[2]所断定的特定领域中的组织越来越同质。外形化是政府主导且双方合意的结果，政府通过“官办”形式将NPO作为弥补资源短缺和治理危机的补充工具，NPO以“官办”形式通过直接和间接地出让部分控制权获得政府和潜在捐赠人的信任。[3]

因此，组织的存在甚至成功并非效率一个解释。组织社会学中的新制度主义认为，组织的成功并非依赖有效的协作和对生产活动的控制，更多地取决于对详细规定的制度环境的成功适应，将广为流行的理性观念和社会制度所定义的做法和程序内化为组织形式。[4]Hannan & Freeman[5]认为，组织形式是指组织对环境中的其他部门公开宣称的、成文的关于组织名称、宗旨、性质、正式结构、运行方式和运行规则、规范秩序的规定。组织形式具有符号意义，社会个体往往利用组织形式符号所联系的“知识库存”，理所当然地判断组织性质和宗旨。组织融合了社会承认的理性要素提高合法性、增加资源和生存能力。但是将成功依赖于制度化规则的组织将面临两个普遍问题：一是仪式化的规则往往与技术活动和效率要求不协调；二是为适应环境中不同部分的制度神话而产生的规则有可能相互冲突。因此，组织必须努力解决不一致问题。一个解决方案是采取“分离策略”：结构要素与运作要素分离，结构要素之间分离。分离使组织能够既维持仪式化的、合法化的正式结构，同时也可以灵活地运营组织满足实际的需要。争论和冲突被减少到最低程度，组织又可以保持从外部环境中获得支持。这就是March J C & March J G[6]很早就观察到的普遍现象：组织形式与实际活动没有非常必然的联系，规则常常被违背，政策也常常得不到实施。

NPO在新一轮的社会服务领域扩散中占据绝大部分市场，但他们面临着与发展早期截然不同的制度环境。政府在鼓励NPO参与社会服务供给的同时，重新梳理政社关系，规制NPO运作。组织在结构上反映社会建构的事实，[7]因此，在新的社会制度环境下对于NPO适应性扩散的结果仍有两个问题有待进一步回答。一是在社会服务领域为什么NPO形式占据主导位置却不是营利性的企业；二是NPO是否仍存在外形化或“不一致”现象？如果存在，其同早期模式是否有所区别，其机理又是什么？本文试图通过对A市非营利养老服务机构案例的研究来回答上述问题。

一、制度化倾向：养老服务产品特性与合法性

组织对于外部制度的敏感程度表现出差异性，或者说具有不同的制度化倾向。Meyer & Rowan[8]在其组织社会学新制度主义开篇之作中曾指出：有些组织的生存更多地依赖于内部管理和跨边界关系的需要，而有些组织的生存则更多地取决于制度化环境的仪式需要。正如Thompson[9]所言，制度化的神话在描述评价产出标准的精确度方面以及原因和结果的完整度方面是不同的。当输出的产品定义清楚容易评价时，顾客因拥有充分的信息而获得相当大的监督和控制权。这种情况下市场处于充分竞争状态，组织效率成为影响成功和生存的最重要因素。组织需要面对自身关系网络密切协作的压力，整合周围可得技术迅速做出应力反应。因此，依据制度化倾向可以描绘出一个连续组织类型图谱。在图谱的左端重视协作、控制和产出的生产组织，成功取决于对关系网络的管理；图谱右端是作为神话和仪式的制度化组织，它们的成功更多依赖于制度化所带来的合法性效应。目前，越来越多的组织向图谱右端移动。一方面是社会关系的关联性增加侵蚀了很多的市场领域，面对日益增强的市场不确定性组织内部和外部成员都需要制度化规则来强化对组织输出的信任和信心；另一方面环境和组织常常对输出和技术的本质重新定义，结果往往带来模糊性，削弱了顾客的监督和控制力。[10]

