路径依赖、关键节点与中国少年先锋队政策变迁
——基于历史制度主义的分析

山西师范大学教育科学学院 付世婧 李海云

中国少先队自1949年建队，迄今已经有70多年的历史。少先队政策是指党和国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务，依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针而制定的关于少先队的行为准则，包括法律、法规、规范、章程、重要讲话等与少先队工作相关的条文总和。

一、历史制度主义分析框架

历史制度主义产生于20世纪80年代左右，1992年被瑟伦作为政治概念明确提出，它认为政策的变迁是特殊历史变迁与环境共同作用的结果，抛弃了绝对的、简单的理论假设，而注重特殊历史过程和环境要素的综合作用，具有更大的包容性。在分析政策变迁过程中，强调历史事件变迁的持续期、断裂期与路径依赖，形成了“宏观结构—中层政策—微观行动者”这样一种全新的分析框架。因此，历史制度主义更具有解释力。

1.政策变迁：路径依赖

政策经济学家认为政策变迁和技术演进过程类似，存在自我增强（Self-reinforcing）或正反馈（Positive Feedback）机制，初始政策一旦形成，便会沿着既定的道路发展并不断自我强化，“一旦政府在某个政策领域做出了最初的政策和政策选择，除非有足够的力量克服最初创造的惯性，否则这一创造的模式将持续下去。”路径依赖导致政策变迁可能产生两种结果：一是沿着良性状态发展；二是陷入无效或低效的锁定。路径依赖是长期稳定发展形成的模式，这种模式在一定时期内呈现出稳定持续发展的特点以及具有此历史政策阶段的特征。因此，用历史制度主义来审视少年儿童组织的发展变迁，有利于更加深刻地认识少年儿童组织的未来走向。

2.政策变迁：关键节点

相对于路径依赖的稳定性、持续性，关键节点则是持续期中的断裂，在持续稳定阶段会被突发的环境打破，发生与之前不同的政策变迁，产生的结果是多方面的，可能沿着断裂期结果持续稳定发展下去，可能继续接受冲击，打破断裂期继续断裂，从而达到稳定发展、持续发展的状态，等待下次的断裂期。历史制度主义者将关键节点视为突发性的、剧烈的外部冲击，包括经济危机、重大疫情、自然灾害、国家安全威胁等，这种不可预见的事件破坏了现存的政策和政策，从而诱发政策变迁。

二、路径锁定中的少先队政策分析

1.少先队政策特征

（1）儿童性

儿童性是少先队的基础属性，也是少先队政策的基础属性。无论是早期的少先队文件政策，还是近期发布的政策文件，始终都坚持儿童在少先队中的主体地位。少先队是全国少年儿童自己的组织，少先队政策也始终坚持满足广大少年儿童的需要，将儿童作为少先队的主体。自1958年共青团三届三中全会起，《中国少年先锋队队章》开始以少先队员主人翁的语势语气进行表达，凸显少年先锋队的儿童性。儿童性体现在此后的各文件政策中，是少先队政策文件中所体现的基本属性。

（2）组织性

少先队是少年儿童自己的组织。在各类政策文件中都强调依托少先队组织，突出少先队的组织属性。2020年中国少年先锋队第八次全国代表大会的工作报告中指出，要切实健全少先队组织体系，持续激发少先队组织活力，让少先队员在组织里接受教育，获得成长。

（3）群众性

少先队是少年儿童的群团组织，少先队教育是集体教育，在集体教育中发挥群体性与群育作用。2019年共青团中央、教育部、全国少工委关于印发《关于构建阶梯式成长激励体系增强少先队员光荣感的指导意见》《关于深入彻落实党建带团建、队建加强少先队工作体制机制建设的意见》的通知（中青联发〔2019〕13号）中指出，荣誉激励包括“优秀少先队员”和“优秀少先队集体”。开展校、县、市、省、全国级“优秀少先队员”和“优秀少先队集体”评选，以激励机制表彰集体，充分体现少先队教育是集体的教育。

（4）教育性

少先队组织教育的内涵极其丰富，核心内容和要求是要培养少先队员的组织意识、组织观念、组织情感以及服务组织的能力。少先队组织教育的具体内容应包括：队与党、团组织关系的教育，队的性质任务的教育，队的历史的教育，队的基本知识的教育，队的组织政策的教育，队的组织纪律的教育，队员的权利及义务的教育等。

（5）政治启蒙性

2019年6月23日《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出：全面发展素质教育要突出德育实效，突出政治启蒙和价值观塑造，充分发挥共青团、少先队组织育人作用。2021年1月31日，《中共中央关于全面加强新时代少先队工作的意见》强调：全面加强新时代少先队工作，强化对少年儿童的政治启蒙和价值观塑造。少先队作为培养社会主义建设者和接班人预备队，在少年儿童的政治启蒙中有弥足轻重的作用。

（6）社会性

传统教育下学校教育与社会教育是割裂的，现代教育要求打破学校城墙，少先队教育比学校教育更具有社会性的优势。2020年修改的《中国少年先锋队章程》中明确指出：在学校、社区、青少年宫等校外场所建立大队、中队。

