我国森林采伐限额制度综述*

庞 婧 王 见 孙 翔

(1 西南林业大学经济管理学院 昆明 650224；2 济南工程职业技术学院经济管理系 济南 250200)

森林资源是地球生态系统的重要组成部分,对其进行有效管护、治理与利用,是守护绿水青山,实现“金山银山”的重要基础。为保护森林资源,我国依据“用材林消耗量必须低于生长量”及“合理利用、永续经营”的原则,将采伐限额设定为“森林可承载的最大采伐额度”[1],建立起了森林采伐限额制度,其目的是促进各林业相关主体在保护利用森林资源的过程中正确处理近期利益和长远利益、经济利益和生态效益的关系[2]。森林采伐限额制度实施初期,我国森林资源实现由负增长向正增长的转变,森林资源过量消耗的局面得以扭转。我国自1987年开始实行森林采伐限额制度,并一直持续至今。在此期间,林木的所有权和经营权主体因集体林权制度改革的探索发生了巨大变化,木材的加工利用方式因科技进步实现了从粗犷加工向精细利用的转变,人们对森林资源的关注也逐渐从注重经济价值转移到经济和生态价值并重。在新的历史时期,面对经营主体、木材加工利用方式变化的新格局,如何做到在发挥森林资源生态保护价值属性的基础上,更好实现林木的经济价值,需要对森林采伐限额制度进行研究。本文将梳理和总结森林采伐限额制度的起源与变迁、制度效果、现存问题及改进方式,以期为森林采伐限额制度的优化研究提供参考。

1 森林采伐限额制度的发展历程

1956年颁布实施的 《关于天然森林禁伐区(自然保护区)划定草案》中明确了限制采伐,以保存各地带自然动植物的原生状态,为自然科学的研究建立实验基地,为动植物保护创造有利条件,是中国“封闭式”保护的开端[3]；1979年颁布的 《中华人民共和国森林法 (试行)》规定国家和地方的木材生产必须全部纳入国家计划,不准进行计划外的采伐,自此建立了森林采伐限额制度；1984年的 《中华人民共和国森林法》进一步规定要根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量,明确推行采伐限额制度。1987年,我国正式实施森林采伐限额制度,以扭转林业“三定”后期出现大规模乱砍滥伐行为对森林资源造成破坏的局势,并且规定采伐限额每5年修订一次。

1956年以来的森林采伐限额制度发展可划分为3个阶段 (表1)。

表1 森林采伐限额制度发展的3个阶段

1)起步阶段。1956—1990年,森林采伐限额制度处于由初具雏形到正式实施的过渡阶段[4],森林采伐限额制度未严格落实。中华人民共和国成立初期,生产生活亟需大量木材,此阶段木材生产是林业工作的中心任务,加之林业组织机构不健全,在此阶段森林经营并未受到实质性的管制[5]。

2)发展阶段。1991—2000年,森林采伐限额制度在全国范围内统一实施,在 《中华人民共和国森林法实施条例》中对限额范围、指标占用及结转、采伐许可制度方面进行了详尽规定。森林采伐限额制度的计划经济特征与市场经济的冲突日益加剧[4],直观表现为市场配置木材与限额采伐指标的冲突:一是木材市场不断变化与采伐限额一成不变间的冲突[6],二是木材消耗结构与采伐限额结构间的冲突[7]。国家为实现森林资源负增长而对森林经营者进行全面且无差别的管制,致使森林采伐限额制度与木材市场的冲突日趋明显。

3)调整阶段。从2001年开始,积极探索生态林、商品林分类管制,调整完善森林采伐限额制度[8]。在集体林权制度改革的背景下,为实现集体林区稳定与繁荣、充分发挥林业经营主体的生产积极性的政策目标,采伐限额制度改革遵循“严管生态林,放活商品林”[9]的主线,从管制强度与审批单位方面进行了改革:一方面逐步放松对商品林的管制强度,县级林业主管部门简化商品林的审批程序,且林业经营主体可就近选取林业站协助其办理林木采伐许可证；另一方面加强对公益林的管制,公益林只能进行抚育和更新性质的采伐且采伐需经县级以上林业主管部门审批。

自森林采伐限额制度初具雏形至今,其经历了数次变迁与调整,实质上管制强度逐渐加强,也体现了人们对森林资源的关注逐渐从注重经济价值转移到经济和生态价值并重。在发挥森林资源生态保护价值属性的基础上,更好实现林木的经济价值,是完善森林采伐限额制度的方向。

