在线警务：内涵、实践与发展
——以杭州市公安局C派出所为例

胡天壮

习近平总书记在2019年5月召开的全国公安工作会议上做了关键性发言，重点指明为增强我国公安的战斗力，并促进公安工作的改革创新，应该着重发展大数据，以实现公安工作的优化改良，确保效率、质量的巨大飞跃[1]。在新时代公安工作实践中，为确保我国治理体系的有效落实，地方公安机关发展了在线警务，以增强其核心战斗力，确保社会稳定发展，使我国的治理能力更具现代化。杭州市是全国公安机关警务机制改革的“排头兵”，本文对其中具有代表性的C派出所进行实地调研，总结出目前在线警务发展的经验教训，并预判其未来发展走向。

一、在线警务的内涵分析

（一）概念的提出

在线警务相关理论研究要滞后于实践应用，目前学术界没有专门的论文研究在线警务。作为一个新生概念，在线警务是由杭州市公安局江干区分局于2016年年初开始的勤务机制改革衍生而来的。江干分局在2018年正式提出在线警务这一概念，经过几年的发展演变，目前趋于成熟。C派出所作为江干分局的代表性派出所，在这次勤务机制改革中取得了优异成绩，其在线警务模式更是成为了现代警务管理模式的标杆。

杭州市公安局C派出所系公安部一级派出所。近年来，随着杭州城市东扩发展，C派出所所属辖区由城郊结合部发展为杭州现代城市中心，呈现出三中心的特点。面对新形势下复杂多变的治安环境，C派出所始终坚持以人民为中心，发展新时代“枫桥经验”，自2016年开展勤务机制改革以来，首创“小脑+手脚”勤务模式，“情报+行动”实战化勤务体系，确保最大程度地利用好有限的警力资源，使传统的派出所全员出警或民警轮流接警情况得到真正意义上的改善。其中起到关键作用的是办案中心、执法管理中心、警民联调中心、办事办证中心以及综合勤务指挥中心等几个部门，让硬件倒逼软件，提升勤务实效。C派出所在全国首创“一室两队”勤务机制，“一室”为综合指挥室，“两队”为巡访中队和专业中队。综合指挥室属于“小脑”，巡访中队和专业中队属于“手脚”，小脑产生情报指令手脚开展工作，在线警务集中存在于“小脑”，并在“手脚”的行动中发挥重要作用[2]。

（二）基本内涵

在线警务是一种现代化智慧警务工作模式，是杭州市公安局江干区分局对智慧警务的创新发展，该警务模式的运行理念是实现在线操作警务工作、在线把握控制警务对象以及在线实时共享警务资源。江干分局把“清流”智能实战平台作为运作载体，通过人工智能、云计算、大数据以及物联多维感知技术，并基于民意警务、法治警务、智慧警务、实战警务和管理警务构建而成[3]。

在线警务是警务资源、警务对象、警务工作全天候“在线”的警务理念和该理念指导下的警务模式的双重结合体。警情案情是第一要务，警情案情下降是第一目标，这是综合指挥室的工作核心。综合指挥室作为派出所的“小脑”，在派出所日常工作中居于轴心位置。运用数据分析结果，以每日会商、每日派单、每日督导、每日点评指导巡访中队和专业中队做准确的事，做有价值的事。

综合指挥室有分析研判、视频巡逻、指挥调度和在线防控四大功能。围绕综合指挥室的工作核心和职能分工，在线警务主要有以下特点：1.感知上线。数据只有在线才有价值，通过各种互联网技术把感知源数据连接起来，是“在线警务”的基础所在。2.数据运算。用足用好前端感知设备大量上传的各类数据，深度挖掘数据背后的事实和规律，得出预测、预警结果，是“在线警务”的核心所在。3.行动落地。没有行动，再多的感知建设、再强的数据运算都是空谈，行动落地是“在线警务”的关键所在。“在线警务”倒逼警务改革，强势推动了组织模式和运作机制的变革，打造了“小脑+手脚”的警务组织模式。

（三）价值意义

1.有利于推动警务现代化建设

在史密斯看来，政策实施的主要影响因素有以下四个：（1）环境因素，包括文化、经济以及政治等多方面；（2）目标群体的不确定性；（3）受执行机构所限；（4）政策制定得过于理想化，与实际有一定的差距[4]。警务机制改革能否取得成功，取决于同改革相关的其他“嵌入性”因素、目标群体是否给予了足够的支持、有关执行机构的设置是否是合理恰当、相关警务改革的顶层设计是否是科学准确等。在线警务作为一种现代新型警务模式，大大推动了警务现代化建设，这是地方公安机关根据“体制不动、机制先行”策略所作出的尝试。