2.少先队政策变迁的“路径依赖”分析

历史制度主义认为，高昂的构建成本或固定成本、学习效应、协调效应、适应性预期是政策形成之后路径依赖产生的四个主要原因。

第一，在特定政策构建之初，大量的初始成本被投入，使得该政策退出的成本高昂，因此即使在运行的过程中发现其并非最优，也不会轻易做出改变，而是固守原有政策路径。如前所述，少先队组织经长期发展而来，在各级各类的少先队组织构建与建设过程中，投入大量人力物力来构建符合少先队员身心发展规律的活动以及对少先队辅导员的各类培训。无论是以少先队员为主体的活动，还是基于少先队组织建设的少先队辅导员培训，抑或学校、社区、社会为保障少先队活动开展而创建的基地，都投入了相当多的人力、物力和财力，形成了一系列有序的运行机制和保障机制。少先队组织在进行少先队活动过程中已经开始习惯于这种已有的政策框架、运行方式、场地支持以及活动主题。

第二，少先队组织管理政策与少先队活动课程开展形成了“学习效应”。当政策形成并开始运行后，适应该政策的组织通过遵循和参与，在对政策的不断学习、实践中掌握政策规则并从中获益。对于少先队员而言，少先队组织管理与少先队活动课程的开展丰富了自身的学习，在其过程中遵循的教育性教学原则，促进少先队员的全面发展以及对少先队的组织认同；对于少先队辅导员而言，少先队是以国家的发展和社会的需求，遵循儿童身心发展规律来组织和优化少先队管理与少先队活动课程，在促进自身对于少先队组织与政策的不断学习之外，还可以提高少先队辅导员自身的核心素养；对于学校和社会而言，在配合少先队组织政策的组织管理与少先队活动课程开展的过程中，通过队的各项活动，引领少先队员关心社会、爱护社会、参与社会，培养少先队员社会责任感，促进个体社会化的发展。

第三，少先队组织政策与其他相关政策实现了“协调效应”。政策一旦形成后，为了实现利益最大化，会与其他政策相联系从而构建出一个政策的共同体，这样形成的政策系列更加稳固，从而难以被改变。当今，少先队组织政策在国家法律和社会规则下并行，在法律保障少先队组织政策与少先队活动课程开展的同时，各种社会规范与规则、学校规章政策、教师行为规范、学生行为守则等也都发挥作用。少先队组织管理政策与少先队活动课程的开展是国家法律法规保障，政府政策引导，社会规范支持，学校规章政策、教师行为规范、学生行为准则配合协同管理，从而构建少先队组织政策的政策共同体，实现了少先队组织政策的协调效应。

第四，少先队组织政策参与各方形成了“适应性预期”。人们长期处于某一政策或某一规则之中，而且该政策发挥了积极的作用，参与各方从中获益，便会对该政策、规则产生长期性的预期，并习惯于按照这一规则行事，减少该政策存在下去的不确定性。少先队组织政策有着自身一套管理原则、程序与办法。如少先队员可以自行参与管理少先队内部的事务与政策制定。不同层级的少先队代表大会的开展也是“适应性预期”的体现。少代会已经是一套成熟且稳定的少先队内部成员管理少先队内部事务的稳定程序与规则。各级少先队代表大会已成为同级少先队组织的最高权力机构，有固定的时间、固定的成员配比、成熟的会议流程，在管理少先队的过程中发挥了积极稳定的作用。而且这一切规则和政策由来已久，已成为各级各类少先队普遍遵循的方式，参与各方形成了稳定的预期。

三、关键节点与少先队政策变迁

1.少先队政策关键节点的形成

1949—1965年：以“劳动教育”为主，组织内容不完善。中华人民共和国成立初期，国家经济发展缓慢，一切都是从劳动中来。1955年11月27日团中央和教育部发布《关于支持全国少年儿童开展“小五年计划”活动的联合指示》，“小五年计划”活动是指中国于第一个国民经济建设五年计划期间在小学生中开展的为实施五年计划做好事的公益活动，是少年儿童热爱祖国、热爱劳动、热爱社会主义的自我教育活动。1955年，由北京等地学生倡议，受到团中央、教育部的支持，并得到全国少年儿童的响应，形成全国性活动。通过少先队活动进行劳动创造，开展植树造林、种植向日葵、种植农作物、饲养家禽动物以及帮助家庭拣粮食、积肥、捕捉害虫等活动。少先队员们在这些活动中培养劳动情感，提升劳动能力，获取劳动知识，拓展劳动行为。但是在“大跃进”后期，由于过度的劳动教育，导致少年儿童劳动过量不堪重负。

在这一阶段，少先队组织主张在劳动中培养少先队员的爱国主义情感、社会责任感。但还没有形成完备的少先队组织管理经验、符合少先队员身心发展规律以及少先队活动方案的少先队活动，还没有形成完整的少先队教育教学体系，组织结构与组织内容还相对片面。

