如何发挥监事会监督在国有企业监督体系中的作用

张 利 宁波交通投资控股有限公司

近年来，我国国有企业基本完成了现代企业制度改革，初步实现了所有权与经营权分离，形成了以董事会为公司治理核心，董事会、监事会、经理层(即“三会一层”)相互制衡的公司治理结构和内控机制。国有企业监事会作为出资人代表和监督主体，适应新形势、新任务、新要求，按照国资委统一部署及上级单位要求，采取多种有效措施，着力增强监事会监督的针对性和有效性，为履行出资人监督职责、维护出资人权益发挥重要作用。

一、国有企业监督体系现状

我国当前国有企业内部监督体系主要内容有纪检、监察、内审、监事会等。其中纪检监察和内部审计作为企业内部监督力量发挥着重要作用；监事会作为出资人监督代表，对股东负责，其地位与企业董事会平级，监督董事、高级管理人员履职行为。但由于当前国有企业市场化程度依然不够充分，企业法人治理体系依然不够健全完善，监事会监督相对于内审和纪检监察监督来说，受重视程度也不及后者，部分国有企业集团尚未建立起权威高效的监事会监督机制，出资人监督职能弱化，“内部人控制”问题依然存在。

二、国有企业监事会监督的特点及重要意义

(一)依法履行出资人监督职责

国务院《国有企业监事会暂行条例》明确国有企业监事会以财务监督为核心，以维护国有资产及其权益为根本，代表出资人监督企业国有资产保值增值情况。出资人监督是企业国有资产出资人制度的重要组成部分，是国有企业监事会、监事监督职责的根本属性。国有企业监事会对国有资产及其权益的监督受履行出资人职责的机构委托，代表出资人，对出资人负责，向出资人及履行出资人职责的机构报告工作。

(二)是企业法人治理体系的重要组成部分

国有企业监事会是国有企业法人治理体系的重要组成内容，完善公司法人治理就要按照现代企业制度的要求，规范公司三会一层的权责，形成各责任主体间的制衡机制。在公司治理中，董事会执行股东的相关规定、决定，并向其报告工作，同时作为决策主体，制定公司发展战略、经营计划和投资方案等；经理层负责公司的日常经营活动并向董事会报告，执行董事会决议；监事会作为监督机构，对董事及高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，监督评价企业经营过程的合法合规性，保障出资人权益。

(三)是企业监督体系的重要内容

《国企改革三年行动方案(2020-2022)》对构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系，全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的监督体系提出明确要求。国有企业监事会作为出资人代表和监督主体，与企业内审、纪检监察等监督机构共同组成企业监督体系，各种监督力量既能分工明确、各司其职，又能实现协同监督和信息共享，能有效弥补各监督主体在属性和层级、监督对象、监督的手段和方式方法等方面的不足，共同为建立完善国有企业监督体系，规范国有资本运营，保障企业健康长远发展发挥保驾护航的重要作用。

三、如何加强国有企业监事会监督

(一)建立完善的体制机制

1.建立健全组织架构

当前，中央、省市各级国资委或履行出资人职责的机构向所属国有企业集团派出专职监事，受其领导并报告工作，建立起“机构外派内设、人员内外结合”的监事会运作机制，发挥监事会专门监督功能，保障出资人权益。笔者所在单位为市国资委下属一级企业集团，集团监事会主席和专职监事由出资人委派，职工监事由企业内部职工(代表)大会选举产生，监事会由主席、专职监事、职工监事以及其他监事共5人组成，成为企业集团“三会一层”法人治理结构的一个重要组成部分。集团公司借鉴市国资委外派专职监事的做法，按照“专职+外派”的原则，向重要子企业派出专职监事，并享受一定职级，监事会主席也是专职委派或由集团中层及以上领导兼任，进一步推动下属子企业监事会建设工作，规范子企业法人治理结构。

2.建立完善制度机制

笔者所在集团监事会根据《市属企业监事会工作指引》和《市属企业专职监事工作指引》要求，强化责任落实，列席企业董事会、总经理办公会等重要会议，加强决策过程监督，保障“三重一大”决策过程规范有序。并结合实际情况，建立健全外派监事工作制度机制，包括专职监事及非专职监事任职条件、监督的主要内容、工作报告以及成果运用等机制，外派专职监事以国资监管要求为导向，以公司制度为依据，积极履行专职监事及子企业监事会职责。此外，集团公司通过制度明确、召开专题会议、下发书面通知等一系列措施，明确子企业董事会、经营层以及各职能部门等对专职监事以及监事会工作的保障和配合，定期报送企业经营及财务信息、体制机制建设信息、重大投资信息、资金运作信息等，确保监事会履职所必需的知情权，提高监督效率。

