中国县级政府绩效审计体系构建研究

张丽莉 苏州市吴中区乡镇审计服务中心

一、绩效审计的特征

政府绩效审计是社会发展到一定程度更高层次的审计，特征如下：首先是范围的广泛性。被审计单位涉及的范围广泛，不仅包括政府部门及下属单位，还有一些使用了公共资金的单位。其次是标准的多样性。政府绩效既有经济效益，还要考虑其产生的社会效益。前者可以用价值指标进行定量分析，后者需要用定性标准。其三是过程延续性。政府部门的经济业务活动具有持续性，如果只对某一时间段产生的绩效进行审计、评价，是狭隘、片面的，需要全面的跟踪，从整体出发，对绩效的滞后性进行审查。其四是方法多样性。随着时代科技的进步，政府绩效不能仅仅停留在基础的财务审计这一层面，还要与时俱进的采用大数据审计、多部门联合审计、通过接收投诉举报延伸审计等。其五是结论的建设性。政府绩效审计全面囊括了社会、政治、经济等方面，通过对被审计单位的经济业务活动评价，显示其在经济性和有效性是否得到了很好的发挥，同时揭露存在的问题，并针对问题提出相应的审计建议，帮助被审计单位在今后的工作中能更好的提高绩效。

二、为何要开展县级政府绩效审计

绩效审计势在必行，它既是经济发展的需要，也是审计工作上水平、求发展的必由之路，是审计从传统型财务审计向现代型审计发展重要转折之路。

(一)优化县级政府治理

政府绩效审计的实施，除了进行财务审计，更能从成本投入产生的效益型、效果性的角度来判断政府的物资、人力等是否合理有效。而这恰恰体现了政府机构是否合理设置，政府工作人员是否尽责，相应的能力是否匹配，揭示是否存在腐败风险，继而能在摇篮中扼杀不正之风，防止出现浪费、贪污现象，保持政府部门风正气请，廉洁自律，保持社会的稳定。

(二)利于促进县级政府职能转变

审计有监督、鉴定、评价三大职能。过去，审计部门往往重视审计的监督这一职能，重点关注违纪、违法行为，忽略了三大职能的全方位的发挥，更多的是对事后事项进行监督、检查，重复率高，而对事前和事中的监控很少，缺乏未雨绸缪的防范性，加强绩效审计，有利于充分发挥审计的全方位监督，完善政府职能。

(三)利于提高公共财政支出绩效

目前我国财政支出绩效不高，财政支出缺乏有力的控制，对财政支出的效益性重视不够，对于重大的建设项目规划，缺乏系统性的有力监督手段，在财政收支社会效益评价分析机制缺失的情况下，亟需政府的绩效审计发挥其经济监管、管理职能，督促政府部门作出正确的决策，卓有成效的履行其职责，不断提高管理绩效，保证财政发挥对国民经济和社会发展的作用。

(四)完善审计体系

在很长一段时期财政财务审计在审计工作中都居于主导地位，绩效审计则是审计发展到较高形态的一种审计形式，主要审查并评价被审计单位从事经济活动的“三效”状况，即效率、效果及效益，为的是提高被审计单位人、财、物等各方面资源的使用效率。

三、我国县级政府绩效审计现状

近年来，各级审计机关主要是围绕以下几个方面来展开绩效审计：1.专项资金审计；2.重点建设项目；3.领导干部经济责任审计；4.宏观政策的贯彻落实情况以及影响经济社会发展协调性和可持续性的重大事项。从审计实践看，基层审计机关对绩效审计的认识仍不全面、不深刻，仍存在亟待解决的问题：

(一)体制的制约

审计部门是地方政府的组成部门，虽然依据宪法和审计法，审计部门同时受同级政府和上级审计机关的领导，并且以当地政府领导为主。这种管理模式，造成委托人、审计部门和被审计单位是利益共同体，这必然导致这样一个处境：当地政府自己审自己，审计的独立性很难保证，审计部门的处境十分尴尬。在审计发现问题的力度和深度上，必然会产生不利影响，真正的问题难以得到披露。

(二)评价标准体系不健全

绩效审计有定量及定性的标准，针对不同的审计项目，往往衡量的标准也不尽相同，如经济性、效率性、效果性等等。特别在绩效审计初始阶段，由于没有统一的绩效评价标准，审计部门工作人员通常会与被审计单位进行协商，或者采用一种公认无异议的评价标准，这必将影响到绩效评价的客观性、公正性。目前针对政府公共部门的绩效评价标准，尚未有统一的规范。这直接导致了对于绩效审计，其评价没有统一的依据或者标准不统一，从而影响了绩效审计的质量以及审计结论的可信度。