2.有利于维护国家安全、社会安定、人民安宁

需求对于利益来说是最直观的体现，通常来说，人的需求自上而下分别是自我实现的需求、得到尊重的需求、交往需求、安全需求以及生存需求，这个需求层次理论出自美国心理学家马斯洛。其中生存需求是最基本的，若是该需求已实现最大化满足，那么在推进在线警务工作的时候，就必须把大众的其他需求考虑进去，不能忽视。譬如坚持“大案小案一起破”“不追赃就不算真正破案”的理念，实现了侵财案件快侦快破、治安案件快查快处，满足了人民群众对安全的需求；积极探索线上预警化解模式，首创的“151”矛盾纠纷预警化解工作机制，满足了人民群众对交往的需求；充分发挥大数据优势，做到“最多跑一次”[5]，提供高效便利的行政服务，满足了人民群众得到尊重的需求；及时接受人民群众反馈，调整更新在线警务管理模式，满足了人民群众自我实现的需求。

3.有利于提升公安队伍核心战斗力

习近平总书记指出，公安的优化改进已经步入一个新的阶段，即整体性变革和系统性重塑阶段[6]。公安工作是社会治理的关键一环，是国家治理体系和治理能力现代化的重中之重，但基层警力缺乏、警种协同不足、核心战力不强等问题仍然存在。在线警务改变了以往简单的添人、添财、添物的做法，通过建立以大数据为引擎的警务工作新形态，完成了现代警务模式的迭代升级，实现了公安机关核心战斗力的有效增长和整体提升。

二、在线警务的实践总结

近年来，C派出所不断创新完善在线警务，围绕在线警务在综合指挥室的四大职能以及指挥席位的优化进行改革发展，既改善了原有的缺点，又创立了与在线警务相配套的新机制，形成了独具特色的在线警务发展模式。

（一）指挥调度席位的四次优化

作为在线警务的核心，C派出所在实践中对于综合指挥室的布局先后进行了四次优化调整。第一次内部席位设置比较简单，指挥调度席位设置在空中巡逻的第一排，由于席位过于靠前无法与分析研判席位互动，也不能与受案大厅有效配合，无法掌握所内情况。第二次调整将指挥席位调整到了最后方，虽然和受案大厅联动比较方便，但因为设置得过于靠后，不能及时传递警情信息给前方的空中巡逻，影响了警情的同步分享。在第三次调整中，考虑到指挥席位需要与其他席位紧密衔接、互相配合，因此将指挥席位设置在了连接空中巡逻与分析研判的中间，通过席位的合理设置，提高了情报在各岗位流转的工作效率。随着在线警务工作和社会治安综合治理工作的推进，在第四次优化调整中，创新开展了在线责任防工作，开始调动社会力量参与接处警工作，C派出所在空中巡逻和指挥席位之间增加了在线责任防岗位，并从2018年沿用至今，固化了分析研判、指挥调度、空中巡逻和在线责任防四大职能。

（二）情报主导警务，研判服务实战

在控制好警情案情的过程中，首先要做好分析研判，找出真相。在线警务分析研判的基础在于对案情警情进行标签细化，精确掌握警情时间、天气、报警人、警情地、警情类型等多维度信息，标签越精细，分析越精准。C派出所最初以手工的EXCEL进行标签细化工作，后来依托市局的“城市大脑警务操作系统”及分局“清流智能防控平台”等系统，提高了分析研判的效率。分析的内容除了警情案情，还包括人员、场所、影像、维稳、督导和表单等派出所日常工作的各种信息，从而生成每日会商报告。在警情方面，在线警务重点关注侵财、黄赌毒、重复报警、娱乐场所和主体单位的警情。在线警务在对人员进行分析时，针对侵财、性侵、涉恶、涉毒四种易重新犯罪的人员，实施“惊动他、赶跑他、经营他、打击他”的“四个他”机制。通过分析研判进行派单，就可以让民警做精准的事、做有价值的事，从而起到事半功倍的效果。