2 森林采伐限额制度的效果评价及现存问题

2.1 森林采伐限额制度的效果评价

对森林采伐限额制度的效果进行评价,能够为森林采伐限额制度的完善提供有力依据。总体而言,现有研究对森林采伐限额制度能否实现森林资源保护存在较大争议。一种观点认为森林采伐限额制度促进了森林资源增长,起到了保护森林资源的作用。第9次全国森林资源清查数据显示,森林覆盖率由第4次清查的12.98%增加至22.96%,增加了近10个百分点；林地总面积、森林蓄积量分别由第4次清查的11 370.35万 hm2、101.37亿万 m3增加至32 368.55万 hm2、175.60亿 m3,分别增加约1.85倍及0.73倍。天然林资源保护工程中的限伐、禁伐政策对采伐行为实施高强度管制,森林经营者无法对林木进行采伐,一定程度上起到了保护森林资源的效果[10]。因此有学者认为,森林采伐限额制度的实施促进了森林资源增长。而持另一种观点的学者认为,森林采伐限额制度并未达到保护森林资源的制度效果。在以四川省汶川卧龙特别行政区为代表的公益林区,通过保护区与缓冲区的对比发现保护区的采伐量甚至超过缓冲区的采伐量,高强度的管制并未起到效果[11]。在甘肃太子山国家级自然保护区,因受天然林和人工林的“禁伐”政策影响,全面停止了病害木的清理采伐,致使森林病虫害蔓延,并间接造成了森林资源质量的下降[12]。对于商品林而言,Jiang等[13]选取1980—2004年75个国有森工企业作为样本,对其森林资源数据进行分析,发现森林采伐限额制度并没有明显起到保护森林资源的效果。王洪玉[14]通过随机抽样的方式对集体林权制度改革后的林区进行调查,发现森林采伐限额管制制度越严苛,森林经营者越倾向于扩大采伐量。基于森林采伐限额制度的阶段性变迁而非连续性变化的特征,何文剑等[5]运用断点回归的方法构建多阶段下的森林采伐限额制度的绩效回归方程,结果表明森林采伐限额制度对林木采伐量的影响作用不显著。还有研究认为,森林采伐限额制度并未起到保护森林资源的作用,甚至有可能出现负面影响[15]。此外,森林采伐限额制度对造林管护行为产生了负面影响[16]。通过对江西省安福县与铜鼓县的案例对比分析发现,采伐指标分配向造林大户倾斜这一政策抑制了大多数森林经营者的采伐需求,增加了森林经营者获取采伐指标的成本,从而制约农户的造林管护行为[17],进一步影响了森林资源的保护。

综上所述,通过对自然保护区以及国有林区、集体林区的森林采伐限额制度的实施效果相关研究的分析可知,森林采伐限额制度下部分地区森林资源保护的制度效果不显著,甚至出现了森林资源质量下降的情况,且对森林经营者的造林管护行为产生了一定的负面影响。

冷清秋和白秀珠各属一类。清秋是小门小户里出来的小家碧玉，识情懂理，倒比白秀珠这样的大家出身养成的刁蛮性情更招人喜爱，这也是吸引了金燕西的最大原因。她名字起的冷清，性情也不是热烈之人，理性比感性要占更大比例。金燕西则是个十足的感性人物，在他的人生里，情爱是首要大事。两人一个极现实，一个太罗曼蒂克，恋爱时固然能热烈，婚姻却难以长久。白秀珠与金燕西却是相似的人。同样良好的出身使他们不必考虑生活中的其他琐事，只要专心注重爱情就好。一个可以全心全意追求女子，一个可以耗费几年完成对负心人的报复，实则是一类人。

2.2 森林采伐限额制度执行中的现存问题

在计划经济时期,森林采伐限额制度从源头上保护了森林资源,发挥了改善生态环境的重要作用。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,市场机制对资源配置功能的不断加强,森林采伐限额制度难以适应森林经营者的实践需求。在现代森林经营理念转变与技术不断进步的冲击下,森林采伐限额制度已经表现出不利于林业可持续经营和发展的一面,存在过度限制林权、采伐限额执行率低、采伐管理实施及监管不到位等诸多问题。

