新时代农村基层党建研究

允春喜，徐西庆

(1.中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100；2.河北省机关事务管理局，河北 石家庄 050053)

一、问题的提出

习近平总书记多次强调，办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。党的十九大强调党的政治建设是党的根本性建设，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对新时代加强党的政治建设作出深入阐述和系统部署。党的建设是我国各项工作的根本，从严治党也被提升到前所未有的高度，成为国家治理体系和治理能力现代化建设中最关键的一环。中国在现代化转型与发展中形成了以政党为核心的“中国特色和中国逻辑”的政治建设模式[1]。在党的建设中，党的基层组织建设是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础[2]。随着党的顶层设计日趋成熟完善，党的建设也在实现战略性转移，将自身成长和活动的主要空间从单位转移到基层空间[3]。党的十九大报告提出要“把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[2]。基层党建既是党组织建设的重要内容，也是实现政治稳定、经济繁荣、民族团结、社会稳定的根本点。作为一项复合工程，基层党建有助于政权巩固。基层政权主体已经构建并不断完善，基层党建有助于进一步激发内部机能，使得政令畅通、纪律严明、清正廉洁，有助于基层政权更好地展开工作，从而增强基层政权的有效性与合法性。加强基层党建，完善组织建设，使党组织更加规范有效，让党员更积极地发挥先锋模范带头作用，成为中华民族伟大复兴的坚强战斗堡垒。另外，基层党建越来越致力于社会整合，即通过进一步团结、动员人民群众，凝聚起基层治理创新的合力，不断整合社会组织和各类社会力量，推动基层社会治理能力和治理体系不断提升，进而激发农村、社区发展的内在活力。

在党中央推进党建工作的顶层设计、战略部署下，基层党建守初心、担使命，找差距、抓落实，各项工作取得突出成效。部分地区通过培育“和谐供热党旗红”“党员500米服务圈”“四议两公开一监督”等多种党建品牌化建设，改进党的基层工作领导方式，逐渐扩大党建工作的影响力[4]。经过努力，党组织的覆盖面、规范化程度明显得到提升，行动方式日益优化，从自上而下的垂直管理系统转变为纵横交织的网状系统，从单向的政治动员和意识形态统御逐步转向资源的聚合[5]。党建工作与社会治理相互融合的方式在逐步系统化，呈现出与社会良性互动的趋势。正如习近平总书记所指出的，党的工作最坚实的力量支撑在基层，但最突出的矛盾问题也在基层。受社会转型和经济发展的背景影响，基层党建呈现出一定程度的边缘化迹象，工作往往只是停留在口头上和纸面上，并没有真正落实到位。基层党组织在推进社区治理和服务方面的动员能力下降，基层党员先锋模范作用不足，服务群众意识不强[6]。基层党建制度体系虽然健全，但较为薄弱，主要是按照上级要求办事，尚没有将基层党建与社会发展事务有机结合起来，“常常以党建口号响不响、材料备得齐不齐作为党建效果的衡量标准，上级领导考察要求基层党建要‘留痕管理’，文件夹、展示板、宣传窗等就成为个别基层党建形式主义的展示台，导致基层党建工作陷入‘形式主义’怪圈”[7]。党的顶层设计在农村基层没有得到很好的落实。基层党建工作的开展存在“形”与“效”两个维度。从“形”来看，政党建设作为中国政治建设和中国方案的着力点，持续为国家建设和社会发展释放活力。党的组织建设目标明确、步骤清晰、方法科学、程序规范、措施得当，正在全社会自上而下真实、有效地展开，成为一把手引领带动工程。从“效”来看，基层党建的社会效果并不尽如人意，对社会日常生活产生的引领带动也并没有达到预期实效，呈现出一定程度的虚化现象。一方面，部分基层党建只是在上级相关任务要求下被动地完成工作，并没有主观上积极主动地去创造工作实绩；另一方面，虽然部分基层党建也在积极主动地开展各项相关工作，但是缺乏社会发展目标的有效指引，无法与基层社会治理有机结合，从而难以发挥其应有的社会引领作用，不利于基层党群关系的和谐发展。

