铁路危险货物运输安全监管优化策略分析

高 飞，雷 渝，吴 凡，赵春竹，马赛飞

(1国家铁路局 市场监测评价中心，北京 100070；2.西南交通大学 交通运输与物流学院，四川 成都 611756)

一直以来，危险货物运输都是铁路运输的关注重点[1-2]。铁路危险货物运输安全涉及危险货物的存放、装卸、运输等多个环节，每个环节都需要严格的安全监管，一旦监管不到位，极易发生事故，造成人员伤亡、财产损失和环境污染[3-6]。因此，对铁路危险货物运输安全进行监管，促进运输单位严格按照危险货物管理制度进行操作和执行就显得尤为重要。为提高铁路危险货物运输安全监管水平，保障铁路危险货物运输安全，通过分析现有铁路危险货物运输安全监管现状及存在问题，提出铁路危险货物运输安全监管优化策略，为完善铁路危险货物运输安全监管工作提供参考。

1 铁路危险货物运输安全监管现状

在铁路运输中，凡具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蚀、放射性等特性，在运输、装卸和储存保管过程中，容易造成人身伤亡和财产损毁需要特别防护的货物均属危险货物。随着经济社会快速发展，危险货物已被广泛应用到工业、农业、国防、医疗卫生、交通运输、科学研究和人民生活等各个方面[7-8]，铁路在危险货物运输过程中起着重要的支撑作用[9]。目前，我国铁路危险货物运输已经初步形成了适应铁路机构改革的安全监管体系，相关法律法规、部门规章、规范性文件得到了实施，安全专项整治等措施取得了一定的成效，风险管理的理念在危险货物运输安全管理工作中得到了应用，安全生产局面整体良好。

1.1 监管现状分析

（1）政策制度方面。在国家法律法规层面，《中华人民共和国安全生产法》对生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任等相关内容进行了规定；《中华人民共和国铁路法》涵盖了铁路运输营业、铁路建设、铁路安全与保护、法律责任等方面内容；《铁路安全管理条例》(国务院令第639号)涵盖了铁路建设质量安全、铁路专用设备质量安全、铁路线路安全、铁路运营安全等铁路安全生产的主要领域和重要管理制度等方面内容；《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号) 涵盖了危险化学品的生产、储存和使用、经营、运输、登记及事故应急救援等方面的内容。在行业规章和标准层面，《铁路危险货物运输安全监督管理规定》(交通运输部令2015年第1号)规定了铁路运输危险货物场站条件、设备设施要求、从业人员考核培训等方面内容，规定了铁路运输企业应当依据有关法律、行政法规和标准以及国务院铁路行业监督管理部门制订公布的铁路危险货物品名等规定，落实运输条件，加强运输管理，确保运输安全，国家铁路局及地区铁路监督管理局作为铁路监管部门负责铁路危险货物运输安全监督管理工作[10]；《铁路危险货物分类试验方法》《铁路危险货物专办站安全卫生要求》等专项行业标准，规范了危险货物分类鉴定、监测，以及危险货物办理站安全管理等方面内容；《铁路危险货物运输包装》规定了铁路危险货物运输包装的基本技术要求、各类危险货物运输包装基本要求及常用组合形式、常用包装图例及要求、性能试验等内容；《铁路危险货物品名表》(铁运[2009] 130号)列出了适合于铁路运输的铁路危险货物编号、品名和别名、类项、包装标志、包装方法、理化性质与应急处置方法、特殊规定、对应的联合国编号等内容。

