欧美警察职业化发展：历史与现状

甘士艳

（湖北警官学院，湖北 武汉 430000）

警察同医生、教师一样，是一种职业。警察作为一种专门的职业，有其独特的职业化发展路径。警察职业化是指警察作为一门职业所应该具备的职业特点、职业规范、职业标准、职业能力、职业精神、职业道德等。警察职业化是在警察现代化基础上发展起来的，与警察现代化是共生共长的。韩德明认为，警察职业化的理念可以归结为两个根本问题：警察权的合法性问题和警察职能的专业化问题［1］。对于这两个问题的解读不得不回归到对于现代职业警察发展历史的探析上。从时间维度上来看，欧美警察的职业化发展有着非常明晰的演变路径。从1829年伦敦大都市警察的建立开始，欧美警察职业化发展经历了职业化、专业化、现代化和社会化四个阶段。

一、初始阶段：警察职业化

欧美警察职业化的起点应该要追溯到英国伦敦大都市警察的建立。在伦敦大都市警察建立之前，欧美国家很大程度上是通过自愿提供服务的治安官和法官来维持治安、维护法律，并没有形成职业意义上警察。1829年，素有“现代警务之父”之称的罗伯特· 皮尔（Robert Peel）建立了伦敦大都市警察。伦敦大都市警察的建立“标志着世界警察进入了现代专职制服警察的崭新时期。”［2］皮尔还提出了著名的“警务9原则”（Peel’s Nine Principles of Policing）（有时也被称为“警务12原则”）。其内容包括：（1）通过警察而非军队镇压和严酷惩罚来预防犯罪、维持治安；（2）警察职责的履行取决于公众对于他们的权力和行为的认可以及他们自身赢得尊重的能力；（3）警察赢得公众的尊重和认可也意味着警察在要求公众守法时获得了公众的合作意愿；（4）警察获得公众合作的程度一定程度上可以减少使用武力的必要性；（5）警察获得支持的途径不能是通过迎合公众观点，而应通过对法律的绝对忠诚、政治完全中立、执法公正无私、举止文明友好和敢于牺牲生命；（6）警察执法时，只有当劝说、建议和警告无效时才能使用最低程度的武力；（7）警察必须时刻保持与公众之间的联系，因为警察即大众、大众即警察，警察是公众的一分子，通过依靠大众全心履职来获取薪酬。（8）警察必需严格按照职权来履职；（9）判断警察效率的标准在于犯罪的减少和治安的维护。在这些原则中，皮尔已经开始从警察的职责、职权、职业行为、职业目标和职业能力等方面对警察这一职业加以阐述，强调“警察职业要以预防为主，注重与公众的关系，强化服务职能，严格培训制度，警察职业的价值取向在于服务公众，警察职业的目标是预防和打击犯罪。［3］”这使得他所提出的关于警察的理论和实践成了欧美警察职业化发展最初的具有启蒙意义的成果，也为后来的美国警察专业化运动和社区警务理论的产生奠定了坚实的基础。

二、发展阶段：警察专业化

美国警察职业化的步伐晚于欧洲。1838年，借鉴伦敦大都市警察的经验，波士顿市建立了美国第一个警察局。1853年，纽约市警察局开始正式配发警察制服。虽然美国警察在机构设立和外在形象上逐步朝着职业化的方向前进，然而，美国警察在当时依然存在着许多问题。“在这个时期，职责混乱、工作效率低下、工作门槛低和政治附庸是警察的主要标签。”［4］作为一个分权制国家，美国并没有统一的全国性的警察机构，各地建立自己的警察机构，警官也是由政治官僚直接任命。这就造成了警察与政治形成了紧密的联系。警察与政治利益的相互关联给美国警界带来了各种各样的问题。一是警察职责不清。由于警察与政客联系紧密，警察工作经常会屈服于政客的命令和意志，需要从事许多职责范围以外的工作。二是警察腐败严重。由于警察与政治利益相互关联，所以警察很难对法律负责，而是对任命自己的政客负责，为自身所属的政治派别谋取利益。三是警察暴力横行。为了获取供认或陈述，警察广泛使用刑讯逼供迫使犯人遭受肉体或精神痛苦，包括连续讯问、威胁、恐吓、肉刑、非法拘禁和拒绝让犯罪嫌疑人获得律师帮助等［5］。四是警察能力低下。由于警察多有政客任命，警察队长也无权解除警察职务，很多警察都没有接受过像样的教育，导致美国警察领导人员管理能力缺失，普通警员缺乏培训，知识匮乏，能力不强，效率低下。五是警务科学性缺乏。由于警察素质不高，过度依赖于传统主观的侦查方法，不重视科学知识的积累，更不能进行警务技术创新，导致警务工作科学性不强，难以满足日益发展的社会需要。

针对美国警界出现的种种问题，改革的呼声日益强劲。有“美国警务改革先驱”之称的奥古斯特· 沃尔默（August Vollmer）及其追随者威尔逊（O· W· Wilson）在改革中起了先锋作用。在洛杉矶市警察局，他们主要围绕着警察的专业化和去政治化的目标实施一系列改革举措。在警察专业化建设方面，他们提出警察须具备良好的教育背景，重视警务科技的应用，强调警察职能更加明晰化，朝向单一的打击犯罪的方向转化。在去政治化改革中，他们强调警察招募必须遵循合理的程序，以剥离警察与政客和政治利益之间的联系，使警察独立于政治，使警察职业能够在法律框架内得到发展。

