资源下乡背景下农村治理主体结构冲突及化解路径

曹 银 山

(华中师范大学中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

党的十九届四中全会指出，构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务[1]。村级治理过程中的权力主体是衔接国家与农户，实现国家各项资源落地的责任单位。农村治理权力主体作为基层社会的支配性力量，其行动效能直接决定治理效度。尤其是在2020年脱贫攻坚工作全面完成，乡村振兴工作全面铺开的大背景下，国家将大量资源向农村倾斜，各权力主体在政策执行过程中的行为选择与国家既定政策目标能否达成，有着直接关联。在资源下乡背景下，分析农村不同权力主体之间的关系及互动策略，发现现有治理过程中存在的问题，对于实现公共资源效用最大化，优化基层社会治理路径有着重要意义。

一、文献梳理与问题提出

农村权力主体是进行基层社会治理的主体力量。如何界定权力这一概念，一直存在争议。目前，学界形成2种具有代表性的观念：一是以马克斯·韦伯、达尔等人为代表的权力的能力论；二是以霍布斯、福柯等人为代表的权力的关系论。尽管存在争论，但是学界大抵承认，权力基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。从权力涵义来看，厘清农村权力主体关系结构与权力作用方式，是理解国家基层治理的关键要素。从古至今，不同时期居于支配地位的农村权力主体有所不同，形成的权力关系结构与治理方式自然也不同。我国农村治理权力结构大致经历3个阶段变迁：(1)以士绅、宗族统治为代表的传统时期。费孝通在分析传统乡土中国权力结构的基础上，提出横暴权力、同意权力、长老权力、时势权力等4种基本作用形式[2]。晚清至民国时期，我国虽然进行行政改革，但是农村权力仍然散落于各种传统力量手中，国家对乡村控制能力有限，因而大抵延续传统时期权力结构与治理方式[3]。(2)人民公社体制时期。1949年以前，农村治理体系复杂，权力高度分散。中华人民共和国成立后，通过政权整合，在经济与社会基层变革的根本上建构政权体系，构建了政社合一的人民公社体制，乡村治理权力高度集中于国家[4]。这一时期的治理主体单一，高度依赖于国家政权与人民动员机制。(3)以村“两委”为代表的村民自治时期。1984年以来，国家废除人民公社制度，将权力下放，在乡镇以下实行村民自治。这一时期，乡村治理是一个综合性体系，除了以村民委员会为主导、以村民小组为治理单元的治理形式之外，宗族组织、民间事务性组织也不断参与乡村治理，促使乡村治理模式向多样化方向发展[5]。学界涉及这一阶段的研究成果较多，有的指出要处理好行政与自治的关系、完善村“两委”关系[6-7]，也有的提出脱域性治理、新乡贤治理、能人型乡村治理精英与嵌入型乡村治理精英的组合治理、优势治理、党建引领与“三治融合”体系化治理等多种优化路径[8-12]。

需要说明的是，农村治理主体与农村权力主体作为2个不同的概念，既重合又相互区别。以村“两委”为代表的制度性权力在正式治理过程中发挥着重要作用，但实际上，在农村治理场域中，以乡贤、宗族长老等为代表的非制度性权力主体，虽然并不直接参与乡村治理过程，但同样发挥着重大作用。学界关于乡村权力主体及其治理路径优化的研究成果丰富，对以村“两委”为代表的制度性权力以及以新兴精英为代表的非制度性权力给予较多关注，而对于广大农村地区现行治理模式的关注较少，缺乏阐释性研究。在精准扶贫与乡村振兴的具体场域下，国家将大量经济资源输入农村地区，研究农村权力主体之间的关系及其对项目执行的影响，有助于解释国家资源如何在乡村落地，进而为公共资源得到最大化利用，实现基层治理体系和治理能力现代化提供一个研究视角。

二、冲突—整合：一个基本分析框架

冲突理论的代表人物之一达伦多夫认为，特定的社会结构会产生社会冲突，冲突是社会中普遍的、不能消除的因素[13]。早期冲突论者集中于宏观社会结构问题研究，将社会结构视为外在于个人的强制性力量。而柯林斯则在此基础上有所突破，认为社会结构是行为者的互动模式，是在行为者的不断行动中建构产生的，因此，对社会结构的理解不能脱离建构结构的行为主体[14]。一定的社会结构会导致社会冲突，冲突是社会中普遍常见形式。但冲突是客观存在的，无法从根源上进行彻底消除，那么如何控制冲突则成为一个重要命题。在这方面，管理学家福列特的研究提供了有益的启示。她认为，解决冲突有3种方式，分别是压制、妥协和整合，但只有整合，才是积极的处理方式。整合就是将双方的需求分离开来，而后再整合在一起，实现双赢，即处理冲突的最终结果既不是胜利，也不是协商，而是整合[15]。基于上述分析，笔者发现，农村政策在执行过程中也广泛存在着冲突，因此，构建冲突—整合分析框架，并将这一框架引入农村治理过程中，以此分析资源下乡背景下农村权力主体结构及其权力运作方式，并对现行治理模式进行机理阐释。

