基于“双指挥长”组织体系的森林草原防灭火工作现状、问题与建议
——以山西省晋城市为例

苏志杰 李治安 李源森

(1 晋城市林业技术发展事务中心 山西晋城 048000；2 晋城市应急救援救护队 山西晋城 048000)

森林草原火灾是一种突发性强、破坏力大、处理较为困难的自然灾害,不仅会烧死、烧伤林草,直接减少林草面积,而且会严重破坏林草结构和林草环境,导致生态系统失去平衡、生物量下降、生产力减弱,甚至造成人畜伤亡。近年来,随着全球气候变暖日益加剧,高温、干旱、大风等极端天气气候事件不断增加,全球森林草原火灾呈现上升趋势。据不完全统计,全世界年均发生森林草原火灾约22万起,森林草原防灭火形势异常严峻[1-5]。

山西省森林面积约369.53万hm2,森林覆盖率达23.57%[6]。在防火期内,干旱、大风时有发生,森林防火压力较大。2019年沁源县沁河镇南石村“3·14”森林火灾导致6位森林消防人员牺牲,同年沁源县王陶乡“3·29”森林火灾持续7天7夜,2020年榆社县“3·17”森林火灾、2020年忻州市五台山“3·19”森林火灾、2021年晋城陵川县“2·20”森林火灾等均造成巨大社会影响。2018年国务院机构改革以来,山西省新组建省应急管理厅和省林业和草原局,为应对森林草原火灾日益严峻的形势,调整原森林防火指挥部为省森林草原防灭火指挥部,并构建了一套“双指挥长和双办公室主任”的组织指挥体系,即分管应急工作的副省长和分管林草工作的副省长为总指挥长,应急和林草部门负责人为办公室主任,森林草原防灭火指挥部办公室 (简称森防办)设在应急部门,林草部门划转森林火灾扑救职能和部分人员编制至应急部门。机构改革后,森林防灭火工作“防扑分离”,林草部门继续承担火灾预防和行业管理职责,应急部门负责统筹扑救。文中以山西省晋城市为例,阐述森林草原防灭火工作现状,分析森林草原防灭火工作存在的问题,并从如何更好发挥“双指挥长”组织体系作用角度提出建议,以期为实现防灭火一体化提供思路。

1 晋城市森林草原防灭火工作现状

1.1 晋城市概况

晋城市位于山西省东南部、太行山南麓,北部与长治市相邻,东南部与河南省新乡市、焦作市、济源市接壤,西部与临汾市、运城市相连。东西长约160 km,南北长约100 km,全市国土总面积9 425 km2。属暖温带半湿润大陆性季风气候,四季分明,冬长夏短。年均气温9.2～12.7℃,无霜期约185天。年均降水量626～750 mm,主要集中在夏季,超过全年降水量的一半。从10月至翌年5月,天气干燥降水量少,是晋城市森林防火期。晋城市2007年被评为全国绿化模范城市,2013年被授予国家森林城市称号,2021年获批全国林业综合改革发展试点市[7],是黄土高原、太行山区域重要的生态城市。林地面积5 386 km2,占全市总面积的57.15%。乔木林地面积约39万hm2,草原面积近17万hm2,森林覆盖率达35.51%,居全省首位。森林资源主要分布在泽州县南部、陵川县东部南部、阳城县南部、沁水县全境,沁水县历山舜王坪一带保留着山西省仅存的一块面积约730 hm2的原始森林[8-9]。有2个国家级森林公园、5个县属林场、6个省级森林公园,还有省直属中条山国有林管理局下属9个林场。林区内以针叶林和针阔混交林为主,针叶林主要为油松 (Pinus tabulaeformis),阔叶林主要为栎类 (Quercus),均为易燃树种。除城区外,5个县 (市)均为全国全省森林防火重点县(市),林区内油松林集中连片,山高林密,林下腐殖质层厚,可燃物载量大,一旦发生火灾,救援处置异常困难。

1.2 森林草原防灭火工作现状

1.2.1 森林火灾发生情况及主要原因

晋城市为山西省森林火灾受害重灾区[10],因而也是森林草原防火压力最大的地市之一[11-13]。2009—2021年,发生森林火情410起、森林火灾31起。森林火灾发生时间集中在清明节前后,发生地点主要分布在沁水县、阳城县、陵川县,点多、面广、线长,扑救难度大。森林火灾发生原因95%以上为人为因素,林区内散布着很多村庄,人为活动较频繁；尤其清明前后,正是森林防火特险期,也是春耕、祭祖的繁忙期,往往因在农林交错区、林缘、林区内用火引发森林火灾。非人为因素中,雷击火主要发生在沁水县东部一带。近年来,林区内输配电设施引起的森林火灾多发,因其隐蔽性较强,也往往造成重大损失。