(二)聚焦监管重点开展监督检查

1.加强事中监督和日常检查

列席董事会是监事会法定职权。通过列席会议，监督决策过程，能有效促进企业重大事项决策程序的合法合规，防范决策风险。外派专职监事通过主动融入企业经营决策、法人治理、风险管控的各个环节，实现关口前移，加强事中把关和风险提示。此外，外派专职监事可驻点企业，主动建言献策，加强日常沟通，针对下属子企业信息不对称形成的政策风险，能及时发现和解决，真正成为企业的“内部人”，防范经营风险。

2.聚焦风险领域开展专项检查

《国有企业监事会暂行条例》明确规定，监事会可以根据实际情况不定期对企业进行专项检查。专项检查是监事会依法履行当期监督职责的重要载体，通过针对性开展风险领域和薄弱环节的监督检查，能有效推进集团内控建设重心下移，加快内控建设全覆盖，增强企业人员合规意识和风险防范意识。笔者所在单位专职监事近年来开展了主要子企业重大事项决策及执行情况专项检查、财务内控专项检查、合同管理情况专项检查以及薪酬福利管理及使用情况专项检查等，出具专项监督检查报告并督促企业落实整改，有效促进了企业内部重要领域及薄弱环节的管理提升。

(三)加强监督资源的协同配合

1.建立各级监事会沟通联动机制

国有企业监事会作为国资监管体系的一部分，国资委外派专职监事、集团监事会、企业集团外派专职监事以及子企业监事会之间要进行充分的信息共享和沟通交流，建立纵向沟通机制和监督联动机制。企业集团外派专职监事可借鉴国资委外派专职监事的优秀做法和经验，有效履行监事会监督职责，促进子企业监事会建设更加完善，运作更加规范。同时要加强业务互补，促进子企业监事会对集团监事会的业务延伸，使子企业监事会成为集团管控的重要抓手，提高集团管控能力和国资监管水平。

2.加强各种监督资源的监督协同

在国有企业中，监事会、企业内审、纪检监察共同组成国有企业监督体系，各种监督手段各有所长。可在国有企业集团建立监督工作联系会议制度，强化各种监督资源的协同配合，促进监督联动和优势互补，探索形成一个综合性监督、全方位覆盖的大监督格局，全面覆盖国资监管的各个方面、各个环节。应加强日常信息沟通，共同协商年度工作任务安排，对工作中发现的重大事项加强沟通交流，及时掌握监督动态。同时发挥各监督机构专业优势，组成联合检查组，共同开展党委内部巡察等监督工作，加强监督协同。

(四)强化监督成果运用

强化监事会监督结果的运用是监事会工作的重要内容，对促进监事会积极履职、强化企业问题整改和管理提升尤为重要。监事会通过日常履职，加强与所在企业的沟通和交流，了解企业经营动态，及时形成定期报告或专项检查报告，为集团决策提供重要参考。集团经营层也应重视外派监事的工作，在决定子公司重大事项、考核和任免子公司班子成员时，应充分听取外派监事的意见，并将外派监事会主席和专职监事发现问题及提出的意见建议的整改落实情况作为子企业年度经营责任制考核以及班子成员考核和调整的依据。

(五)加强组织建设，提升履职能力

监事会作为国有产权监督代表和企业“三会一层”的重要内容，涉及到企业法人治理、体制机制建设、财务和经营情况分析、重大事项决策等各方面，覆盖企业运作的各环节，这就要求监事会成员尤其是专职监事要不断加强相关知识学习，在财务、审计、工程、企业管理等各方面都有一定程度的专业知识，并且能综合运用专业知识服务企业，促进企业实现长远健康发展。随着国有企业市场化程度的不断推进，监管难度也不断增加，监事会要不断完善监督机制，突出监督重点，提升监督的有效性。

四、结语

随着国有企业改革的持续推进，企业董事会运作进一步规范，效率进一步提高，逐步成为企业的经济核心和治理中心。监事会应当加强定位，不断完善监督机制，履行好出资人监督职责，保障国有资产安全。