(一)养老服务产品标准模糊下的“仪式化”选择

养老服务组织所输出的产品复杂且技术标准模糊，靠近制度化倾向类型图谱的右端。产品复杂性和标准模糊可能带来合约的失灵，在这种情况下为抑制服务提供者的机会主义，社会也倾向于采取政府或NPO方式提供社会公共服务。[11]养老服务机构输出的是复合性产品，既包括住宿设施、看护设备和饮食等技术容易量化的物化产品，还包括照料服务、护理服务和娱乐服务等难以事后观察、体现主观感受的人文产品。政府对养老服务组织发展监管需求的制度回应是力求标准化其输出，从实际操作层面优先选择了相对容易标准化的物化产品。2011年民政部编制了《社区老年人日间照料中心建设标准》和《老年护养院建设标准》，对这两类养老服务机构场地、服务面积和配套设施建设做出了细致的规定。2012年3月民政部发布了《养老机构安全管理》行业标准，其中对30条的设备设施安全要求中的多数条款附上了国标要求，对医疗护理安全要求仅有2条且无任何量化标准。同年12月国家标准化管理委员会发布《养老机构基本规范》(下简称“机构基本规范”)，制度化养老服务标准。“机构基本规范”首次加入了人员和管理要求，用职业资格和从业经历的描述性条款来验证组织的合法性。服务内容要求涉及生活照料、膳食、清洁卫生、洗涤、护理、精神支持、文化娱乐、咨询服务、安全保护和医疗保健等10大项，进行了类似岗位职责性的描述，但仅是回答“应该做什么”而没有“要做到什么”的标准。直至2017年12月国家标准化管理委员会发布了较为完整和具有量化特点的《养老机构服务质量基本规范》，在“机构基本规范”基础上加入了过程控制、结果控制和事后评价要求。比如要求提供交接班情况，老年人Ⅱ度及以上压疮在院新发生率应低于5%，应每年开展不少于1次的服务满意度测评。服务产品具有独特的交互性,其质量主要依靠服务提供者的能力和经验而非标准化管理。[12]社会技术标准制度化的尝试最后需要通过事后的结果评价来进一步保证组织合法性，但评价制度很可能在面对服务非标准化本质时，沦为仪式而表现出分离。

(二)组织内部服务形式化逻辑与合法性动机

养老服务技术标准化合约难题最先出现在管理者和服务者之间。A市LX养老机构负责人表示“设备设施的标准会去尽可能达到要求，而服务方面虽然可以对服务员提出标准但‘管不到’，只要最后在‘看得到的地方’做到‘可以接受’就可以了。”管理者面对不完全合约下的服务者，倾向于接受其形式上的服务结果，在“看得到的地方”严格管理，不愿意投入成本去监督或激励服务者提供高品质服务。一定程度上的服务形式化也是养老机构在成本压力和经营困境下所采取的“妥协策略”。养老服务属于微利行业，以经济发达的北京市为例，只有4%的养老机构实现盈余，超过60%养老机构需要10年以上时间才能收回投资。面对生存难题组织实施“成本转移策略”，将压力部分转向服务者。2016年北京市养老机构护理员平均税后工资为2788元，同期北京市职工月平均工资为7709元，[13]A市养老机构的护理员工资亦严重低于该市职工平均收入水平。低工资策略下，管理者自然调低了对服务者的预期，而服务者应对策略是采取“低服务标准模式”，管理者和服务者某种程度上的共谋最终导致形式化的服务。正如追问LX负责人为什么只管“看得到的地方”时他的回答：“你给的工资这么低，要求又那么多，怎么可能做到？自己也不好意思啊！”。因此，养老服务机构存在内部服务合法性隐忧，他们有遵循某种社会仪式的内在冲动去保证组织的合法性。