2.2.1 过度限制林权

林权的法律属性是对林木的所有权、用益物权和担保物权[18]。尽管我国的森林资源物权具备使用权、采伐权等用益物权,及所有权中的占有、使用、收益、处分权能,是较完备的物权制度[19]；但实践中森林采伐限额制度使得森林资源所有权人没有完全物化权,采伐许可设定范围有失合理限度,缺乏合理补偿的采伐许可限额规定不适当[20],与 《中华人民共和国物权法》存在冲突,违背了物权人依自己的意思对标的物加以管理、处分的权力[21]。对于森林经营者而言,采伐权是林木处置权的一部分,应予以保护；而现行的森林采伐限额制度过多地采用行政干预的手段,致使森林经营者不能按照意愿处置林木,存在规制有余、赋权不足的问题[22]。对森林经营者林权的限制,致使经营权与处置权被行政手段割裂开来[23],导致森林经营者不能按照需求意愿进行采伐,实现经济价值的变现,挫伤了森林经营者开展森林经营的积极性[24-25]。适当放宽商品林采伐条件等增强林地产权完整性的政策可以进一步提高森林经营者的投资水平与投资积极性[26]。

2.2.2 采伐限额编制和分配不合理导致采伐限额执行率低

采伐限额执行率与采伐限额编制和分配是否合理存在直接关系。从全国采伐限额总量和发放林木采伐证的采伐量来看,我国采伐限额执行率总体偏低。

科学的森林经营离不开对森林的合理采伐,而采伐工作要严格按照采伐限额制度进行；因此,采伐限额是否具有科学性与准确性对于采伐限额制度能否顺利执行有着重要意义。现行的森林采伐限额制度下采伐限额分配不合理,对森林经营产生了负面影响[27]。从采伐限额的消耗结构来看,存在商品林限额不足、非商品林限额大量剩余的现象[28]。从采伐限额分配的过程看,存在采伐限额分配具有倾向性的不合理现象[29]。木材收购商和加工厂负责人通过不正当方法优先获取采伐限额,造成“非正式的抽租”,产生了追租成本[30]。木材收购商和加工厂负责人作为理性的经济人,会将追租成本转嫁给向其出售林木的农户,木材收购价随之降低；与之对应的,农户采伐收入损失随之增加[30],产生了“社会福利净损失”。采伐限额消耗结构及采伐限额分配不合理在一定程度上致使采伐限额执行率低。

在经济利益的驱使之下,加之相关部门对森林环境保护和资源开采惩罚力度不够,森林经营者超区、超证采伐的情况时有发生[31]。当超区、超证采伐被发现的概率较低时,森林经营者更是会冒险选择超证采伐[32-33]。马振华[34]对“十二五”期间西北监测区7个典型县的调查发现,超证采伐量占抽检伐区发证采伐量的1.8%；在2014年,超证伐区数占抽检伐区数的比例更是达到了16.7%。集体林区伐区超证采伐问题长期存在[35],导致采伐限额的执行率低。1949年以来,我国长期面临着木材生产的压力。随着过度开采与砍伐,在20世纪80年代,国有林区受到可采资源危机、经济危困的“两危”影响,加之森林经营者的生态、法律意识淡薄,受较高经济利益的驱使,盗砍盗伐等破坏森林资源的现象屡见不鲜[36-37]。例如,在神农架地区,盗伐针叶林的现象较为普遍,在其他因素的综合影响下,生境群落结构严重破坏,生态环境破坏严重[38]。由此可见,零星盗伐现象未得到有效遏制,且个别地区无证成片采伐问题仍较突出,这也是导致我国采伐限额执行率低的一个重要原因[34]。

2.2.3 采伐管理实施及监管不到位

1)寻租行为时有发生。政府实行森林限额采伐制度旨在对木材交易的经济活动进行干预,却无意之间创“租”。当寻租行为净收益大于超区超证甚至盗砍盗伐净收益时,森林经营者会通过寻租行为来获取采伐机会。然而林业部门和从事林业生产活动的人员进行寻租活动,扭曲了资源配置,造成社会效益的损失[39]。林业部门的管理人员是否参与寻租活动,成为受租者,关键取决于不正当行为预期收益是否大于突破约束所耗费的成本[16]；当林业部门管理人员的预期收益要大于其突破约束的成本时,管理人员可能会铤而走险选择违法行为[40],其可能利用职务之便违规分配木材采伐指标,甚至造成超额采伐现象的发生。例如江西省安福县、铜鼓县在分配采伐指标时,指标分配向造林大户倾斜这一政策致使政策导向下寻租行为的发生[41]。周经纬等[42]通过构建限额采伐政策与市场价格关系的模型预测推知:采伐限额管理造成供需价格间较大的价格差,森林经营者贿赂林业部门管理人员以取得较多采伐指标,获取更多的林木采伐权,将林木以较高的市场价格出售,从而获取超额利润。田明华等[43]构建的森林采伐限额制度下森林经营者寻租模型表明,在高强度的管制之下,森林采伐限额制度会因“管制俘获”的出现而导致管制失灵。