如何理解基层党建“形”和“效”之间的逻辑，如何推动党建工作与基层社会治理相结合，值得研究。党的十八大以后，党中央一再强调，党的基层组织建设，关键是从严抓好落实。基层党建成为学术界的研究热点，关于党建与基层治理领域的论文刊发数量逐年增加[8]。既有研究从基层党建本身存在的问题出发，为其发展路线、工作方法、创新路径等提出对策建议。如孙兆霞提出党建扶贫已经成为当下精准扶贫、精准脱贫战略的核心引擎，应该发挥制度优势将贫困治理、社会治理整合一体[9]；韩福国提出建立政党与社会的协商民主机制，以开放式党建的新形态重构政党的执政能力与合法性[10]；贺海波等以个案研究的形式深入分析党建嵌入治理的县域发展机制[11]。可见，现有成果大多以解决具体问题为主，呈现出一定程度的分散化和碎片化，对于在基层党建引领社会治理实效背后到底是一套什么样的政治逻辑，如何才能更好地使基层党建不忘初心、牢记使命，提高其实实在在的有效性，在社会中发挥积极引领的实效作用，缺乏相应的研究。

二、农村基层党建实践逻辑中的虚与实

党的十八大以来，农村基层党建活动狠抓落实，各地不断建立党建服务中心和党群服务中心，取得了一系列丰硕成果。但在基层党建工作落实问题上，思想上错位、工作上让位、机制上缺位的现象仍一定程度地存在[12]。“复制—粘贴—再复制—再粘贴”是部分基层党建的工作方式[13]。这些微心态、微作为、微视距、微治理在一定程度上影响着农村基层党建，使其游走在真实与虚化之间，从而影响了社会实效[14]。

(一)基层政权巩固与党建工作的加强

我国政权建设已经建立起相对完备的科层组织与党政机构，但不可否认的是，一些社会问题在基层仍然存在，日常生活秩序偶尔会受到挑战。如基层腐败现象并未杜绝，在一定程度上影响了社会和谐；再如，有些地方不注重基层民主的完善，国家惠农资源政策并未得到很好的执行，基层政府存在着一定程度的不作为的现象和心理[15]。

中国特色社会主义进入了新时代，这意味着在时间形式上，它承前启后、继往开来；在时间内容上，它根据新的历史条件延续政权本身的核心任务[16]。党建工作与中心大局联系越来越紧密，呈现出一系列新方法、新举措、新变化、新局面，从而形成从严从实抓好基层党建工作的新常态。因此，通过加强基层党建工作，提升共产党员的身份认同感，时刻提醒党员始终牢记心中有党，继而做到心中有民、心中有责、心中有戒，从而积极传播党的声音、密切党群关系、推动党的工作、展现党的形象。事实上，“如果居民具有党员身份的话，往往不会再将自己当作可以‘随心所欲’的个人”[17]。通过党员积极发挥模范带头作用，积极开展群众路线，而“代表先进阶级的正确思想，一旦被群众掌握，就会变成改造社会、改造世界的物质力量”[18]。因此，加强基层党建可以在一定程度上强化组织力量，进一步营造国家政权和政治至上的浓厚氛围，为国家和民族的共同利益和长远利益凝心聚力。

另外，通过基层党建工作简约庄重、丰富多彩的具体形式，让党建工作可见、可感、可亲、可行，从而增强基层党员的荣辱心和仪式感。中共中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》，要求完善党员过政治生日等政治仪式。政治仪式营造了一种特殊的仪式氛围，“正是通过仪式的重复演练，人们的身份地位得到了反复确认、强化和区分”[19]。这可以激发党员内心的情感体验，强化其参与感和信念感，使党内生活庄重、严肃、规范。因此，从这个意义来说，政治仪式具有两种作用：一是促进作用，既包括历时性的推陈出新，强调求新而非弃旧，也包括共时性的实然状态，强调新变化的效果；二是防范作用，既利用仪式的保守性，抵抗传统断裂的风险，也利用仪式的同一性，抵抗未来的风险[16]。政治仪式体现了国家政权的统一性，使党员和群众都能够从中获得一致的身份归属感和角色认同感，有利于国家政权的稳定。