（三）机制优化联动，提升智治能力

警情案情的下降，除了分析研判外，也需要精准的指挥调度和快速处置。C派出所依靠“333联动模式”，保证五分钟内接处警率达到95%。“333联动模式”是在线警务在指挥调度方面的重要机制，依托三层力量、三部对讲机、三类工作群实现快速处警。在三层力量中，第一层力量就是派出所的巡访民警，最大限度屯警街面，把巡访民警锁定在防区内，一旦有警情来，指令路面巡警就近处警，改变了民警在值班室被动待警的传统落后的模式；第二层力量是街道综治力量；第三层力量则是辖区单位的安保力量。这三层力量实行峰谷勤务，也就是根据警情案情的高发规律，合理布置路面警情，将优势警力放在警情案情高发的时段。三部对讲机解决的则是快速响应问题，即在公安对讲机、街道综治对讲机的基础上，给辖区单位安保力量配备统一编网的网络对讲机。三类工作群为在线警务的运转提供了信息情报支撑，三类工作群分别是民警群、街道综治群以及社会单位的在线责任防工作群。“333联动模式”通过配合过程管控中的定时查岗查人和空中巡逻的图像视频记录处警时间，使在线警务实现了处警的一呼百应，提升了派出所的智治能力[7]。

（四）空地高效配合，视频联动作战

综合指挥室的第三个职能是空中巡逻。依托治安监控、社会监控、人脸识别等各类视频监控开展警情同步、视频巡查、快侦快破和群众服务。C派出所辖区内现有治安监控652个，社会监控6523个，人脸识别777个，依托视频监控和地面警力互相配合，空中巡逻发挥了重要作用。首先是警情同步。110警情发生后，空中巡逻队员需要在一分钟之内将视频监控调至警情发生地，支援接处警的民警。其次是视频巡逻。通过对警力热力图分析，结合视频的点位确定135个空中必到点，这些空中必到点既是警情案情的高发区域，也需要开展日常空中巡逻去发现隐患。再次是快侦快破，配合专业中队开展行动。最后是群众服务。空中巡逻除了完成公安机关自身任务外，也为群众排忧解难，为群众服务。

（五）压实责任主体，在线管理防控

在线责任防是C派出所运用在线警务理念，在五圈五防的基础上建立起来的工作机制，即通过在线管理的方式，实现辖区单位责任防范体系的建设。在开展在线责任防方面，要考虑环境因素和警情因素，分别建立专门的工作群，如建立外卖、校园、小区、社区、网吧、工地、酒店、楼宇以及商场等工作群，有针对性地处理工作，高效便捷管理防控[8]。在线责任防的生命力依赖于每日工作闭环，第一是每日会商，对每日在封闭小区群内通报警情数量、类型、时间段进行会商通报；第二是每日派单，综合指挥室根据研判，向责任防单位发布精确的派单指令；第三是每日督导，依托线上督导，对责任防单位没有线上发布防范动作的进行追责，同时派出所专职督导员开展线下督导；第四是每日点评，对每日的警情高发单位和侵财案件做一个同步的通报和点评。通过每日工作闭环，实现责任防单位运行的高效便利，实现主动防范、主动化解、主动服务和主动管控，显著提高人民群众的安全感。

三、在线警务的发展建议

（一）发展方略

自党的十八大以后，党中央为确保公安机关稳定有序地推进在线警务工作，为公安工作有针对性地制定了许多决策规划，使在线警务的发展既有政策可依，又有政治保障。为健全警务现代运行机制，增加大众的安全感，增强治安治理能力并提升社会治安防控水平，《关于全面深化公安改革若干问题的框架意见》和有关改革方案于2015年正式通过。2017年，习近平总书记又对公安工作提出新要求，必须做到“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”。当今社会要发展在线警务，还应该坚定不移地走以下几点发展方略：

1.坚持以人民为中心的现代警务理念

中国特色社会主义坚持以人民为中心，表现在公安机关方面就是不断提升广大人民群众的安全感、幸福感以及获得感，营造出良好的服务环境、严明公允的法治环境、稳定和谐的社会环境以及安全可靠的政治环境。除此之外，公安机关还要做到确保大众的安居乐业、维护社会的公平正义、保证社会局面的稳定以及确保国家的政治安全等。在线警务的发展必须以为人民服务为根本宗旨，通过政务线上办理、线上实时感知路况、线上巡逻治安案件高发点等，保证大数据用于为人民谋利益、谋幸福，杜绝公权私用现象的发生。