2)制度性交易成本大。制度性交易成本是指作为微观经济因遵循各种制度、规章、政策而需要付出的成本,必须依靠政府深化改革才能显著降低[44],否则难以激发各经济主体的活力。受森林采伐限额制度的管制影响,采伐数量受到限制,企业的制度性交易成本增加。对非国有林业企业而言,计量结果表明采伐限额对制度性交易成本具有显著性影响,过高的制度性交易成本降低了经营绩效[45]。徐静文等[46]通过对广西省非国有林业企业的调研发现,非国有林业企业在林木采伐、经营林地等环节中面临较多约束,表现为采伐证办理流程繁杂、道路通行纠纷频发等。森林经营者在申请办理采伐许可证的过程中,各个阶段均存在制度性交易成本,这也构成了企业巨大的制度性交易成本[47]。例如,在申请阶段需要承担材料成本、信息成本、通讯费、交通费、食宿费,审批阶段需要承担信息成本、通讯费用,税金缴纳阶段需要付出林业税金、通讯费、交通费,造林合同签订及证件领取阶段需要承担通讯费和信息费。在申请并批准采伐许可证的过程中,至少要花费2～6天的时间[48]。对森林经营者而言,方便快捷且低成本获取采伐许可证关系到其进一步营林造林的积极性。当森林经营者面临的制度性交易成本较高时,其林业经营收入进一步受到严重挤压,降低其经营绩效,将对林业产业发展产生负面影响。

3)伐区验收流于形式。伐区验收是执行森林采伐限额制度的最后环节,也是保证依法采伐、凭证采伐的重要手段。由于森林采伐限额制度对伐前、伐中、伐后有严格的技术要求,此过程中消耗大量的人力物力财力,致使有些林业主管部门的伐区验收流于形式,并未起到监督检查的作用[49]。在森林采伐限额制度的执行过程中,由于伐区验收的成本过高,部分地区选用抽查的方式对伐区进行验收,甚至部分地区的伐区验收处于“走过场”的状态[50-51]。

3 森林采伐限额制度的完善建议

根据我国森林资源保护的历史经验教训和集体林权制度改革发展的总体要求,诸多学者对我国森林采伐限额制度的完善进行了研究,具体完善方式为政府主导下的制度改进、市场调节的制度改进2种。

3.1 政府主导的制度改进

政府主导的制度改进可从以下3个方面入手:贯彻分类经营,落实商品林处置权；科学编制采伐限额,合理分配采伐指标；深入推进“放管服”改革。

1)贯彻林业分类经营的实质就是正确把握生态与经济之间的关系[52],以最大限度发挥森林生态、社会、经济效益,实现多种效益之间的功能耦合和整体协调[53]。2020年新修定的《中华人民共和国森林法》颁布实施,强调了分类经营管理制度,提出对公益林要严格保护和科学保护,严格采伐管理,对商品林要依法自主经营。因此,公益林区的采伐限额制度改革,应重点突破保护与发展的问题,达到改善生态环境、促进生态可持续发展的效果。商品林区的采伐限额制度改革,尤其是集体商品林区的采伐改革,应聚焦合理放权问题,寻找保护森林资源与实现林业经营主体利益之间的平衡点,充分发挥商品林的经济效益属性。实施以分类经营为核心的森林资源精细化管理,能够最大限度地开发利用商品林资源,统筹兼顾公益林保护与商品林经营[54]。关于如何确定商品林的采伐,有以下2种改进与完善建议:一是逐步取消商品林的林木采伐计划管理,商品林应在林业主管部门技术人员指导下进行自主采伐,不再办理林木采伐许可证[55]。二是适当提高商品林的林木采伐限额,简化采伐申请的程序[56]。关于公益林的采伐,有学者认为可将生态林的经营目标和立地限制条件作为标准,划分为不同的空间类型,分为严格保护、可进行经营性采伐、收获性质的采伐、纯用材生产4类区域,实现生态林的多功能分级经营[56]。

2)科学编制采伐限额,合理分配采伐指标,以有效解决采伐限额制定不合理的问题。对各地区实际可采伐资源情况应进行详尽测算[57],结合森林经营的需要与农户的采伐需求,科学合理地制定采伐限额,确保采伐限额的分配与森林经营者的实际需求相匹配[58]。采伐限额的编制可以借鉴德国以及俄罗斯的先进经验,按照林木的种类以及生长状况确定每块林地上的采伐限额,将采伐限额与林地上生长的林木进行匹配,建立采伐核准制[59]。通过登记、核查建立林分状况数据库,并以数据库的信息为主要依据,合理分配年度林木采伐指标,保障森林经营者的采伐权益[60]。在采伐限额的分配中,应降低限制程度。由于产权限制的程度越低,租值耗散越少,对森林采伐限额制度而言,指标分配的权力接近基层农户,农户的收益权越能得到保障,相应地也就越能减少租值耗散[61]。