基层党建是新一轮国家政权建设的重点。马克思主义政党最鲜明的特色就在于其人民性，“回溯中国共产党的党建传统，组织不仅是一种实体意义上的组织形态，而且是一个过程意义上的动员机制”[20]。随着基层党建的推进，反腐败深入基层并日益制度化，基层政府工作人员受到的党规党纪约束更加全面，财务审批、日常管理、议事决策等制度日益完善。通过“打虎”“拍蝇”“猎狐”，管党治党逐渐实现从宽松软到严紧硬的深刻转变，党内政治生态开始明显好转，这对基层治理产生了良好的警醒和示范效应。因此，基层党建通过组织和动员人民群众，进一步改善并创新基层工作方式，夯实党群关系的实践基础，重塑基层社会治理，增强基层组织的政治性，这是非常重要的时代使命。

(二)内生动力弱化与党建考核的硬化

基层党组织建设是基层党建的重要载体和切入点。基层党建的目的是为了过好政治生活[21]，党员不仅要在组织上入党，更要在思想上入党。理论上，可以由各基层党支部自行做好组织建设，但适时、适度加以引导、监督，能确保基层党组织建设更加顺利展开。党建工作不可量化的内在软指标不断演变成为可量化的外在硬指标，这在一定程度上推动基层党建工作落到实处。近年来，基层组织在规范化建设方面明显得到强化，党支部手册填写规范化程度日益提高，部分党支部开始召开“三会一课”并逐渐规范化，党内政治生活制度逐渐完善。有的地区开始对后进党支部和后进村进行整改，修建新的农村“两室”，建立完善村庄集体活动场所。但不容忽视的是，随着由考核思想转变成考核行为，基层党建开始成为一项具体而繁琐的工作任务，而非党员自觉的思想行为。部分基层党支部为了应付上级检查，做作业式地完成各种各样的考核材料，“常常以会议落实文件，定期议党、专题议党记录样样有，但不少都是应景之作、纸上文章，党的组织载体空转现象现实存在”[22]。也就是说，“只顾大手笔、大投入创‘点’示范，却不管能否长久发挥作用”的眼球政绩一定程度上仍然存在，而很多检查考核也只是“走马观花、蜻蜓点水，习惯于看展板、对档案、查记录，而对具体成效关注较少、对群众真实感受了解较少”[23]，考核的过程也变成了对制度、材料、影像资料的“痕迹”管理，甚至逐渐重“痕”不重“绩”。党组织建设的实效一定程度上被降低。实际上，党的建设在进行顶层设计时，具有高度的政治性，“以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线”[2]。中央及省市依靠政治自觉推进党的建设，其目标和使命是不断进行国家治理创新，使行政机关党员能够在分工明确的科层组织内按照规定推进组织建设和生活，即便对于区县一级党政部门来说，也能有足够的精力开展区域内的党建工作。但这种道德和政治自觉的内生动力在基层被一定程度弱化。实践中，越往基层越难以对党建实行单位化、整体性的目标考核管理，党建工作变得相对粗放，其建设也逐渐从内在道德驱动变成外在考核驱动，这项工作的内在动力渐渐弱化。党建工作已经从一项事业和政治抱负，变成了基层不得不执行的外在考核任务。当然，内在动力弱化可以通过继续增加政治压力、采取强有力的党建督导巡视、严厉的问责等方式来解决。但这种方式是否切实可行，基层党建能否落地生根，值得思考。