冲突并非总是消极的、破坏性的，以科泽为代表的积极功能冲突论者认为，冲突具有防止社会分裂和社会僵化的功能，具有正向作用。笔者基于理论及实证研究发现，通过一定途径，可以将破坏性冲突转化为建设性冲突。在当下农村，出现了行政权力与自治权力关系失衡、体制外精英权力挑战体制内权力等问题，但通过秩序整合，我国农村治理实质上呈现出一种积极的态势。社会冲突的产生，本质上是社会治理主体由单一走向多元、社会力量逐步形成与壮大所带来的，是社会具有活力的表现。但冲突会与现行治理结构形成一定程度的张力，只有对其以积极的、建设性的方式进行整合，才能将其纳入正常运行轨道中来，使其转化为建设性冲突。

运用冲突—整合框架，可以发现我国农村地区政策执行的冲突主要体现为行政权力与自治权力的冲突、权力主体与权力作用客体的冲突、制度权力与非制度权力的冲突。而针对权力运作过程中所出现的冲突，现行治理模式主要是通过发展性整合的途径进行消解，包含以民主协商进行整合、以权威互补进行整合、以利益关联进行整合的具体实施路径。

三、执行冲突与发展性整合：M村案例呈现

(一)M村案例概述

镇宁布依族苗族自治县M村是千年布依古寨，目前已被打造为国家级4A景区。在打造这个村的时候，为了更好地保护古村落，政府决定征收土地，并采取以房换房的形式建立新的安置点。初期，由农户自愿签订搬迁协议，至于不愿意搬迁的农户，则由政府统一规划建设改造。后期，为了扩大建设，政府决定征收所有的土地，并按现行标准进行补偿。一开始，农民担心失去土地便会失去生活来源，因此对于征收土地顾虑重重。为此，村里召开村民大会统一做工作，村干部一家一户去协调。当地修机耕道的拨款是每千米40万元，承包出去利润微薄，外面企业不愿意接手，只能由村合作社自己承接，通过自己买材料、自己组织人员施工来降低成本。因资金匮乏导致修路占用土地无法进行经济补偿，这无疑加剧了村“两委”与村民之间的紧张关系。在没有政策的情况下，村“两委”出面难以解决问题，于是村里成立了5～6人的村民协调小组。村民协调小组成员由村组代表、村监会主任、离任且资历较老的村干部、村里德高望重的寨老组成。村民协调小组入户协调的时候，采取的方案如下：一是机耕道均匀占用左右两户人家的土地，以此确保公平；二是占用土地较多的可以通过村集体土地置换进行补偿；三是占地较少且未进行补偿的，由村委会出具证明，将来土地开发占用的时候拥有补偿权。经过大家一致努力，最终机耕道得以顺利修建。

修建完机耕道之后，村里引进了贵州瀑乡高荡文化旅游开发有限公司(以下简称“旅游公司”)来经营，旅游经济收入由旅游公司负责。村里经济能人自发成立了餐饮协会，组织村寨未搬迁农户利用自家房屋开民宿及餐饮。由于客源分流导致了旅游公司、餐饮协会与村“两委”之间的矛盾。经过协商，达成的解决方案是景区吸引来的客人需购买50元门票，餐饮协会吸引来用餐完的客人只需支付20元门票便可进入景区。同时，餐饮协会的餐饮所得需要根据桌数给旅游公司一定比例的分红。村“两委”为了解决村中被征收土地村民的就业问题，事先与旅游公司协商好，凡是旅游公司需要用人的地方，如保安、服务员、引导人员等，必须优先安排这一部分失地及难就业人群。由此，由旅游资源引发的矛盾得到较好的解决。值得注意的是，M村旅游项目是村庄内部事务，村民可以根据项目规划自行改造自家环境，但新任乡镇领导上任后推翻了前任的政策，要求景区未搬迁农户在一定期限内自行拆除门前搭建的棚，如果是自己主动拆除的，后期可以申请再建；如果是被强行拆除的，则日后即便申请也不会再获批准。这一举措引起村民不满，最终该措施被放弃。

(二)执行冲突：农村治理常态化困境

我国农村已经由单一治理向多元化治理演进。随着改革开放与社会主义市场经济体制改革不断深入推进，社会力量不断增强。目前，乡村治理的主体主要由以村“两委”为代表的制度权力主体和以乡贤能人、传统宗族力量为代表的体制外力量构成。这种权力主体结构共同作用于乡村公共事务这一场域，共同治理乡村。