（2）行业监管方面。国家铁路局作为铁路监管部门，一是完善铁路危险货物运输法规标准体系。系统梳理危险货物运输相关法律、行政法规、部门规章及有关标准，逐步健全危险货物运输法规标准体系框架。例如，组织制修订《铁路危险货物运输安全监督管理规定》《铁路危险货物品名表》《铁路危险货物运输技术要求》《铁路危险货物运输包装》等行业规章和标准，积极参与《危险化学品安全法》（征求意见稿）的修改工作，发布《关于全面加强铁路危险货物运输安全工作的实施意见》。二是加强铁路危险货物运输安全监督检查力度。围绕企业落实国家法律法规及政策文件、安全管理制度情况，定期对铁路危险货物运输安全工作进行强化监督检查，扎实开展安全风险隐患排查工作，深入到铁路危险货物办理站、专用铁路、铁路专用线等危险货物办理场站，及时发现存在问题，提出整改意见，督促运输企业严格执行国家法律法规和企业安全管理制度，确保铁路危险货物运输安全。三是强化监管执法，加大非法托运和承运行为整治力度，突出匿报品名运输危险货物等严重违法行为监管执法，督促运输单位加强重点管控危险货物运输安全监管，加大对危险货物运输储存场所、装卸作业、途中停留等重点环节监管力度，保障铁路运输安全。

1.2 监管存在问题

1.2.1 政策法规方面

（1）运输行业缺乏统一的安全管理法规。目前铁路、道路、水运、民航均有各自的危险货物管理规章及相应配套的技术文件，但各种运输方式相互之间相对独立；铁路、道路、水运、民航均有对各自的人员、设备、承托运、货物检查等方面的要求，但各行业之间的相关技术、作业等规范均主要针对本行业，对于一些基础性且存在共性的问题，行业之间的互认、互通性不足，增加了铁路危险货物安全管理的难度。

（2）运输行业通用性标准尚需完善。与其他运输方式相比，铁路行业对于危险货物的规定较为细致，如：铁路运输的包装方法和强度要求具体到品名，并制定了包装方法和严于危险化学品包装国标的铁路行业标准，而其他运输方式采用的通用包装方法很难满足铁路运输工况；例外数量和有限数量危险货物的包装强度无国家标准，不能确定包装的质量是否符合铁路运输工况；而在道路运输中，包装相关规定不是十分细致完善，在一定程度上增加了铁路与其衔接时运输安全管理的难度，类似上述问题阻碍了各运输方式间在管理上实现互通。

1.2.2 行业监管方面

（1）监管人员力量有待补充完善。国家铁路局下设的地区铁路监管局，管辖覆盖面较大，但承担铁路危险货物运输安全监管职责的处室编制人员有限，同时还承担客货运安全、服务质量、市场秩序及公益性运输监管等职责，缺少专门从事危险货物运输安全监管的人员，而除此之外的辅助性监管技术力量还未形成体系，需尽快补充完善。

（2）社会技术服务机构未充分发挥作用。铁路运输企业的危险货物管理人员需要依托社会技术服务机构进行铁路危险货物办理场所安全评价、新品名鉴定、改变包装和首次使用铁路罐车、集装箱、专用车辆装载危险货物等相关工作。目前安全评价机构较多，水平参差不齐，社会机构中大多数技术人员不具备铁路背景，对铁路的标准、规范掌握不足或理解不透彻，直接影响了铁路危险货物运输安全评价质量。同时，一些安全评价机构责任心不强，评价报告质量不佳，起不到安全评价应有的作用。

（3）危险货物运输执法人员水平有待提升。国家铁路局和地区铁路监管局负责危险货物运输管理的人员大多身兼数职，且定期轮岗、流动性大，而从事危险货物运输安全管理的人员专业性要求高，要掌握大量的专业知识和技能适应不断变化的监管环境，因此，需持续提升监管执法人员的专业性。

2 铁路危险货物运输安全监管优化策略

针对上述我国铁路危险货物运输安全监管的实际情况，为进一步优化我国铁路危险货物运输安全监管工作，提出以下策略。

2.1 完善法规标准

（1）加强危险货物运输法规标准顶层设计。从国外情况来看，美国、德国等发达国家从国家层面对危险货物相关活动行为规范进行了立法，使得行业管理和行政执法具备充分的顶层设计依据。因此，针对我国危险货物运输法规标准缺少顶层设计的问题，建议由相关部委共同研究起草出台危险货物运输安全管理条例，强化事前、事中、事后安全监管，进一步规范铁路、公路、水运、航空等各种运输方式危险货物法规，且法规体系从危险品原料产出、储存、运输、应用到废弃物处理等各方面实行全链条全流程全要素的监督管理，为危险货物运输管理提供完整有力的顶层设计支撑。