(三)服务定义非稳态与制度化倾向

养老服务组织所输出的产品常常被不同的环境和组织重新定义。老年养老服务需求被自身属性和社会因素所规定，它们会随着年龄、身体状况和社会地位的变化而调整。[14]A市HS非营利养老机构负责人认为，很难有一个统一的养老服务模式，他们所经营的几个社区养老服务机构老年人群特点和需求差别很大。因此，虽然对养老服务应该包括什么有一定的社会共识，但对服务侧重点或服务结构的定义却是有分歧的。邬沧萍和姚远认为，老年人离不开家庭、社区和社会支持，在老年人需要中生活照料和精神关爱尤为重要。[15]丁志宏和曲嘉瑶则强调了老年人对医疗服务、亲情慰藉等的需要。[16]老年人需求表现出多层次、多样化、差异化特性，[17]国际上亦难以找到统一的养老服务标准，它们被不同的国情所定义。国际标准化组织(ISO)发布了12项养老服务业标准，为适应各国不同的老年人需求所提出的要求表现出较强的原则性。[18]美国1991年用175项指标评价意外事件、行为及情绪状态、临床处理、认知功能、排泄、感染控制、营养与进食、身体功能、抗精神药物使用、生活质量、感觉与沟通、皮肤照护等12个方面，后面多次调整缩减评估指标但增加评估内容；而日本养老服务评价标准涉及日常生活服务、相关业务单位协作、特殊服务、设备设施与环境、经营管理和其他服务六方面内容。[19]虽然养老服务标准被广泛研究但仍然没有达成一致，[20]技术评价在不断被创造和修订过程中模糊了，评价指标日益丰富完善但同时也降低了顾客监督和控制力，养老服务组织开始倾向基于合法性而非效率动机引入评价并仪式化。

养老服务产品本身具有模糊属性，不同环境和组织诸多的重新定义进一步强化了上述属性。结果导致内、外部服务合同的不完全性，最终出现服务的机会主义和形式化。养老服务机构通过追求制度仪式获得组织的合法性，以适应内部合法性挑战(如图1所示)。然而，产品特性仅能说明养老服务机构制度化倾向，什么样的制度环境造成了非营利组织形式趋同的事实仍有待进一步回答。

图1 养老服务机构制度化倾向机制

二、制度趋同：非营利养老服务组织扩散

(一)社会福利传统价值观念的外部制度压力

养老服务组织制度化倾向的敏感性某种程度上决定了成功的组织形式特征：关键不在于效率，而是对制度环境的适应，甚至可以说是制度环境的选择。在这里行动是被规范或建构的期待所引导的，行动者利益的不同不会对行动的结果产生影响。[21]我国养老服务领域NPO形式的采用并非是Tolbert &Zucker(1983)所判断的——组织创新的早期采纳很大程度上可以根据采纳者的技术来预测。[22]DiMaggio & Powell(1983)[23]认为，价值观念所反映的文化和制度规范能够对组织施加正式和非正式的压力，进而影响组织形式的选择。

NPO形式引入养老服务领域，既是一般百姓社会福利传统价值观念的要求，又受制度规范所界定。新中国成立以来，我们长期将家庭之外的养老同福利相联系，国家构建了一套由民政部门主管的贫困救助+特惠福利型公办养老服务供给模式。[24]进入21世纪之前，我国提出社会化发展方向，但仍明确将养老定位为社会福利事业。当时主流的观点是把市场机制融入社会福利事业，推行福利产业化，最终目标是以经济效益补偿社会效益，实现社会福利事业自我积累、自我发展和自我调节。[25]福利社会化的同时坚持政府主导和非营利性是这一时期的养老服务业发展的特点和所持有的理念。政府进一步将理念制度化，形成正式的压力。1999年《社会福利机构管理暂行办法》(下简称“暂行办法”)规定NPO和个人可以举办社会福利机构，提供老年人的养护、康复服务。社会力量介入政府部门传统领域，引发监管以及对政府福利权威的挑战。康晓光[26]用“行政吸纳社会”概念来解释政府应对社会领域的变迁策略，其中包括通过限制策略弱化非营利组织的控制。“暂行办法”要求民办社会福利组织接受财政、审计、监察等部门的监督。政府对非营利养老组织的行政吸纳社会策略采取了有别于田凯所描述的NPO“官办”形式，从人事任命、人员单向流动和官僚化管理的内部替代模式转向场域内人员赋能加行政监督的混合策略。BSJ是A市最早的一批民办非营利社区养老机构，其创办人原是社会福利院的编外工作人员。机构创办之初恰逢A市推动社会力量进入养老服务领域，但又少社会资本介入，创办人看好养老服务领域，在A市民政部门支持下创办了BSJ养老院。