1.2.2 森林草原防灭火组织架构和人员

晋城市森林草原防灭火指挥部设指挥长2名,分别为分管应急工作的副市长和分管林草工作的副市长；设办公室主任2名,分别为市应急管理局局长、市规划和自然资源局 (林业局)局长。指挥部办公室设在应急管理局,县乡两级对照设置。在职责分工上,林草部门(市级为市规划和自然资源局、县级为林业局)负责森林草原火灾预防和早期处置,应急部门负责森林草原火灾扑救、综合协调、火灾调查[14]。在机构改革转隶过程中,根据“编制随着职能走,人员随着编制走”的原则,在市级层面,市林草部门3人转入市应急部门 (目前2人从事森林草原防灭火相关工作)；在县级层面,2个县林草部门分别有1人转入县应急部门,还有4个县因各种原因没有人员划转。

1.2.3 森林草原防火基础设施

2018年,晋城市建成市级森林防火远程预警监测平台,含50个监控点位,覆盖54个林区乡镇,可视面积约20.93万hm2,有效预警面积约16万hm2；建成人工瞭望台86座；防火通道和防火隔离带建设还在初级阶段,尚未达到国家森林防火规划要求。

1.2.4 森林草原火灾应急力量

晋城市现有应急救援力量包括4部分:一是林草消防专业队,全市6支专业队共512人,有5个森林防火重点县均组建了100人的森林消防专业队伍,车辆、机具、灭火弹、水桶等装备物资储备也较充足,是森林火灾应急处置的主力军；二是半专业队,在全市重点林区乡镇还有72支半专业队共1 476人,处于防火战线一线,是“打早打小”的关键；三是武警、消防、应急救援队伍,驻市武警支队、市消防支队、市应急救援救护队是森林火灾应急处置的重要补充力量；四是煤矿等企业职工和部分群众,是看守火场、清理余火的主要力量。

2 晋城市森林草原防灭火工作存在的问题

2.1 组织体系分工重叠，行政效率较低

2018年国务院机构改革前,晋城市森防办设在林业部门,森林防火工作接受省林业厅指导,市林业部门主导,由一位分管局领导组织,行政管理全流程相对畅通。机构改革后,森防办日常工作运行出现双上级部门 (省应急和林草部门)—双指挥长—双办公室主任—双办公室副主任—相关工作人员的架构,行政沟通成本增加数倍。虽然林草部门和应急部门在森林草原防火工作上有“防”和“救”的职能划分,但因为“防”和“救”本身就是一体化工作,初期处置和火灾扑救也没有明显的界限划分,林草部门承担的森林防火工作和应急部门承担的森防办日常工作基本重叠；而在具体工作中,同时要面对多重指挥,各部门要求的形式又不统一,工作量比机构改革前增加数倍,造成疲于应付、效率较低的局面。随着安全发展理念深入人心,追责问责制度更加严肃,多头管理的弊病日渐显现,不利于森林草原火灾的防控工作。

2.2 基层人员少、待遇低，防范应急力量薄弱

森林草原防火任务最重的在乡镇、村 (组)一级。晋城市林区乡镇囿于山区地理劣势,财政收入少,青壮劳力少、老弱病残多,护林员平均年龄在50岁以上,老龄化严重,人均看护面积大,即便发生小的火情,也难在第一时间组织扑救,极易形成火灾。

2.3 防火经费投入偏少，防控措施建设停滞

2013年,晋城市财政收入94.50亿元,防火经费支出约620万元,主要投入林缘“五清”(清坟头、清地堰、清林缘、清路边、清隔离带)、队伍建设、基础设施、扑火装备等方面。2021年,晋城市财政收入201.30亿元,市级防火经费支出约800万元,财政资金投入与经济发展不匹配。财政资金驱动不足,防火科技化智能化水平停滞,森林消防专业队人员流失,机具装备等物资老化,森林防火工作水平没有提高,火情难防、火灾难救的局面不可避免。