2.坚持引导人民群众参与公安工作

在线警务的运转需要对大众进行宣传教育，并进行组织引导工作，促进大众参与到公安工作的改进中，保证在线警务与人民群众“不离线”，同时与科技创新型企业积极合作，探讨在线警务未来的发展方向，从而实现共建共治共享的社会治理格局。警务工作未来发展的趋势离不开广大人民群众的智慧，我们可以从中获得有关社会治理的新思路，实现“枫桥经验”与在线警务的有效结合[9]。

3.坚持全警上下同欲、形成共识

要完成现代警务模式的组建，不能一蹴而就，必须做到全警上下一个目标，并达成共识，集中力量干大事。若想实现在线警务的良性运转，就不能仅仅依靠某几个主要警种，又或者是区域内的科信部门。唯有鼓励所有警种的人员部门都参与进来，实现数据资源的跨层次、跨警种和跨区域流动，才能为在线警务的运行提供及时、精准的情报线索和精细化、个性化的服务，真正建立起与新时代公安改革相契合的当代警务模式[10]。

4.坚持在线警务模式的核心建设

基层建设是在线警务模式的重点，民警是基层建设的重中之重，民警的荣誉感、幸福感会影响在线警务的发展。而目前的社会形势中，普遍存在人员和案情不能合理分配的问题，“5+2”“白+黑”成为了基层民警的工作常态，给基层民警的心理和身体健康带来了严重威胁。推进在线警务建设，就是要通过数智赋能增强基层民警的核心战斗力，以高科技大数据来辅助民警的工作[11]，可以大大提高工作效率，且能充分满足在线警务发展的需求。

5.坚持警务个性化发展，允许试错

在线警务模式也并非千篇一律、一成不变。作为一场面向未来的警务改革，在线警务改革可以说是一场影响深远的行动，而不是仅仅在原有机制上的简单完善，所以为了避免错路、弯路，可以在相应的基础上建立容错纠错机制，鼓励试错，大胆创新[12]。同时坚持警务个性化发展，因地制宜、因时制宜发展在线警务。比如针对农村偏远地区，在线警务要与“背包警务”联合，先线上后线下；再比如在疫情防控期间，公安机关创新推出“无接触式”线上服务，即是在线警务的个性化发展方式。

（二）发展方式

2020年3月28日至4月1日，习近平总书记考察浙江时，给浙江设立了一个新目标、新定位：努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。C派出所作为高标准推进全面深化公安改革、高水平推进基层治理现代化、高质量推进经济社会发展的领头雁，应当不断发展在线警务，实现现代警务模式的迭代升级，为实现“两个一百年”奋斗目标贡献更多的公安智慧和力量。以党的领导为核心，始终坚持以人民为中心的思想基础，在线警务模式未来可以朝着以下三个方面前进努力：

1.坚持精细化警务治理模式

一是在线警务模式要做到尽善尽美。目前我国整体社会经济发展不平衡、不充分的特征依旧突出，城乡贫富差距、东西差距仍旧存在。基于当前警务模式，在一定程度上增强社会综合治理的准确度，可以有目标地对特定人群、特定时段以及特定地域进行分类管理，统一宣传的同时强化居民的防范意识。如在疫情防控期间，杭州公安最先推出健康码，并在全国范围内获得普遍认可并实施，在线警务利用健康码迅速确认个人基本信息、行程轨迹，为打赢疫情防控攻坚战作出了贡献。新冠疫情的防控工作是一个考验，公安机关可以把这个考验作为发展机遇，增强在线警务人员预防重大风险的能力，同时也在一定程度上推动了政策落实。

二是着重突出特色在线警务。我国历史悠久，文化底蕴深厚，且地大物博、民族众多、地方和社会差异性较大，即使在同一市辖区域内，不同村镇街道的风土人情也差异显著[13]。在线警务应具体情况具体分析，根据不同的地方特点，结合当地的功能、结构、文化特色采用不同的警务治理方式。譬如在三峡库区、塔里木河地区等生态功能区加强环境安全防治力度，做好“生态数据在线”；在农业区、林区、牧区、渔区等发动人民做好巡逻任务，实施生态资源数据在线调度、在线监测、在线管理；在文化、经济及政治活动的中心城市，要着重突出其宣传文化教育、确保经济平稳发展、保证政治局面稳定的重要性；而在社会综合治理能力较弱的地区，譬如农村以及城郊结合部，由于警情案情众多，需要积极引导在线警务的推进工作，实现乡村振兴和社会治理现代化的有机统一，使在线警务服务于美丽乡村建设。