NPO通常表现出很高的生存能力，主要因为它们与制度环境相一致。[27]NPO相比于企业对环境具有更大的依赖性，自身甚少创造价值更多需要社会尤其是政府的支持。萨拉蒙和索可洛斯基(2007)的非营利部门国际比较项目研究表明，在社会服务领域公共部门的支持平均占到42%。[28]A市HS负责人表示，场地是区政府免费提供的，来机构活动的老年人包月只要5元，机构收入的大头来自政府对每位活动老年人的补贴。因此，NPO必然尽可能对制度最大创造者和制度化偏好者的政府的要求做出回应。同时非营利养老服务组织与社会互动过程中，因其倡导的社会价值容易获得社会的合法性认可，作为回报组织表现出更高的开放性，会主动吸收社会流行的理性制度。

(二)市场与制度双重逻辑下的制度趋同

在有限市场以及制度环境约束下，早期的养老服务领域呈现政府绝对主导、NPO补充而企业边缘化的格局。那么，当约束条件发生变化后——国家供给侧改革全面放开养老服务领域，经济水平提高养老成为朝阳产业——NPO为什么能够击败有“效率”优势的企业，实现组织形式的扩散并最终表现出制度趋同？在回答问题之前，需要重新审视目前的养老服务市场格局：NPO占据中低端养老服务领域，而企业牢牢控制高端养老服务业。

从2013年国务院下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》之后，养老服务业得到迅速发展。养老服务领域的制度趋同开始表现出明显的分层特性，其遵循市场和制度双重逻辑。最为底层的制度逻辑仍然是保持养老服务的福利性，政府采取以NPO替代公办养老机构的行动策略，行动措施从行政门槛式的制度强制趋同转向制度诱导趋同。养老服务企业仅免征增值税、减半征收行政事业费用，而NPO免征增值税、所得税和城镇土地使用税等以及免收行政事业费用。另一项措施是对养老机构建设和运营进行财政补贴，各地普遍对两类组织采取区别对待。无锡市对企业按NPO标准的50%进行补贴，而A市仅对NPO补贴。A市民政局社会福利科干部JBY认为：“养老是福利事业，怎么可能给企业补贴，企业是营利的。”制度诱导效应随着养老服务业从低端向高端逐渐递减，市场逻辑开始发挥作用。制度诱导递减效应受到市场需求和供给两方变化的影响：第一，从需求方看，老年人开始表现出更高的购买能力和购买意愿，这些人群容易被精准的识别从而形成有效率且有较高收益的市场；第二，从供给方看，高端养老服务抬升了进入的资本门槛，在2008年汶川地震后公益慈善才正式进入大众视野的中国很难让资金以非营利形式进入高端养老服务领域；第三，从供方和需方来看，高标准安全设施和高水平服务人才的投入降低了入住老人意外伤害风险，更为关键的是，高素质入住老人群体进一步降低了各种法律风险。在高端养老服务领域更多地遵循“成本——收益”的效率逻辑，在“补贴+非营利”和“市场+企业”间资本显然更倾向于后者。福利制度逻辑和市场逻辑影响在低端至高端养老服务领域相向而行，最终形成分层的组织制度格局。当然该分析框架仅为分层格局提供基本解释，具体的行动策略细节需要在后面对外形化的研究中加以补充。

