我国农村学前教育管理体制改革与制度创新

郭学旺

(西安翻译学院 教育学院，陕西 西安 710105)

学前教育是我国教育事业发展的重要基础，也是国民素质整体提升的奠基性工程。农村学前教育作为基础教育的重要组成部分，不仅关系着农村学前儿童的健康成长和亿万农民文化素质的提高，而且关系到整个农业发展、乡村振兴和农村经济社会稳定的全局。基于此，习近平总书记在党的十九大报告中提出了“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[1]的要求。2019年2月，中共中央、国务院印刷的《中国教育现代化2035》提出把“普及有质量的学前教育”作为教育现代化整体状态中的一个重要方面，进一步强调“以农村为重点提升学前教育普及水平，建立更为完善的学前教育管理体制、办园体制和投入体制，大力发展公办园，加快发展普惠性民办幼儿园”。[2]2020年，中共中央一号文件也明确指出：“重视农村学前教育，多渠道增加普惠性学前教育资源供给。”[3]党和国家对农村学前教育发展的高度重视和一系列顶层制度设计，针对我国基础教育发展中的新情况和新问题，进一步明确了新时代农村学前教育的发展目标和任务。但是，长期以来我国农村基层在推进学前教育事业发展的过程中，一直没有形成科学健全的管理体制，政府管理责任不明确、不到位，学前教育在得到一定程度发展的同时，管理体制所面临的许多重要问题也逐渐显现，诸多影响学前教育发展的关键性因素严重制约和困扰着学前教育改革与发展的进程。本文基于对当前我国农村学前教育改革和发展的基本认识，试从制度创新的视角来对农村学前教育管理体制中的一些问题进行分析和探讨，提出农村学前教育健康发展和质量提升的大致思路。

一、当前农村学前教育管理体制的现实困境及制约因素

学前教育管理体制是关于统筹对学前教育事业发展的领导、组织、整体协调和管理的基本体系与制度，其实质是明确管理者的权责范围及其之间的相互关系。科学健全的学前教育管理体制，可以充分保证各级政府及职能部门切实履行相关职责，对学前教育的机构设置、职责范围、隶属关系、权力划分和机制运行等提供有力保障和指明方向，促使学前教育事业积极推进、改革创新与持续健康的发展。然而，由于我国农村教育发展起点低、受教育人口众多、区域发展不平衡，广大乡村地区经济基础薄弱、短板明显、瓶颈突出，在多重因素综合影响下，农村学前教育普及率不高、资源不足、质量低下，成为不争的事实。与此同时，“我国农村学前教育发展过程中，长期存在着政府职责定位不明、权责配置不合理、管理机构与人员配置欠缺等问题，成为制约农村学前教育事业积极健康发展的体制机制性障碍”。[4]虽然党和国家对群众普遍反映的学前教育发展中的突出问题给予高度重视，出台了一系列文件，对农村学前教育的发展进行了顶层制度设计和安排部署，并且明确了发展目标、任务，提出了具体落实的办法和措施，但各级政府在学前教育管理体制方面的问题一直没有得到很好的解决，现实中面临着一系列困境。

(一)政府主导学前教育发展的职责不明确，管理体制不健全

随着近年来学前教育在城市中和一些经济发达农村地区的加速发展及其所取得的重要成就，学前教育的价值意义在人们心目中已经形成普遍共识，学前教育在经济社会发展中的重要地位变得越来越突出。我国政府出台和制定相关法律法规与政策措施已明确学前教育是整个国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，但在具体运行中一些政府部门及其领导对此问题缺乏正确的理解和认识，或责任心不强，或有意回避，在社会转型和教育体制改革中没有充分重视学前教育的改革与发展问题，忽视了学前教育在基础教育环节中的重要作用，导致在学前教育管理体制改革方面远远滞后于义务教育阶段的体制改革，尤其是在许多农村地区甚至把学前教育体制改革边缘化。目前，在全国各个城市中，普惠性学前教育已经得到基本普及，成效显著，而在广大农村，学前教育发展推进缓慢，仍然还是基础教育中的短板和薄弱环节，主要体现在各级政府之间权责配置不合理、对主导学前教育事业发展的职责不到位。“大部分地区提出了‘以县为主，县乡共管’的原则，然而实际的管理主体和管理责任仍然落在乡镇一级，管理责任主体重心过低。”[5]由于乡镇承担管理主体责任的能力有限，使得教育行政部门责大权小等问题普遍存在。具体而言，在纵向的政府间关系上，上级政府对发展学前教育的职责不清晰，也缺乏硬性要求，导致实际运行中权责配置随意性较大，主体责任重心过低，乡镇政府又无力统筹，压力过大。在横向职能协调方面，政府各部门之间，对推进农村学前教育发展的职责不到位，许多方面还存在着职责模糊、职权交织、管理缺位或多头管理等问题。还有一些地方对农村学前教育事业发展缺少整体考虑和长远规划，甚至放弃对学前教育的宏观调控和管理责任，完全依靠市场化运作，呈现混乱状态。许多地方的幼儿园主要建立在经济比较好的村落或乡镇所在地，而偏远地区方圆十多公里都没有幼儿园，造成学龄儿童接受学前教育的不便，严重地影响着乡村学前教育的普及与发展。