(三)基层资源匮乏与引领实效的虚化

基层党建只有在基层起到良好的社会治理作用，才能逐渐形成新的凝聚力和向心力。国家治理现代化必须充分利用和整合现有的基层社会组织，宣传、发动、组织群众，使其与国家治理体系大构架相对接，共同建造精细化的社会治理体系，使党的意志真正被乡村社会所吸收[24]。从一系列工作方案、成果汇报、宣传材料上看，党建逐渐形成了网格化布局、精细化管理的模式，党组织的管理延伸到社区、楼道、家家户户，同时通过改进村“两委”治理方式，与其他组织加强协商对话，促进居民参与志愿服务和公共活动，为基层社会提供高质量的公共服务[25]。但“党组织的覆盖和渗透是否促进了组织网络中各组织成员的共同利益，以及维系共同利益的条件是什么”“在现代治理框架下，组织嵌入、吸纳可否促进自治和公共参与”[5]，还没有确切的答案。也就是说，基层党建工作真正转化为实际效果，需要一定的条件支持。基层党建虽然在名义上把农村党员干部整合进了各类社会网络，如应急管理小组、网格管理员、义务宣讲小组、志愿者队伍等，但仍然存在许多问题。对农村党员干部来说，党员身份即是荣誉的象征，也代表着一种自我约束，凡事应当起到先锋模范带头作用。但实践中，部分从事农村社会治理、公共服务和党建工作的农村党员干部存在年龄老化、知识层次相对较低、身体状况不佳等问题。此外，部分基层党建工作脱离农村日常生活，有些基层党组织片面强调共产党员的义务，用简单粗暴的方式进行组织规范化建设，难以调动和发挥基层党员的积极主动性，无法取得良好的社会治理成效。

村支部和村委会的重要工作之一是执行乡镇政府的决策，为群众分配社会资源。从某种意义来说，我国“乡镇党委—村支部—村委会”的命令传导方式能够让政策执行起来更迅速快捷，但在实践中，有些村“两委”往往只是机械传达上级命令，片面强调下级服从上级的工作方式，这在一定程度上影响了村民的积极性和认同感，不利于村民的政治参与。很多地方抓基层党建还只是停留在表面，没有激活基层党组织和村“两委”的动力，没有把党建工作真正转化为基层社会治理工作必不可少的一部分。基层党建不是把群众发动起来召开各类会议、准备各类材料就可以了，而是应当结合群众的日常生活，优化目标设计，策划新的品牌或改进具体做法，让党建更有益于基层美好社会生活的实现。

三、面向社会治理实效的基层党建发展之路

在经济、文化、政治发展尚未完全成熟的乡村社会，基层党组织把党建活动搞得红红火火，积极改善人民群众的日常生活，对经济社会发展起到了积极的引领及带动作用。中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。实践中，微观层面的典型个案与宏观层面的“大党建”观念为基层党建发展之路提供了很多有益的启示。基层党建的有效开展要求实现“形真”“效实”两个维度，是新时代社会背景下的治理思维，是一系列制度逻辑综合交错的产物。

(一)基层党建引领功能的定位

基层党建的发展为自上而下的政治动员提供了极大便利。通过大范围的组织覆盖，政党权威得到进一步巩固，许多国家政策通过党组织和党员的共同努力而得以更好地贯彻执行。但也有研究者担心基层党组织成为政党对社会实行横向到边、纵向到底的整合控制工具，完全偏向国家权力一边[26]。如果过于依赖自上而下的政治动员或行政命令来推进党建工作，并在此基础上要求社会跟随政党节奏，就会存在脱离群众的风险。如果脱离人民群众的日常生活，基层党建就会变得空泛，缺乏生机活力，从表面上看，标准化、规范化水平好像在提升，但其精神内核却在逐渐流失。