3)深入推进“放管服”改革,关注林户需求,合理放权调整。将采伐限额的确定调整为经征求国务院林业主管部门意见后报省级人民政府批准后公布实施,并报国务院备案,审批权限下放至省级人民政府。这有利于地方结合本地实际科学编制采伐限额,压实地方责任[62-63]。国家林业和草原局可以在前期指导的基础上,通过森林资源保护发展目标等考核机制加强对地方相关部门的监管[64],也有利于国家准确掌握森林资源消耗情况,确保森林资源稳定增长[65]。

3.2 市场调节的制度改进

市场经济条件下,市场应对资源配置起主导作用[66],采伐指标也是如此。由于采伐行为具有特殊性,因此可借鉴银行储蓄借贷机制。在储蓄环节,储户放弃储蓄期间的采伐指标使用权,储蓄期间获得了利息,且利息可抵减造林投入；而缺乏采伐指标的借贷人可在借贷环节向指标储蓄银行提出借贷申请,获取采伐指标的使用权,通过储蓄借贷机制可实现采伐指标的优化配置。采伐指标储蓄借贷机制既可促进林业的可持续发展,又符合社会主义市场经济的发展模式[67]。也有学者提出在特定的交易平台,将采伐权的出售者与需求者联结起来,通过初始分配和二次分配缓解所有权与经营权分离的问题。在初始分配阶段,政府将采伐权分配给森林经营者；在二次分配阶段,森林经营者通过交易平台进行采伐权的交易,通过2次分配环节,进一步提高森林经营者的经营积极性[68]。

4 结语

在已有的经济学、法学、社会学等相关理论研究基础之上,结合各地实践情况,诸多学者对森林采伐限额制度进行了详尽且富有意义的探讨。从发展历程来看,森林采伐限额制度历经了管制强度逐渐加强的阶段变化,尽管各阶段管制强度在变,但保障生态效益的制度目标一直没有发生改变。从制度效果来看,部分地区在森林采伐限额制度执行过程中由于各种原因并未完全实现促进森林资源永续增长的目标,并在一定程度上阻碍了森林经营者的造林管护行为。从制度内容来看,伴随相关法律条文的修订和实施,以及集体林权制度改革所带来的基本经营制度变化和技术进步所带来的木材加工利用方式变化,社会经济环境已经发生改变,富有计划经济色彩的森林采伐管理制度已不再适应社会主义市场经济体制,存在过度限制林权、采伐指标划定不合理、管制失调等问题。因此,只有完善与更新森林采伐限额制度,才能进一步适应生产关系的发展变化,助力推进集体林权制度改革的深化。总体而言,前人的研究已经涉及到森林采伐限额制度的起源、变迁、问题及完善建议等,为全面、系统了解森林采伐限额制度奠定了良好基础。

但是,在全面推行“放管服”改革,降低制度性交易成本的历史时期,随着新 《森林法》的实施,森林经营者申请采伐许可证的制度性交易成本得以降低。因此,未来探究森林采伐限额制度的完善与改革可从以下3个方面入手:1)从科学编制采伐限额、平衡森林经营者的私权与生态效益的公权方面研究森林采伐限额制度变革,以确保深入贯彻落实“放管服”改革；2)从降低制度性交易成本的角度,探索森林采伐限额制度的设计和采伐指标的科学分配方式,通过对林业主管部门在分配采伐限额及审核发证等权、责、利的制度设计和约束,达到降低制度性交易成本、优化制度设计的目的；3)结合集体林三权分置改革需要,从降低经营成本方面探索建立采伐权交易机制,将采伐实施过程交于专业的采伐单位,降低森林经营者的生产经营成本,将其作为采伐限额管理制度的有益补充。

为进一步实现森林采伐限额制度的优化,可通过政府主导与市场调节2条主线推进。在政府主导思路下,应贯彻分类经营以落实商品林处置权,深入推进“放管服”改革,科学编制采伐限额,合理分配采伐指标,更要大力探索制度性交易成本的新路径,激发林业经营主体的活力；既保证生态效益的发挥,又激活经济效益的实现,实现百姓富、生态美的辩证统一,是值得深入思考的问题。在市场调节层面,应适应集体林三权分置改革需要,充分发挥市场配置资源的作用,探讨采伐权交易的可行性与实现机制,进一步推进集体林权制度改革,实现林业协调发展,是值得积极探索的问题。