(二)推进学前教育发展的财政投入与保障能力严重不足

早在2010年11月，国务院关于《当前发展学前教育的若干意见》中就明确要求，各级政府要把学前教育经费投入列入年度财政的总预算，但实际情况是国家财政经费一般都投向县级公办幼儿园和乡镇中心幼儿园，而农村中的幼儿园基本上得不到各级政府的财政支持，其日常运转只能靠自行收费来解决。国家相关政策中一再强调的“发展学前教育”“加大学前教育经费投入”，只是成为县级以下政府的责任，乡镇政府成为学前教育经费的主要出资者和直接承担人。但在农村广大地区，由于乡镇的财政基础薄弱，财力不达，使得发展学前教育的经费投入难以保障。这种学前教育经费投入重心的整体下移，而一般乡镇基层政府的行政管理能力与财政保障能力又十分有限的状况，必然导致发展农村学前教育的经费严重短缺，各种保障措施得不到落实，由此带来的一系列问题使农村学前教育事业发展的目标任务往往难以实现。

(三)学前教育管理机构设置不合理与专职管理人员配置严重缺位

关于学前教育行政管理机构的设置及相关人员的配置，现有国家政策的规定比较宽泛，没有提出严格的标准和要求，农村基层政府如何比照执行针对性不强，具体到乡镇政府中的学前教育管理机构、人员配置数量、专兼职编制、行政隶属、主要职责等缺乏规范，直接导致了学前教育管理随意性大，目标任务落实难度也大。不少乡镇政府中，对学前教育的管理一般都是由管基础教育的干事代管或兼管，甚至一些地方没有幼教管理人员，遇到事情临时随意指派，草率处理。这种情况极大地弱化了对农村学前教育的领导与组织，致使学前教育事业发展的总体目标、具体规划、推进措施、评估督导等失去基本保障。同时，学前教育管理体制中的专业教育人员数量不足，教师的数量和素质得不到保证，尤其是在编教师数量少、待遇低、职称晋升机会少，导致教师队伍不稳定，结构不合理，规范化管理难度大，也成为当前农村学前教育管理体制改革中亟待解决的重要问题。

上述我国当前农村学前教育发展面临的困境是由多重因素造成的，其中学前教育立法工作的相对滞后、学前教育法律地位的不明确和缺少相应的法律法规支持是一个主要的方面。构建学前教育健康发展与良性运行的法律体系，做到有法可依，有章可循，是推进学前教育发展、保障学前教育质量提升的必要举措，然而我国法律在关于学前教育领导职责、管理体制、办园要求、经费投入、教师待遇和设施条件改善等方面，还存在着许多法律空白点。正确认识农村学前教育的价值意义，是政府积极承担责任的前提条件，虽然近年来各级政府和教育行政部门为促进农村学前教育发展做出了许多努力，但总体而言其认识和重视程度还不到位，没有充分认识到“幼儿教育的发展受到多种因素的影响，其中的核心因素是政府的支持和投入”，[6]同时也是各级政府义不容辞的职责。各级政府间的责任归属问题是目前制约农村学前教育发展的关键因素，但国家政策对政府的责任规定比较模糊，尤其是县与乡镇两级政府责任界限不是很明确。在国外发达国家或我国经济发展较快的地区，“学前教育逐渐成为公众的责任和社会公共事业的一部分”“并等同或参照义务教育的思路来发展学前教育”。[7]但由于基层政府官员任期的有限性以及对自身发展前途“自利性”思维的影响，使他们偏向于追求近期的经济效益而忽略了重视学前教育对社会发展稳定的长远利益与战略价值。随着我国经济社会的快速发展和进步，广大人民群众追求美好生活的愿望持续增强，适龄儿童接受学前教育的需求不断增长，“办好人民满意教育”的呼声日益高涨，农村学前教育事业也面临着新的要求和挑战，进一步改革与完善农村学前教育管理体制，加快学前教育的发展与质量提升，已成为当务之急。