2.4 林草执法面临真空，火源管控缺少抓手

2018年国务院机构改革前,晋城市森林防火和林业行政执法中80%的工作由市、县两级森林公安承担。随着林草防火体制改革,山西省森林公安转隶工作的深入推进,原归属市、县两级林草部门管理的36名森林公安民警的编制和人员将转隶公安部门。林草部门防火相关工作人员进一步减少,林草行政执法面临真空。尽管地方公安将协助处置野外违规用火行为,但无疑林草部门对野外火源管理、打击违规用火缺少了抓手,依法治火能力被无形削弱。

3 对策建议

森林草原防灭火工作要坚决按照“预防为主、积极消灭、生命至上、安全第一”的方针,进一步理顺林草、应急、公安、森防办各单位间的工作运行机制,确保森林草原防灭火体制机制改革真落地、见实效。

3.1 厘清森防办分工，畅通机制履职尽责

森林防火实行行政首长负责制,高效有力的组织架构是进一步做好森林草原防灭火工作的组织保证。应在不改变森林草原防灭火指挥部架构的前提下,重构林草部门和应急部门的职责。明确市、县、乡三级由林草部门负责森林草原火灾预防、设施建设、火情处置、火灾扑救、灾后调查全流程,应急部门负责统筹社会各种资源提供火灾扑救的后勤保障,由此厘清分工、明确职责,以构建运转高效、保障有力的森防办体系。

3.2 加大财政支持，驱动工作提质增效

森林草原防火是国家防灾减灾工作的重要组成部分,是国家公共应急体系建设的重要组成内容,是社会稳定和人民安居乐业的重要保障[15-16]。林草部门应当联合森防办、应急部门积极争取各级财政支持,建立合理长效资金投入制度,科学制定防灭火规划,大力加强基础设施建设,加大护林员补助收入,提升森林草原火险治理能力。防灭火工作经费应以属地为主,适当向乡镇倾斜,市级财政应给予合理补助。

3.3 强化监测手段，构建“天空地一体化”预警系统

林草部门要联合森防办积极争取国家森林草原火灾高风险区综合治理项目的支持,在现有防火监控、瞭望塔、护林员的基础上,增加监控、瞭望塔点位,结合省级下发的卫星监测热点,以智能化预警监测平台整合资源,构建市级“天空地一体化”监测预警体系,加强预防能力。

3.4 高标准建设人才队伍，提升应急处置能力

林草部门要积极履责,按照上级有关要求,结合晋城市实际情况,市级组建50～100人建制,沁水县、陵川县组建150人建制,其他防火重点县组建100人建制的林草消防专业队。加强队伍标准化建设,提升应急处置能力,展现森林火灾处置的林草部门担当。同时,乡镇按照防火任务,建设10～15人的半专业队,配备高压水泵皮卡车1辆,强化防灭火工作一线前沿处置能力,实现“打早、打小、打了”。

3.5 共建森林公安，依法治火换档进位

森林公安与林业基层职工长期的协同工作和默默奉献,确保了火源管理的合法性和人员保障以及执法力度的长期稳定,是森林防火工作保持平稳的重要保障[17]。在山西省森林公安转隶之际,林草部门应当抓住机遇,充分吸取全国各地森林公安机制改革先进经验,与公安部门加强合作,携手共建森林公安队伍。一是继续委托森林公安队伍承接林草执法工作,确保打击野外违规用火力度不减弱；探索建立“林长+警长”工作机制,强化以法治林、依法管火能力。二是协调争取森防办、林草防火科室与森林公安合署办公,并依托森林公安辅警队伍组建市级林草消防专业队,队伍人员经费由公安部门负责,林草消防业务培训和机具装备由林草部门负责保障,接受森防办指挥调动,主要承担全市森林火灾支援处置、野外违规用火管控、涉林草违法案件查处,实现一支队伍、共建共用,为山西省森林草原防灭火工作理顺体制机制先行先试,创经验、出典型。

4 结语

山西省“双指挥长”模式是加强森林草原防灭火工作的积极探索,统筹资源能力、应急处置能力有了很大提升；但在森防办日常工作中,存在由于多头管理导致的职责不明、责任不清等弊端。厘清职责,才能发挥“双指挥长”模式的最大作用。建议以厘清防控和保障职责为突破口,林草部门要更加主动积极履责,探索森防办、林草部门、森林公安合署办公,充分发挥“双指挥长”的行政资源优势,加大财政资金投入,加强预警监测等基础设施建设,提升专业队伍标准化程度,强化依法治火能力,推动森林草原防灭火一体化,可为全国基层防灭火工作实践提供思路。