三、强化阶段：警察现代化

进入20世纪30年代，欧美各国警察职业化发展到了新的阶段，这一阶段被称为现代化阶段。其现代化主要体现在四个方面的“现代化”：车巡代替步巡、通信手段现代化、计算机信息系统现代化和个人装备现代化。这一时期，警察成了专门的“犯罪斗士”（Crime Fighter）。警务装备的现代化和警察职能的单一化虽然大大增强了警察打击犯罪和维护治安的能力，但是却让警务工作变得机械，警察既无法接近大众，也不再履行其服务职能，造成警民关系疏离。这一时期，虽然警察编制数不断增加，但是犯罪率却也居高不下，同时警用预算也逐渐水涨船高，逐渐达到无法负担的地步。警察职业化发展的现代化阶段“使警察职业形象走向极端”［6］，带来的各种各样的问题逐渐推动警察职业化走向下一个更为亲民的阶段。

四、完善阶段：警察社会化

20世纪70年代，有“社区警务之父”之称的约翰· 安德逊提出“无增长改善论”。他认为，强调超出社会经济能力所能允许的范围，片面大幅度提高警察开支、造成负担庞大的警察队伍是无益和危险的，警察职业应偏离强调提高警察比例、高装备现代化的职业建设模式，探索在“警力无增长”的前提下最大限度发挥警察的作用［7］。在欧美警察职业化发展的社会化阶段，社区警务（Community Policing）的倡导者们强调要转移警务工作的重心，从过去单纯强调以打击犯罪为主到犯罪打击和犯罪预防相结合，预防为主；改车巡为步巡，拉近警民关系；引导警察恢复服务职能，提供社会服务，改善警察形象；多渠道吸收社会力量辅助警察工作。但是，社区警务发展50多年的历史表明，社区警务并不是万应灵药，也存在一定的弊端。中国警务专家王大伟认为，“社区警务更像是纯粹的警察哲学，它也许并不能够解决警力的不足，也不能解决经费的短缺，不能为警察所面临的困难不断激发改革的动力”［8］。

五、发展现状：警务新专业化

2011年，美国人克里斯托弗· 斯通和杰瑞米· 特拉维斯（Christopher Stone and Jeremy Travis）在论文《警务新专业化发展》（Toward a New Professionalism in Policing）中提出了美国警察职业化发展的新方向，即警察新专业化［9］。根据这篇论文，警察新专业化包含四个要素：担责性（accountability）、合法性（legitimacy）、创新性（innovation）及一致性（coherence）。

所谓担责性，是指从警察局内部的指挥系统，到平民审查委员会、市议会、县长、州立法机构、总检察长、政府审计员和法庭都要担起责任，对警务行为负责，而且这一责任还要从政府部门直接延伸到社区性组织和普通民众。警察新专业化理论认为，在社区警务中，警察不认为自己应为犯罪水平的上升负责，但是这一现象已经发生了很大的改变。现在的警察不仅要负责减少犯罪，还要对警务开支和警察行为负责，这就是所谓的“3C”理论。

所谓合法性，是指警察在赢得民众和社区的同意、合作和支持的情况下对于警务管理的决心。也就是说，“失去了民众的信任和拥护，警务活动也就失去了合法性的根基”［10］。20世纪20年代的警察专业化扭转了政治时代警察腐败的局面，认为合法性来源于法律和警察的专业化。社区警务则认为合法性来源于社区的同意和参与。而新警察专业化理论则认为，合法性既是由法律和民主政治所赋予的，也是通过遵守专业准则和赢得民众信任所得来的。警察新专业化特别强调这种“赢得的合法性”的来源，即职业操守和民众信任。

所谓创新性，是指在适应那些在其他部门被证明有效的政策和实践以及与其他部门合作试验新理念时对于工作人员要进行积极的投资。警务新专业化理论认为，过去的警察专业化阻碍了一线警察的创新，而在警务新专业化中，各警察部门都要加强对于创新的激励措施，要设立部门鼓励创新，将之作为警察和警局领导的常规工作。警察机构不仅要鼓励创新，还要衡量创新的收益、回报和可持续性。

所谓整体性，是指对于警员进行理论和实践的培训，使之在全国范围内都能行使警察权限。新警察专业化认为，警察应该像工程师、医生和律师等职业一样，在全国随便哪个地方都能发挥他们的才智，运用他们的技能，而不应局限于某个地方的警察机构，那么这就需要在全国范围内制定警察行为的统一标准。新警察专业化理论认为，警察专业化并不等同于对于技术的过度依赖、权力的集中或是疏远公众，与社区警务类似，新警察专业化鼓励市民和社区体面地参与到警察事务中来，并且对于未来有着明确的期待。

从现代警察制度的建立至今，欧美警察的职业化发展已经历经了将近200年的发展。通过对其发展历史的纵向梳理和对其发展现状的横向分析，可以发现，欧美警察的职业化发展经历了从非职业化到职业化；从最初的被动防御犯罪到现在的主动警务思考；从警察种类、警察装备和警察素质的单一化到借助于警察哲学的社会化、警察装备的现代化，从而朝着综合化的方向发展；从警察现代化时期警察规模和装备无限扩张的极端化到经历了社区警务阶段后逐渐恢复理性，欧美警察的职业化正朝着更具有反思性、客观性和创新性的方向继续前进。