(三)制度趋同的社会关系网络传播路径

非营利养老服务组织扩散并非遵循线性增长模式，而是表现为短时间内的爆发式增长。A市社会办养老服务组织仅有7家2013年之前(包括2013年)创办，79.41%的社会机构是2013年之后进入该行业。那么我们不禁追问组织扩散的路径是什么，能够让该类组织制度在短期内有效且迅速的复制。文献[29]发现，专业化的员工和专业协会是制度扩散并趋同的重要路径。大学进行基于专业生产的认知基础教育，容易将社会制度内化于管理中，同时大学教育提供了最新和最有效制度模式传播平台。他们在组织间自由流动，在不同的组织中占据相似的位置，拥有相似的态度倾向，用类似的方法塑造组织行为。但从对A市养老服务组织负责人和管理人员的访谈中我们发现，仅少数人员有较长时间养老服务行业工作经历，教育水平普遍偏低，专业关联度低。因此，非营利养老服务组织爆发式增长，并非早期从业人员职业向上流动而模仿扩散的结果。

制度扩散另一路径是专业协会，他们形成了一个跨越组织的专家网络，新组织模式往往靠专家网络迅速传播。但是这种扩散路径仅能在短时间内让既定规模下的组织制度结构发生变化，而无法实现制度成规模的复制。正如前文所指出的，养老服务组织增量部分的从业人员多是“外来者”而非“业内人士”，他们进入行业之前处于专家网络之外。国外一般性的理论丧失解释能力，对问题的回答可能还需要回到我们熟习的语境，如社会关系网络、政府作用。LX养老机构是行业新人，其负责人当被问及如何进入该行业时表示，“朋友”聊天是介入养老行业的契机，通过“朋友”对养老服务业运作有了一定的了解。熟人间关系网络信息传播迅速，经过熟人“身份认证”后信息的可靠性和可信性得到保证。“朋友”所在的关系网络更多提供信息支持，该解释路径受到两方面挑战：一是规模有限的非营利养老服务机构其生存经验能否提供借鉴；二是2013年前后养老服务制度环境发生大的变化，前人的经验能否得到后人认可。因此，需要更权威的扩散路径来保证扩散的合法性，即政府执行部门的引导。政府执行部门对政策有解读和执行的权力，他们的行动代表了最为真实的制度环境而非纸面上条款。YZ是A市从外地引入做智慧养老的机构，2017年承接了A政府某城乡结合部养老服务点的政府购买服务，YZ负责人曾向政府购买服务人员咨询成立什么性质的机构来承接服务，工作人员建议登记为民办非企业单位。政府执行人员的“建议”强化了“朋友”网络的信息，向新进入者发出明确的制度信号。

三、组织外形化：“企业型”非营利养老服务机构

(一)早期伦理失范与治理缺失下的组织外形化

制度诱导式的NPO养老服务领域扩散机制，隐含一个需要讨论的问题：是资本主动选择了非营利形式而放弃企业，还是非营利组织扩散驱逐了营利性的企业。对于前者而言，非营利更多是资本为获得更好的生存环境所做的制度性适应，而后者是非营利共识在养老服务领域的社会达成。观察NPO的“外形化”情况，可以提供某种程度上的解释。我国NPO制度形式与组织运作实质存在普遍分离现象，“经济人”属性特征明显，[30]这类机构可以称之为“企业型”NPO。从2007年“侵吞孤儿善款事件”到2011年声势浩大的“郭美美事件”均暴露出NPO的牟利动机，养老服务领域亦不能独善其身。具体模式包括：直接侵占或挪用公益基金，以NPO名义从事与组织宗旨无关的营利活动且不据实缴税，为洗钱、圈钱和窃取优惠政策等提供非法庇护。上述情况在大中型养老服务机构有所表现，而小型机构更多呈现为“家庭经营”状态。LX非营利养老服务机构属于小规模敬老院，包括负责人共6名工作人员，其中负责人儿媳担任护士、其父母负责机构的伙食和卫生。“家庭经营”式外形化形式隐蔽，社会对该种组织制度和运作“分离”方式亦表现出较高的容忍程度。