国家权威的巩固，不能仅仅依靠刚性命令或意识形态灌输[23]。随着社会分化和社会力量的多元化发展，基层党建不可能再像单位制时期一样，通过资源分配来全方位掌控社会运行。党组织的生命力在于贴近生活、服务社会，解决社会矛盾，推进社会治理创新，完善国家治理体系，确保国家发展前进的方向。新时代，基层党建应该以价值引领和思想引领的方式，发挥出党员的战斗力和先锋模范作用，不断服务和改善基层群众的社会生活，将党的领导以观念创新和思想嵌入的方式落实到具体的社会治理工作中，使基层社会治理向正确方向推进。这是基层党建的根本归宿和价值所在。因此，基层党建要围绕具体的社会治理内容来展开，从而使党建工作脱虚向实。基层党建的社会引领功能应有一定的限度，无需每件事务都要参与。基层党建工作要把握好限度，主要是对方向性、原则性问题进行思想引领和价值引领，发挥党员的示范带头作用，提升党员的凝聚力和向心力。而对于具体的事务性工作，则应该充分调动各方力量积极参与的主观能动性，完善以法治为基础的多元主体治理机制。基层党建的发展过程，实际上是政党政治逐渐走向现代化的过程，也是发展党内民主、协商对话、激发党员自身积极性的过程。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。每一名党员同时也是一名普通居民，也都渴望享有美好的社会生活，都希望能够发挥自己的力量来解决日常生活中遇到的社会问题。因此，基层党建要逐渐淡化政治色彩，不断满足群众社会、经济、文化上的需要，把群众幸福作为基层党组织建设的归宿[27]。党建的政治色彩和生活色彩可以兼顾，政权建设、组织建设和改善人民群众的日常生活也能同步推进。农村党员在基层党建中发挥着重要作用，其一言一行对组织规范化建设具有较大的影响。随着社会的发展，如何使党的方针政策更加有效落实、如何激发基层党员的积极性来共建美好的社会生活，将是基层党建工作的重要方面。

(二)基层组织建设和引领能力的完善

要使基层党建更有效地实现社会治理功能，就必须加强党组织自身建设，提升社会引领能力。受既有基层治理格局和传统政治文化的深刻影响，基层党建深深嵌入基层治理的机制中，在资源相对匮乏的条件下艰难前行。制度的健全和组织的覆盖并不意味着基层党建的成功，机制能否有效运作、功能能否正常发挥，才是考量的根本所在。由于基层社会资源相对匮乏，经济待遇较低，工作积极性有时难免有所降低，工作上被动应付，一些好的经验和做法无法得到有效落实。鉴于此，基层党建不提倡用强制命令、任务分配等方式来动员党员，而是应当在科学决策、政治协商的基础上，提升党员的积极主动性，鼓励党员为社会发展尽心尽力、出谋划策。基层组织建设需要遵循由内而外的过程，提升党员理论学习和政治思考的主动性，自觉用马克思主义的科学理论来武装头脑，使政治学习内化为个人生活的一部分，从而建设成为一个学习型政党。在“不忘初心、牢记使命”等主题教育学习基础上，党内政治生活应保持严肃性，增强基层党员的政治认同感，如此才能真正引领社会治理事务的政治方向。因此，要提高基层治理的成效，就要提升党员干部的治理能力，增强党员干部的政治素养，提高党员干部的先进性，真正发挥好基层党建的时代价值。基层工作存在许多困难，应给从事党务工作的基层党员干部适当提高工作待遇和生活待遇，希望其能在工作中找到更大的发展空间，从而实现人生价值[26]。如此，有助于基层党建工作人员弯下腰、沉下心，不懈践行党的路线方针政策，提升基层党建工作的实效，为家乡建设和发展贡献力量。

在组织建设方面，必须结合当地社会实际，健全基层党建工作机制。基层党建不可脱离人民群众生活实际，避免空谈说教，必须通过切合基层实际的工作方式，争取党员和群众的自觉认同和主动参与。鉴于基层人口流动较大的现实情况，应合理运用“互联网+”等新技术手段，进一步加强党群之间的沟通交流，使得流动党员“离乡不离党，流动不流失”，使得基层党建工作能够确保实现全面覆盖，进而推动基层社会治理成效提升。在基层党组织的领导下，鼓励吸纳基层有文化、有素质、有技能、有威望的群众，共同建设多元化的基层治理队伍，从而引导和带领人民群众共同建设现代化美丽乡村。