二、农村学前教育管理体制改革的目标指向

我们应当看到，现行的我国学前教育管理体制是在新时期改革开放与社会转型的大背景下进行探索和不断发展的，经历了由计划经济体制下的“集中统一领导”到后来的“地方负责制”转变，在改革与发展中确实取得了一定的成效。但是，由于经济体制改革的进一步深化与市场化管理机制的不断推进，以及政府间的经济职能与政治职能分离，各级政府在引导、支持和管理学前教育方面出现了职能弱化的现象，对学前教育的公益性被忽视或认识上的不足，导致了学前教育管理体制改革的滞后及发展中的一系列问题。尤其在我国农村的广大地区，学前教育事业发展面临的不平衡、不充分矛盾问题更为突出，呈现出较为复杂的局面。基于我们的研究与思考，在新的历史条件下，对农村学前教育的发展亟待准确定位，尽快提出行之有效的目标和发展方向，以实现农村学前教育的“跨越式”发展和健康运行，是农村学前教育管理体制改革的重要目标指向。

(一)充分认识和体现农村学前教育在经济社会发展中的价值功能及重要意义

促进基础教育的发展“必须具有超前性，即树超前理念、办超前学校、育超前人才，用前瞻性的教育理念来引领经济社会超前发展”。[8]当今世界，人才问题成为人们关注的焦点，而作为人才培养起点的学前教育，则成为各个国家的一项重要发展战略，也是我们与国外发达国家软实力较量的重要支点。学前教育在提升农村整体教育发展，并为更高层次教育提供优质生源方面具有基础性功能。目前，我国学前教育的短板和薄弱环节在农村，滞后的农村学前教育，不仅制约着基础教育的健康发展，还可能在整个国民教育和人才培养根基上出现偏差。加强和推进农村学前教育，不仅肩负着塑造农村儿童健康人格、形成良好的学习生活习惯、培养具备基础知识和技能合格公民的战略任务，而且对于提高农村人口的文化素质，追求健康的生活方式，建设美丽乡村，起着极为重要的作用。农村学前教育的发展，将成为阻隔农村贫困代际传递的重要途径，寄托着乡村振兴战略实施的希望和每一个农村家庭对美好生活的期盼，是农村儿童改变人生命运，创造出彩人生的最重要通道，也是实现“幼有所育、学有所教”，满足最广大人民群众教育需求，办好人民满意教育的重要内容。

(二)促进公平、保障质量，不断提升农村学前教育的水平

促进学前教育的公平性，就是要使农村中的幼儿在规定的年龄阶段都能够接受学前教育；保障学前教育的质量，即有效性，就是要在农村学前教育发展的过程中，充分发挥幼儿教育的价值功能，从各个方面对幼儿的成长产生积极的影响。教育公平的实现和教育质量的提升，应该同时成为农村学前教育发展的基本价值诉求。在这里，公平性是当前农村学前教育管理体制改革的基础性目标，有效性则表现为对农村学前教育发展过程与结果的更高层次追求，也是农村学前教育可持续发展的重要标准。以上两个方面在学前教育管理体制中相辅相成、相互促进，密不可分。教育公平与教育质量的提高，一直是人们普遍关注的维护社会公平正义最主要的手段和工具，也是人们始终不懈追求的价值目标。只有坚持教育公平，保障每一个社会成员在公平合理的前提下实现教育资源共享、教育机会均等、素质教育理念贯穿始终，才有利于缩小农村社会的差距，促进农村社会的和谐与发展。农村学前教育是社会公益性事业的重要体现，是关乎千家万户切身利益的民生工程。因此，农村学前教育管理体制改革，应以解决普惠性幼儿园供给侧结构性矛盾为着力点，以提供丰富的教育资源为突破口，以“促进公平、保障质量”和实现城乡教育“一体化”为目标指向，体现管理能力的综合提升。这不仅是农村学前教育管理体制改革的重要责任，也是促进学前教育公共服务体系构建和完善的基本保障。