那么，为什么会出现“企业型”的外形化？一个社会学的解释是，当我国由计划经济向市场经济转变时，法治精神、契约精神、志愿精神和合作精神等现代性缺失，群体共有伦理失范，社会裂痕的存在限制了NPO的认同空间。[31]组织治理理论认为，NPO内外部监管制度的缺失是现实原因。政府对NPO资金来源、支出、使用、投资、收益和处理等重大财务活动缺乏有效的监督机制，公众无法以低成本的途径获取上述信息，亦少有公众关心组织资金或善款的去向。[32]我国NPO税收长期参照事业单位管理，形式上对组织收入和支出进行了严格的免税限定，但执行上自动将其默认为符合非营利行为的组织，长期置于监管之外。[33]社会学理论提供了“企业型”外形化的动机解释，治理理论解释了外形化实现的具体可能条件。

(二)外部规制强化下的组织外形化策略性调整

近年来，社会公益精神共识的逐步形成以及组织监管的制度化工作不断推进给“企业型”外形化带来了合法性挑战，组织外形化开始做适应性调整。[34]2009年——2018年财政部和国家税务总局三次调整非营利组织免税资格认定，免税资格从自动获得向依申请审核转变。2015年民政部下发《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，开始着手完善NPO综合监管体系。2016年3月16日通过的《慈善法》具有标志性意义。慈善法确认了慈善公益领域公共利益社会分享性，从公益视角塑造当代法治精神和推动社会资源良性分配，[35]推动民间慈善迈向现代慈善，回归民间性、志愿性、自治性。组织非营利制度与实质营利运作相分离模式在新的制度环境下开始面临不断上升的法律风险和舆论压力。传统的“企业型”NPO养老服务机构的外形化实质表现为民办非营利单位登记与非营利治理之间的脱节，没有理事会管理、没有信息披露。组织试图尽量减少来自内部管理者和外部成员的检查和评估，以保证外形化的合法性。但这种封闭信息的策略在新的信息披露和管理制度约束下，可行性大大降低。非营利养老服务机构需要引入更多的外部管理者和监督者，形成共谋的难度加大；信息披露制度提高了违法行为暴露的概率；社会对养老事业的舆论关注又将组织行为置于大众的观察之下。

组织“经济人”在惯习作用下试图构建新的更为隐蔽的营利运作方式。新出现的策略是将传统的组织内部的企业化形式，转为通过组织间合作的方式实现营利目的，可以称之为“联合企业型”外形化。具体运作方式是注册民办非企业单位来承接政府购买的养老服务，同时注册一家企业，两个组织的管理人员和工作人员基本重合，注册的非营利机构将能够带来收入的活动以服务外包方式转移给注册企业。目前我国税收及其它监管制度对NPO服务外包行为没有明确的限制性和约束性规定。因此，NPO通过收入合法转移的方式既保证了自身符合非营利性制度约束，又最终实现了营利目的。

(三)“新外形化”中的价值驱动：经济理性或非营利共识

新外形化模式的出现是否都可以归咎于“经济人”惯习作用或非营利共识有待提升？我们尝试补充前文所分析的养老服务领域分层格局中行动策略的细节，以回答该问题。按前文所分析，市场逻辑由于低端养老服务领域目标服务群体低的支付能力和高的法律风险，在“朋友”影响以及政府“建议”之下，企业难以在中低养老服务领域扩散。目前各地在推行居家、社区和机构的9073或9064的养老模式，占养老服务市场的97%或94%的居家社区养老主要针对的是自理老人以及需要介助的老人，但在实际运营中自理老人占接受服务的绝大部分，因此目标老年人的法律风险大大降低，行业进入门槛也随之降低。政府为推行社区居家养老服务，对来服务点接受服务的老年人进行了普遍的补贴。该种服务模式往往是租用场地，实际的社区日间照护中也甚少使用床位，建设补贴和床位补贴在社区居家养老服务中诱导作用并不明显。