(三)缺少自主性及研究论证

每年审计部门的审计任务主要是由以下几个部分构成：第一是法定的项目，如财政预算执行审计；第二是同级党委政府安排的项目；第三是上级审计部门统一组织的条线项目；第四是机关自己安排的项目。近年来，上级部门的条线项目越来越多，因此，每年的审计项目上级部门的条线项目占了多数，呈现“先天性”缺陷。同时，由于基层审计机关时间紧、任务重、审计力量薄弱等原因，自行决定的绩效审计项目大多数缺少研究论证。

(四)仍然以财务审计为主

在实际审计工作中，大部分审计工作依然以财政财务收支为审计主要抓手，关注的审计内容仍以合法性、真实性为主，然而在公共财政绩效审计的大背景下，财政财务收支只是起点，对收入支出业务的管理、对宏观政策的执行情况、对公共需求的满足情况等的审查才是公共财政绩效审计的重点。停留在重视财务收支审计阶段而未主动转向绩效审计，这将严重影响到政府审计发挥应有的监督作用，并长期制约政府审计的健康发展。

(五)专业胜任能力有待加强

绩效审计不但涉及财政财务、会计等方面，关注点更多在于对政府的重大政策落实执行等其他方面的审计，再加上绩效审计的标准难以确定、审计方法的多样性等等，对于审计工作人员各个方面的综合素质有着很高的要求，比如在审计中大数据技术的应用等。而现实是基层审计工作人员大部分为财会及工程专业人员，知识构成单一，未建立绩效审计的意识，缺乏知识技能的及时更新学习，对于实施绩效审计来说，还有一定的距离。

四、新型县级政府绩效审计体系的构建建议

(一)审计项目计划的角度

县级政府绩效审计项目计划的制定在执行国家审计准则等各项相关规定程序的同时，重点做好以下工作：1.结合上级审计机关要求以及本单位近年开展的绩效审计，定制本年度的绩效审计计划、制定工作目标，收集申报绩效审计备选项目。2.在初步筛选项目的基础上，组织人员进一步实施可行性调查论证。3.通过可行性调查论证以后，再筛选一次，提出相应的项目计划的意见建议，上交上级部门审批，通过后将其列入本年度的绩效审计项目计划。对于基层的政府绩效审计，关注的重点在于履职结果对本地区经济、社会和环境有重要影响的政府部门。

(二)审计内容的角度

从多个角度深挖绩效审计，拓宽审计思维，丰富审计内容。例如：

1.“三资”审计。“三资”是指资金：包括政府部门监督、管理、使用的全部货币资金和有价证证券；资产：包括政府部门通过购买、投资等形式形成的资产；资源：包括政府部门所拥有或者使用管理的各项资源。

2.“经济责任履行情况”审计。主要是围绕本部门负责的相关社会事务的管理及上级指令的执行情况及熊爱国，对当年度确定的社会和经济目标、重点工作项目等展开审计，核查是否依法履行职责，既定的工作任务完成情况，完成的质效如何。

3.“经济效益”审计。重点关注从事本地区经济发展、政府性专项资金、公共投资项目管理的部门在履责过程中公共资源管理、使用是否合规，其经济性、效率性和效果性如何。

4.“社会效益”审计。主要关注关系民生、百姓切身利益的人社局等社会事务管理部门和安监局等行业监督服务部门在履行职责或项目实施方面对社会发展的影响。

5.“环境效益”审计。主要内容重点关注和当地环境保护、协调发展的相关部门在履行职责或项目实施方面对生态环境保护的影响。

(三)审计方法的角度

审计调查手段主要包括口头询问、检查、实地观察、追踪业务、分析数据等。首先可以询问被审计单位内部人员或者相关人员；其次检查被审计单位内部的文件，如会议记录、收发文登记簿、出台的内控制度、网络信息安全等；再次实地考察相关业务的开展情况，如设备、内部控制执行等；还可以针对某些业务进行穿行测试、进行业务数据的分析等等。

收集审计证据的方法包括审阅、盘点、核对、查询、观察、分析性复核、内控测评、大数据技术审计等；政府绩效审计的评价方法主要包括：谈话交流、抽样检查、目标评析法、事前事后分析法、利用外部专家工作等方法。

(四)运用审计成果的角度

绩效审计的成果不应仅停留在一个部门的角度，而是要跳出个体看整体，见微知著，从更深层次的角度，从体制机制层面来分析问题，深挖绩效审计的成果。比如，和其他的政府部门建立协作配合机制、联席会议制度，明确协作配合内容、成果运用、信息交流等方面，在问题线索双向移送、审计整改督查等方面开展协作，有效优化整合监督力量，进一步扩大审计成果的运用，做到资源共享、信息共用，综合运用审计成果促进被审计单位更加重视问题，及时作出处理。实现优势互补、相互促进，促进审计进一步依法履职，形成审计促反腐倡廉、促权力规范运行的机制。