(三)明确政府主导责任、实现政府职能转变，重新配置农村学前教育管理职责

在以往学前教育发展过程中，由于对其公益性认识不足，导致各级政府在学前教育的引导、管理和支持的职能被弱化，而社会资本却敏锐地感觉到学前教育的商机并投入其中，造成了按照市场机制运作学前教育的局面，一些民办幼儿教育机构过度逐利，扰乱了学前教育正常发展的秩序。近年来，加强普惠性幼儿园建设为学前教育发展指明了方向，但进展缓慢，学前教育供需结构性矛盾仍然非常突出，尤其在农村广大地区“入园难、入园贵”的问题依然存在。因此，农村学前教育管理体制的改革，还必须强化和落实政府的主导责任，在加强管理、资金投入、规范办园、落实幼儿教师待遇等方面，必须而且只能由政府来承担责任。要尽快实现政府职能转变，准确界定政府主导职责，做到政府职责的合理配置，确保学前教育事业资源支持的稳定性、持续性和安全性。要依据事权与财权相匹配的原则有效配置政府对于学前教育管理的权责，严格进行绩效管理和规范运作。这里所讲的“事权”是指赋予政府“办事”的权力，是各级政府在发展学前教育中公共责任履行和权力运作的具体化，而“财权”则是在法律规定和允许的范围内，各级政府关于资金的筹集与支配的财政权力。农村学前教育发展中政府的最佳运作机制应该是事权与财权大致匹配，以及政府之间的公共服务职责和支出管理责任分别与其财权和财力相匹配。在此基础上，不断加强和优化政府对于农村学前教育管理的公共服务理念，构建公共服务体系，明确目标定位，并在实践中不断推进体制机制创新。

(四)把加强教师队伍管理作为农村学前教育管理体系中的“硬件”工程

农村学前教育发展的关键不仅仅是资金和设备，更重要的是优质教师资源的配置。一个相对稳定、结构合理、具有较高素质的幼儿教师队伍，是农村学前教育发展的基石，也是学前教育质量提升的“硬件”工程。因此，在农村学前教育事业管理体制内部，建设强大的师资力量，以优秀的教师队伍为基础，更新教学理念，注重全方位育人，切实提升教育质量，才是农村学前教育管理体制改革的正确方向和重要途径。农村学前教育的产出成效与幼儿教师的个人素质和教学能力密切相关，要注重将幼儿教师队伍的管理视为管理体制改革的一个突破口，在课程教学人才、安全教育人才、医疗与保育人才等建设方面，协同发力，改善他们的福利待遇，解决其后顾之忧。同时，要设置长期科学合理的幼儿教师培训计划，组织他们外出学习考察，开阔视野，提高境界，吸取先进的教学理念与教学方法，为提高教学质量和稳定教师队伍奠定坚实的基础。

三、农村学前教育管理体制改革要以制度创新为着力点

新的历史条件下，创新成为促增长、调结构、惠民生的重要引擎，农村学前教育管理体制的改革也应该如此。然而，一切管理体制的改革只有以制度创新为引领，在制度建设方面着力，才能真正取得实效。针对当前农村学前教育发展中的困境与问题及其管理体制改革的目标指向和价值诉求，笔者认为，农村学前教育管理体制方面的制度创新，应当找准和抓住如下几个着力点。

(一)形成一种农村学前教育管理制度创新的社会氛围

实践证明，任何创新活动都离不开环境因素的影响和制约。创新的客观环境包括创新主体所处的社会历史条件，也就是要形成激励创新、引导人们主动创新的社会氛围。制度是用来规范人们行为的重要指南和运作模式，制度的建立可以界定和规范人们的主观选择空间，形成人们共同遵循的办事规程和行为准则，其目的是约束人与人、个体与社会之间的关系，促进协调、安全、有效率的社会活动以及社会资源的科学安排与合理配置，从而减少社会行为的不确定性，推动社会的良性运行和健康发展。然而，现实生活中，所运行的某些制度往往阻挠着人们的创新，在这种情况下，进行制度创新，加强制度建设就显得尤为重要。所谓制度创新，其实质是一种新的制度安排，是支配人们行为和相互关系规则的变更，也就是要革除一切与现实要求不相符合、与时代发展不相适应的成规陈说。制度创新必须以观念变革为前提，必须坚持公平与效率相统一，必须适应客观社会条件的发展与变化。推进农村学前教育管理体制的改革，要大力营造支持制度创新的社会氛围与工作环境，使新制度的产生能够提升和改善学前教育的管理方式及行为模式。制度创新需要全社会的共同关心，共同参与，只有形成一种农村学前教育管理制度创新的社会氛围，才能促进各级政府和各职能部门成为新制度执行的责任人，才能创新工作思路，解决工作中的实际问题，进而成为新制度保障的践行者和维护人。