1.行政权力与自治权力的冲突。行政权力与自治权力之间的冲突表现为行政权力与自治权力失衡，自治权力沦为行政权力的附庸。M村旅游资源引进项目本应是村庄内部事务，其引进决定与方案实施本应由村民自行决定，但新任乡镇领导上任后推翻了前任的政策，强行推行棚改造工程，这是行政权力过多干涉村民自治权力的表现。

2.权力主体与权力作用客体的冲突。权力主体与权力作用客体的冲突是公共权力与个人利益未能有机统一的表现，具体体现为政府行政权力与村民的冲突。行使行政权力的主体机构应该是基于人民的同意与授权，在权力的行使过程中应该时刻代表与体现人民的利益与意志。但在实践中，行政权力有时候会出现异化。在M村旅游项目引进前期，一度出现拆迁程序不合规、补偿标准过低等问题，导致村民初期对拆迁工作表示出不信任与不合作的态度。

3.制度权力与非制度权力的冲突。制度权力与非制度权力的冲突是制度外力量未能被整合进现有治理体系中的突出表现。传统宗族、乡贤权力并未随着传统社会的解构而完全消除，在乡村治理过程中仍然具有重要的影响。随着改革开放的不断深入，人民主体意识逐步觉醒，经济能人在村庄公共事务中也有了更多的话语权。这一部分体制外力量对现有治理体系形成一定程度的压力与挑战，但更多的应该是一种契机与治理优势。在现有治理过程中，不少行政与自治机构仍然习惯于传统的命令式治理逻辑，未能及时转换思路，从而导致制度权力与非制度权力相互冲突。M村的村“两委”在开发过程中引入旅游公司经营，与村内经济能人产生利益冲突，而村“两委”作为行使制度权力的主体，事先则对此缺乏考量。

(三)发展性整合：农村治理的路径

发展性整合是化解农村冲突与有效治理的重要途径。社会发展过程中总会产生各种各样的矛盾与冲突，对这些矛盾与冲突进行解决的过程，也是推动社会向前发展的过程。M村最终通过整合的方式消除了冲突，实现了建设项目落地。从学理层面来看，当下治理方式主要体现为一种发展性整合模式。概括说来，主要是以民主协商、权威互补、利益关联的途径进行整合，弥合不同主体之间的冲突，从而推动基层走向良性治理。

1.以民主协商进行整合。民主协商是解决基层问题，实现治理有效的重要途径。当前国内出现各种各样的协商模式，M村的模式是个典型的例子。M村的民主协商体现在2个层面：(1)体制内的协商。国家行政意志的代表与村民自治意志的代表进行协商。笔者在访谈过程中发现，整个项目规划从决策到付诸实施，如果没有彼此之间的协商，最终也难达成共识，项目也根本无法完成。(2)制度权力与治理对象协商。在M村征地拆迁过程中成立的村民协调小组是一种协商形式。为了使协商过程更具公信力，村“两委”干部并未参与其中，而是采取“村民自己的事情自己商量”的方式加以解决。在入户协商过程中，为了打消村民的顾虑，采取均匀占地与出具使用证明的原则与办法。与传统“行政—命令”逻辑不同，协商强调利益相关方积极参与并进行互动，最终达成一致意见以推动事务解决。实际上，在整个旅游项目落地过程中，以非正式形式所体现出来的协商无处不在，旅游公司与经济能人利益分成、对村民就业补偿也是协商的结果。

2.以权威互补进行整合。在以村“两委”为代表的制度权威之外，以寨老为代表的传统权威，以及以经济能人为代表的新经济权威对村庄公共事务同样具有重要的话语权，对村庄公共事务治理可以产生十分重要的影响。在乡村治理过程中，体制内精英如何与诸多宗族权威、经济能人等体制外精英对接，成为决定乡村治理好坏的重要方面[16]。代表行政权力的村“两委”是决策者，但往往因利益相关而得不到村民的信任。基于行政逻辑强势推进项目无疑会加剧村“两委”与广大村民之间的紧张关系。尤其是在宗族意识很强的少数民族地区，宗族长老拥有很强的权威，强势推进政策落地很可能会招致宗族长老的不满，进而影响广大村民。如果村民意见与既定公共政策目标不一致，势必会产生离心力。因此，在政策执行过程中，最佳的方案是，先获得长老支持，再通过长老来做通广大村民的工作，如此，可以有效化解冲突。