1966—1976年：“红小兵”运动使组织结构受到破坏。“文化大革命”时期，少先队组织遭受破坏。少先队组织管理充斥“革命性”，少先队活动主题以“批判资产阶级”“除四旧”等革命主题为主，破坏了少先队组织“儿童性”的基本性质，衍生了一系列不符合儿童身心发展规律的活动，“革命性”“社会性”“政治性”成为“红小兵”组织的重要性质。但从另一方面来看，虽然“文化大革命”期间，少先队组织被破坏，但“红小兵”组织也体现了少年儿童组织的“群众性”与“社会性”，保持着少年儿童组织依靠人民和社会的需求而开展活动。

1977—2013年：“德智体美”全面发展，组织恢复创生与发展。少先队组织经过恢复与发展，开始重视少先队员的全面发展与少先队辅导员的培训。少先队活动课程主题也丰富多彩。1985年“创造杯”，1986年、1987年培养“四有五爱”精神，在此之后提出了“把握方向，研究办法，建设队伍，提高理论”的口号。1988年，在全国各省、自治区、直辖市的部分地区中试行《中国少年先锋队教育纲要》，培养德、智、体、美全面发展的一代新人，理论意义上减少少先队工作组织的盲目性和随意性，逐步做到科学化、系统化、政策化、阵地化。2000年6月13日《中国少年先锋队章程》新队章主要作了三处修改：第十条中原“中队委员会”改为“学校少先队组织”；第十一条中原“或村”改为“社区”；第十五条中增加“全国代表大会原则上每五年召开一次”的内容。跨世纪的“雏鹰争章”活动在这个时期广泛开展。

这个阶段的少先队组织管理逐步走向规范化、系统化、政策化。少先队员可以独立自主地管理组织内的各项事务。对少先队辅导员开展各类培训，努力提高少先队辅导员的专业素养。但在此阶段以“德智体美”少先队活动为主，劳动教育处于相对弱势地位。

2013年至今：城乡协调，注重政治启蒙，全面优化。这一时期，少先队政策促进城乡少先队发展均衡，政治启蒙在多位领导人的报告中被多次提到，可见政治启蒙在道德养成、成长取向、组织意识中处于重要地位。在高校建立少年儿童组织与思想意识教育专业，提升少先队组织的专业化；多项政策支持对少先队辅导员进行培训。这都表明，无论是横向还是纵向政策，都支持少先队组织的全面发展，促进少先队组织向更加专业化、规范化的路径上发展。

2.少先队的政策变迁

（1）发端与演变

第一个少先队组织是苏联列宁少年先锋队。1922年2月13日，世界上第一个由工人阶级政党领导的少先队组织在苏联莫斯科诞生。在此之前，中国少年儿童组织还是儿童团，他们积极参与革命斗争，只有基本的管理条例，服务于战争，作为抗战预备队，积极参与革命斗争，但限于环境制约，没有系统、完备的组织与管理。

从1922年到1949年中华人民共和国成立之前，少年儿童组织充分发挥自己的优势，为革命战争作出巨大贡献。虽然当时还没有完备的体系管理，也没有法律规章政策的保护与支持，但在特殊的环境和背景下，儿童团作为中国少先队的前身与萌芽，其政治性、革命性、社会性已凸显出来，涌现出一大批像王朴、张嘎、李爱民等优秀的少年儿童榜样。

（2）恢复与优化

从1978年开始，中国少年先锋队经过恢复，现在已经优化为中国少年儿童的群团组织，成为培养中国特色社会主义的建设者与接班人的学校。在政策和法律的支持下，无论是少先队组织、少先队员还是少先队辅导员队伍都得到了更加专业的优化。2021年1月31日，《中共中央关于全面加强新时代少先队工作的意见》对少先队组织工作作出重要指导，少先队正在以更专业、更规范、更科学的步伐高举队旗跟党走。

四、结语

中国少年先锋队政策变迁是受政策产生背景与社会环境影响的复杂过程，也是党的领导、政策环境和行为决策综合作用的结果。少先队的政策变迁过程既受社会背景的影响，也有政策路径依赖的限制，还受党中央领导与共青团管理。在不同历史时期与社会背景下，党中央的决策推动了少先队的政策变迁。

第一，少先队政策变迁在政策存续的正常时期和关键节点时期都表现出较强的路径依赖特征，外部环境的剧变促使行动者剔除处于“路径锁定”状态的政策，优化少先队的政策供给，促使政策变迁的发生。

第二，少先队政策变迁是一个渐进的过程。这一演化的进程主要呈现以下特征：行动者根据自身需要，积极寻求探索新政策，政策开始适应社会需求的过程，在适应的过程中不断优化；在社会主义革命和建设、改革开放、新时代等不同的历史时期响应党和国家的号召，不断地适应社会发展的需要，并在社会需求中不断地进行优化和发展，向更专业、更规范、更科学的方向前进。

第三，党的重要决策成为少先队政策变迁的重要因素。无论是在社会改造过程中的以劳动为主，抑或是改革开放后“德智体美劳全面发展”时期，还是在新时代以社会主义核心价值观为主，党的重要决策都是少先队政策变迁的重要因素。