（2）加强各运输行业标准互通性。相关国家、国际组织参考《联合国关于危险货物运输的建议书规章范本》，制定了相应的危险货物运输规章，将部分各运输方式通用的要求，如包装类别、包装规范等进行了统一的规定，保障了各国政府、国际组织的铁路、道路、海运、航空等危险货物运输工作衔接顺畅。因此，应对我国各种运输方式共性的内容建立基础性的通用标准或技术规范，如危险货物包装通用标准、货物包装检测通用技术规范等，并结合通用性标准或技术规范，根据不同运输方式自身运输实际，建立或完善本行业的标准或技术规范，重点对与其他运输方式相互衔接的内容进行补充和完善。

2.2 强化监管手段

（1）探索铁路危险货物运输分级分类监管。针对优化监管手段的需要和监管力量需补充完善的情况，在对铁路危险货物运输单位、运输品类、运输过程属性全覆盖监管基础上，探索铁路危险货物运输分级分类监督管理机制，从分级分类指标体系、评估办法、差异化监管措施、考评结果运用等方面，研究提出分级分类监管办法，稳步推进精准监管。根据监管对象的不同评级，确定不同的监督检查频率，并采取相对应的不同等级的处置措施，提高对运输单位安全风险分级管控的针对性。

（2）加大失信约束力度。强化信用监管机制运用，对存在以隐蔽、欺骗或阻碍等方式逃避、对抗安全监管，违章指挥、违章作业产生重大安全隐患，破坏监测监控设施，夹带、谎报、瞒报、匿报危险货物等严重危害人民群众生命财产安全和铁路运输安全的主观故意行为的单位及主要负责人，依法依规将其纳入信用记录，加强失信惩戒，从严监管。

2.3 加强行业监管

（1）深入开展安全风险排查。按照国家法律法规和标准，动态更新危险货物运输安全问题隐患和制度措施“两个清单”，细化排查措施、严格排查标准，组织深入开展铁路危险货物运输安全专项整治三年行动。对铁路危险货物办理场站和危险货物运输工具等进行隐患排查，总结既有隐患排查工作经验，形成较为成熟定型的铁路危险货物运输安全隐患排查治理体系，稳步夯实铁路危险货物运输安全基础。

（2）充分利用及管理社会资源。对于危险货物运输专业性技术要求高的相关工作，在发挥社会力量特别是技术服务机构力量的同时，对其行为进行规范，补充完善监管体系，使其真正成为危险货物监管的可靠支撑。在依托技术服务机构过程中，及时了解铁路危险货物运输过程中出现的经常性问题，针对性地进行监督执法，把有限的力量投入到重点和突出的问题中。针对现有技术服务机构众多，服务水平、服务质量参差不齐，服务工作不规范的问题，通过合理的引导及有效的监督，提高评价、培训、包装检测、运输品名鉴定等技术服务水平和质量，净化技术服务市场的工作环境，保障相关工作的市场秩序。

（3）加强对监管执法人员的培训。针对从事危险货物运输安全监管的人员专业性不强的问题，建议明确监管执法人员的培训学时要求和动态管理，尤其是加强其相关法律法规、规章制度、专业知识的学习与考核，建立健全一支具有新形势下执法意识和执法能力的危险货物运输监管执法队伍，为铁路运输安全生产和行政执法职能夯实基础。

3 结束语

铁路危险货物运输要求高、难度大、责任重，一旦发生事故，不仅会造成重大的经济损失，而且会带来严重的社会影响。为提高铁路危险货物运输安全监管水平，保证铁路运输安全，应积极推动法规标准的建立和完善，促进监管体制机制的优化，进一步加大行业监管力度，同时还需加强与其他各行业、各部门的交流合作，建立交流合作机制，定期协商探讨铁路危险货物运输风险防控方面的关键问题，推进运输安全分析与评价新方法、新技术的革新，追踪和掌握危险货物运输技术和管理发展动态和趋势，确保铁路危险货物运输安全持续稳定、健康发展。