(三)社会资源的支撑与制度的保障

基层党建取得成就大、树立品牌多的地方，往往就是因为在人力上、资金上、制度上给予了充分的支持。人是生产力中最活跃的因素，让每一位党员时刻以党员的标准来规范自己的工作和生活，发挥党员的先锋模范带头作用，对于基层治理至关重要。可通过物质和精神两方面的激励，鼓励基层党员干部丰富自我、提升自我、实现人生价值。针对基层工作实际情况，应该进一步健全基层工作人员的晋升机制，如江苏省海安县党建工作做得好，“全县26名代理成绩突出的干部得到提拔，14名优秀村(居)党支部书记破格入编事业人员”[28]。还应进一步完善基层工作人员的薪酬体系，如有的地方尝试将村党组织书记报酬按上年度全区农村居民人均可支配收入的2倍标准落实[29]，这些措施在很大程度上提升了基层党建工作人员的积极性，有助于基层党建工作顺利、有效地开展。同时，可鼓励各行业的优秀从业人员积极参与到基层社会治理中来，如鼓励能人志士返乡创业，带动村民致富，或鼓励新乡贤积极参与集体决策，为乡村发展出谋划策，从而形成德治、法治、自治相结合的和谐局面。另外，还应该持续调动人民群众参与党建工作的热情，增强其作为党建工作受益者的归属感和认同感，从而营造良好的党群关系，实现个人价值、事业追求和党的建设、政权巩固的完美结合。

做好基层党建工作，需要对党员进行必要的思想政治培训，组织党员进行有关社会治理方面的培训和学习，从而提升党员政治理论素养及社会治理能力；需要根据当地实际情况，创建和开展党建品牌活动；需要表彰先进，起到积极引导和榜样示范作用。而这一切，都需要有相应的经费来完成。因此，地方政府应该加大对党建专项资金的财政投入和保障力度，进一步拓宽资金的来源渠道，积极引导基层党建的联动单位在人力、物力、财力等方面提供力所能及的支持。同时，应该加强对各项资金使用的监管，应制定和完善各项资金的使用管理办法，从而确保各项资金的规范化使用，守住基层党建工作人员的廉洁底线。

制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性和长期性的重要因素，必须在突出针对性和指导性的基础上确保制度规范的务实管用。基层社会治理制度创新是一项系统性工程，为了让基层党建与社会治理更好地结合，许多地方进行了大胆的创新实践。如温州市出台了增强村干部战斗力“金十条”和真爱严管驻村干部“双十条”；龙湾区实施驻村干部“驻村指数”考核办法；平阳县凤卧镇对驻村干部推行“星级管理”，将一线驻村制、民情手记制、实地考勤制推进作为工作着力点，实行半年度评星、年末总评等[30]。这些基层社会治理创新举措为基层党建工作及社会治理提供了有益的启示。另外，制度的生命力在于执行，制定制度固然重要，但更为重要的是要狠抓制度落实，避免制度成为形同虚设的“稻草人”。当然，针对基层社会的复杂性，党建工作人员也应该充分结合当地实际情况，实现多样化的“适应性治理”，从而保证制度执行不走样，不变形，不落入“唯制度主义”的窠臼。

如果说基层党建具有社会治理变革的潜质，那么只有通过面向社会生活实际、切实提高党建工作的社会治理成效，才能充分激发每一个基层单元的生机活力，甚至成为创新基层生活方式的又一次变革。同时，基层党建要得到进一步发展，也必须对资源相对匮乏的基层治理体系进行创新，改变基层社会责任大、资源少、惩罚多、激励弱的政治格局。习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话中指出，要力戒虚功、务求实效，把基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来，防止重“形”不重“效”，把工作做扎实、做到位[31]。只有这样，才能真正促进基层党建和社会治理的良性发展，将基层党建工作落到实处。