在细分市场和实际的政策执行当中，资本对中低端养老服务市场“收益——成本”的担忧是大大降低的。市场逻辑在中低端养老服务领域仍然适用，吸引了大量看好养老服务业且欲以此为进入未来养老产业切入点的资本。从组织形式来看，他们似乎失败了，非营利机构占据中低端养老服务领域绝对位置，但实际上资本通过组织外形化成功地渗入了中低端养老服务市场。“联合企业型”外形化并非福利制度逻辑诱导的产物，而是新制度环境下为适应该福利制度逻辑的被迫选择。HS是一家典型的“联合企业型”非营利养老服务机构，最初他们以企业形式去同政府谈承接养老服务项目遭遇拒绝，退而求其次希望租用街道社区用房做养老服务项目亦未能成功。他们目前进入养老服务领域的组织架构某种程度上是不断试错和妥协的结果。

四、结论与建议

福利制度逻辑是养老服务领域的强制度环境，最终导致分层格局的出现。在新的制度环境下，同时为满足强福利制度逻辑的要求，组织外形化情况仍然普遍存在，但组织制度与组织运作相分离的程度却进一步收敛。新的“联合企业型”外形化模式在“分离”上表现得更为隐蔽，同时也巧妙地避开了现有制度环境的规制，但仍然有悖于非营利宗旨。那我们对新模式该持有何种态度呢？

首先，需要回答NPO同商业工具是否绝缘问题。目前NPO面临越来越高的提升经济效益的压力，一个普遍的策略就是使用商业工具，采取社会企业的组织形式。[36]该模式创新地用于满足社会需求和社会转型，以回应社会对NPO专业性、创新性和效率的要求。适当的商业活动为NPO筹集资金，提升组织知名度，以及降低对政府部门的依赖有所帮助。当然不恰当的商业活动也会损害NPO公众形象，甚至滋生腐败，使得NPO面临偏离使命的风险。[37]商业工具存在各种风险，但可以肯定已经难以将它同现代NPO做个彻底的切割。商业工具的引入从组织运作上进一步模糊了营利和非营利的边界，但组织使命和非营利约束还是在两者间划下了红线。“联合企业型”外形化所采取的服务外包方式也可以归于商业工具类别。其次，需要回答是否存在有效监管商业活动的政策工具问题。目前各国较为普遍的做法是宽容NPO的营利行为，但同时严格规制商业活动。一方面是区分相关商业活动和无关商业活动，前者与其它收入同等对待，后者需要纳税。另一方面是政策规制非正常交易行为，这类在NPO同其它组织交易过程中，出现了有利于后者“过多利益”的创造私人收益情形，税务部门往往会对行为组织“过多利益”课征惩罚性税收。最后，需要回答是否需要继续鼓励社会力量进入养老服务领域问题。在2013年“意见”和2016年《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》中明确鼓励社会力量参与养老服务业，发挥社会力量主体作用。尽管如此，我国当前养老服务供给仍跟不上老年人日益增长的高品质服务需求，[38]社会力量在未来仍需要发挥主体作用。

因此，建议基于我国国情以及国外具体实践，对于传统的“组织内企业型”养老NPO需要加强监管和规制，坚决禁止和打击挪用和侵占善款、组织收入情形。对于“联合企业型”外形化，可以区分具体外包的服务类型，政府购买服务的核心项目应该由NPO提供，非核心项目可以采取服务外包方式。对于服务外包项目中“过多利益”行为进行界定，并制定相应的惩罚措施。

注释：

(1)详见《关于加快发展养老服务业的若干意见》(下简称“意见”)35号)。

(2)数据来自对上海养老机构日常管理系统(http://yljg.shmzj.gov.cn/logging.do?method =toLogon#)以及上海社会组织信息公开查询数据的整理，数据搜集日期：2020.5.20。

(3)本论文案例数据资料来自《安徽养老服务发展报告(2018)》课题组2018年1月份对A市的调研。