(二)强化政府在农村学前教育管理中的主导责任是制度创新的关键环节

农村学前教育管理体制机制的创新，要进一步明确中央政府与地方各级政府的教育管理权限和责任范围，建立有效的行政职责运行机制并强化各级政府间的问责制，在此基础上着力破解学前教育发展中不合时宜的体制障碍与制度瓶颈。要改变过去“地方负责，分级管理”运行模式，进一步强调和明确“省级统筹，以县为主”的制度化安排，对各级政府的管理职责进行重新划分，其核心是要加大省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任和县级政府对县域内学前教育的管理指导责任，“重点应该是在管理主体重心和财政保障重心的‘双上移’，行政管理重心从乡镇提升到县级政府，统筹管理的重心进一步提升到省级政府”。[9]要把发展学前教育纳入乡村振兴战略的规划之中，“健全统筹协调的教育资源动态调配机制”。[10]确立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，并形成相应的制度，以保证学前教育的稳步发展。同时，要加强和改善农村学前教育的办学条件，保证学前教育设施按规划建设和幼儿园后勤活动的正常运行；设立学前教育专项经费供给制度，把农村学前教育的公益性、公平性作为制度安排的基础性目标；建立全新的幼儿教师录用制度、分配制度和激励机制，对学前教育机构的从业人员，尤其是对幼儿教师的资格认定、准入登记、职称评定、培训、社会保障等问题，要形成合理化的制度设计和政策规定，确保学前教育人员业务素质和幼教机构教育质量的不断提升。

(三)不断优化农村学前教育机构的管理模式与管理策略

农村学前教育管理制度创新，必须注重幼儿园自身管理模式的优化，实施科学有效的管理策略。幼儿园教育管理水平直接关系到办园质量，是幼儿园和家长最为关心的问题。为了更好地实现幼儿教育的预期目标，必须因地制宜、与时俱进，采取科学的管理模式，通过更新观念、强化教育功能、改革方式方法，构建民主、开放、精细的现代管理模式。要借鉴国外发达国家和国内经济发达地区的先进经验，积极推进园长负责制、拓展教育内涵、优化教学环境、实行家园合作、发挥新媒体作用、强化安全措施、渗透精细化管理方法。在幼儿园内部管理方面，建立和完善对教师、保育员、后勤工作者等一系列相配套的制度化保障体系，规范幼儿园管理，使相关人员明确工作目标与相关责任。在幼儿园管理策略方面，进一步强化以人为本，转变教育方式，树立自我管理意识，注重情感管理，落实绩效与奖惩挂钩，充分激发教职员工的工作热情，不断提高管理水平和管理质量。

(四)加强农村学前教育管理的法制化建设，建立和完善督导和评估机制

农村学前教育健康发展必须寻求法制化建设做保障，针对目前我国学前教育立法相对滞后的状况，紧紧围绕“幼有所育、学有所教”，积极回应农村社会成员对立法工作的期盼。要从农村学前教育的源头规划、实施过程、效果控制等方面，补齐和强化相关立法短板，完善法制措施，通过立法来解决学前教育发展中的深层次难题和关键性体制机制问题，以法律形式保证政府在农村学前教育供给中的主体地位和主导作用。尤其对学前教育经费投入做到定性与定量相结合，并规定最低限度，创新相应制度，确保学前教育供给在法治环境下健康运行。

加强对学前教育机构的督导与评估，是推进学前教育发展的重要环节。政府相关部门要尽快建立健全各种制度，出台相关文件，制定相应标准，构建教育监测与评估一体化机制，对学前教育机构和办学质量进行督导和评价。这些标准应该包括：合格的保教人员，合理的师幼比率，足够的办学空间，满足儿童需要的各种资源，促进儿童情感、身体、社会性和智力发展的活动，安全的设施，合格的家具、设备和玩具，预防疾病传染的措施，儿童的特殊需要，以及家庭与幼儿园的互动关系等。督导与评估机构要对这些情况做出客观的评价，每个年度应作出相关评估报告，指出不足与改进意见，并反馈给办学机构。只有达标的机构，才有资格继续办学，并接受政府给予的办学补助经费。各级政府和教育行政部门一定要非常重视学前教育督导与评估的价值意义，从实际出发，完善学前教育质量评估的体制机制，建立各种措施配套的监管体系，通过督导和评估，带动乡村学前教育质量的整体提升。

总之，新的历史条件下我国农村学前教育的发展，已经深度融入教育体制改革和推进教育现代化的大潮之中。面对许多新情况、新问题、新挑战，亟需出台一系列具有创新意义的农村学前教育管理体制机制及其规章制度。我们应该本着实事求是、与时俱进的原则，针对不同地区、不同情况，积极探索科学合理的农村学前教育管理体系，保障农村学前教育的健康有序发展，为农村更多适龄儿童提供公平而有质量的学前教育。