3.以利益关联进行整合。生存与发展是农民最为关切的问题。人与人之间的冲突本质上是由利益差别甚至是对立造成的。村“两委”在解决基层事务时，只有均衡考虑到每一户人家的利益，才能维持治理秩序。对不同的利益相关方进行平衡，这是贯穿项目落地始终的主线，也是项目能够进行下去的根本保证。在项目引进与经营过程中，需要在旅游公司利益与村民利益之间达成平衡。征地拆迁后的M村失地农民，最终通过在旅游景区就业的方式获得补偿，这体现出一种以利益关联进行整合的治理模式。如果村民利益受到侵犯而未能得到相应补偿，拆迁工作将难以推进，而这一部分人也会成为不稳定因素。当前社会处于转型时期，矛盾与冲突不可避免。在基层治理层面，只有真正将相关方的利益纳入到现有治理过程中，才能推动治理格局稳定有序地向前发展。

四、结论与讨论

冲突贯穿于社会发展过程始终。冲突有显性与隐性、积极与消极之分，但并非总是以不和谐的形态表现出来。社会总是在不断解决矛盾与冲突的过程中获得进步。在基层治理过程中需要合理运用发展性整合手段，正视积极冲突，并将其纳入制度发展轨道中来，使其内化于基层治理体系运作中。发展性整合作为资源下乡背景下的一种普遍治理方式，可以为基层治理提供许多有益的启示。在坚持以党建引领为治理内核的同时，应注意将宗族力量、乡贤等传统治理主体以及经济能人、社会组织等新兴治理主体吸纳进治理体系，形成一主多辅的多元化治理格局。

(一)在治理过程中需要进一步发挥冲突的正向作用

积极冲突是社会发展的源动力。每一次积极冲突都是发展过程中暂时性困难的体现，正因如此，每一次积极冲突的调节与消除都可推动社会进一步发展。同时，积极冲突酝酿到一定阶段，也能推动制度与体制的改革。在基层治理过程中，需要认识并承认冲突的存在，将其转化为每一次发展的契机。在资源下乡的背景下，尤其是引入项目、征地拆迁的过程中，不可避免地会在村干部与村民、制度所赋予正式权力的治理主体与制度外精英力量之间产生冲突。价值理性与工具理性不可偏废，过于着重某一方经济利益会引起结构失衡，甚至造成消极冲突。那么，如何改进工作方式、构建多方共赢的利益联结机制就成了一个重大课题。将易引起冲突的各方合理整合到治理体系中来，通过多种权威构建治理秩序，是实现冲突价值最大化的理性选择。

(二)实现村民有效自治需要厘清自治与行政的关系

行政下乡与自治下沉是国家政权建设的发展趋势[17]。国家行政权力向基层延伸可以密切农户与国家关系，增强农民对国家政权的认同感，将整个基层纳入国家治理体系中来。但国家权力的下沉必然增加行政成本、加大治理压力。同时，行政权力过度延伸与统合会压缩社会自治空间，阻碍社会自我成长。因而，发挥社会组织作用，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动，夯实社会治理基础就显得尤为必要[1]。步入后税费时代，国家与基层乡村的关系逐步由单一管理向提供公共服务转变。实现城乡统筹发展、反哺农村是乡村治理下一阶段的工作重点。在资源下乡与服务下沉的背景下，进一步厘清行政与自治的边界、通过创新治理模式来有效衔接行政与自治则显得尤为重要。

(三)将非制度权力主体纳入现有治理体系中来

新时代，乡村治理机制是集行政、自治、组织、服务等多种功能于一体的复合性治理机制[18]。国家与社会的关系更加强调互动而非单一向度管理，国家职能也更加强调服务而非汲取。这一以服务为导向的机制必然内在包含政府与社会组织、公共机构与私人机构的合作。权力的运行向度不再是自上而下的行政管制，还应包含多元权力互动。随着经济发展与社会活力充分释放，不同社会群体有了更多的利益诉求，因此形成了更多的利益主体与相关方。在国家资源下乡，尤其是在精准扶贫与乡村振兴项目运行过程中，需要关注制度外乡贤能人、经济精英等主体，充分做好协商共治。

(四)重视非正式治理机制的作用

治理的本质在于，它并不依靠政府的强制性权威。与传统行政管理“命令—执行”范式不同，治理强调多元共治，呼吁政府之外的社会力量参与治理。在治理过程中，既要注重运用正式制度、规则，也要注重发挥非正式治理机制的作用。基层协商作为一种治理机制，在实践中已经取得良好效果。现有村级协商模式过于看重运作程序从而加重了时间与组织成本。在治理过程中，应以协商效能为导向，将协商下沉至村民小组甚至是农户个体。乡规民约、宗族权力等传统治理机制并未完全消解，而是与现代社会相互作用。基层治理除了正式的治理机制，还可以借助非正式治理机制进行有效补位。