2.在线数据精准化治理研究

精准治理作为信息化场景下治理范式的进化，为大数据安全治理体系创新提供了依据。考虑到新时代公安机关大数据安全及其应对风险的必要性以及治理的全面性，目前在线警务迫切需要解决的是如何建立高准确度的大数据安全治理体系。加强在线数据的精确化治理，以“基于大数据、利用大数据、治理大数据”的思路，保证数据是服务人民、造福社会的，杜绝因为数据泄露导致人民群众的人身财产权益以及社会公共利益受到损害。数据的精确化治理主要从研究主体、研究流程、研究手段和研究保障四个方面入手。

在研究主体方面，一是公安机关联合其他部门参与数据协同治理，公安机关专门负责执法检查、信息披露、大数据安全等级保护以及应急处理等；二是明确企业、行业协会等市场主体及社会组织的权能定位，要求其依法制定并遵守行业规范及标准；三是充分发挥公众在大数据安全治理中对大数据安全的监督举报权利。在研究流程方面，要严格规范数据级别、收集、存储、查询、销毁等步骤流程，制定精准化处置方案，针对数据敏感程度以及保密级别进行分类管理，分门别类地制定操作规范和管理规则，进行精细化管理，同时严格落实访问权限，避免非法获取数据信息[14]。在研究手段方面，构建全域化预判体系，如构建大数据安全监管服务平台，深入挖掘相关及上级部门的协查信息、监督检查信息和平台自身检测信息，从整体去评判分析其风险程度，并发布风险预警。在研究保障方面，确保制度保障、人才保障、观念保障三位一体，如出台符合本地实际的大数据安全治理规章制度，加强智库建设，邀请公安民警、高校专家、企业科创人员等组建大数据交易专家委员会，提供智力支持[15]，借助自媒体平台，积极宣传在线警务数据精细化治理，提高全社会对大数据安全的关注度。

3.深入推进在线警务经验交流常态化

一是使市场借鉴经验的交流得以畅达。部分企业管理经验可以有助于在线警务的开展，一方面以聘任制聘请数据智能创新型与应用型人才，例如聘请警务专家、警务教官、警务助理等等，完善公安队伍。另一方面可以把部分不涉密的工作外包，提高工作效率和精确度，例如浙江云和县就运用了警务外包的工作模式，减轻了繁重的非警务工作；对数据的收集和统计，可以外包给对数据更为熟悉的单位组织。为了有序推进人口流动服务管理工作，可以成立村级协管员队伍，从而促进社会治理现代化，绝不能固步自封，要多与外界交流，放宽视野，将知名优秀企业的管理经验与管理制度借鉴过来，取其精华，去其糟粕，服务于社会。

二是使公安机关内部的借鉴交流得以畅达。在线警务作为现代警务改革的一种尝试，其他公安机关也有相应的在线警务改革，某些问题可能是在线警务发展过程中的通病，可借鉴其他公安机关应对问题的策略方法，避免此类问题重复出现而造成警力空耗，实现在线警务在全国公安机关的联动升级。例如上海的“互联网+警务”改革和广东的智慧新警务，可以互相比较其综合指挥室的发展情况，取长补短，为全国公安机关的现代警务改革指明方向。

三是畅通域外经验借鉴交流。我们可以学习他国先进的警务改革经验，如私域警务、预测警务、情报主导警务、热点警务、第三方警务等，同时也可以为当地在线警务的发展提供政策性的建议支持。例如美国，当地警察积极探索以“犯罪热点”为基础的热点警务，明尼阿波利斯市将警力集中布置在聚集50%报警电话的3%的街道地址和交叉路口上，有效做到了事前预防和精准打击。一些国家的预测警务将社会安全量化为数据，并认为这些数据对警务活动有一定影响，能够在违法犯罪发生前识别或辨认相关人员，预测并扼杀其发展[16]。

我国沿海和内陆、北方与南方，经济发展水平、环境气候差异明显，还有丰富多彩的风土人情以及复杂多变的社会结构，出于这些原因，在线警务对于一些特定的人群和地区而言，其实际操作模式还需进行深入的探索。在接下来的国家治理体系和治理能力现代化建设中，各地公安机关要周到考虑，无论是基层人民群众的需求还是各地的真实情况，抑或是党中央的决策部署，都不能忽视，必须全面兼顾，促进我国在线警务发展的创新性、科学性以及持续性[17]，保证新时代现代警务不断更新升级。