教育领域“行政许可”的规制功能拓展
——以社会力量提供公共教育服务为面向的分析

骈茂林

（上海市教育科学研究院，上海 200032）

一、问题的提出

在“放管服”改革语境下，“行政许可”通常是被作为“简政放权”改革的对象出现的，通过严格新设许可、提高审批效率等措施，实现“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一市场经济体制的根本要求①。在教育领域，被许可人获得从事特定行为的资质后，仍然需要接受不同形式的监督管理。从作为落实“加强事中、事后监管”要求的具体手段看，这些监督管理措施在不同行业、领域之间并无分别。但是，当针对特定教育领域或特定教育阶段被许可人时，这些措施便超越了“事中、事后监管”范畴，承载着新的规制功能与价值。

行政法学意义上，“行政许可”的目的及具体行为是相对固定的。一般而言，只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力，必须经过行政机关同意的，都属于行政审批项目范围[1]。然而，关于许可的功能和目的，以往将其作为加强管制或者放松管制手段的不同认识，近年来得到了发展。如有学者认为，因政治、经济、社会关系不同，不同国家制定行政许可制度的目的不同，“即便行政许可的范围出入很大，也并不能直接判断行政许可制度到底是强化还是放松政府规制”[2]。也有学者认为，“对于政府来说，最困难的可能不是放松管制，而是寻求放松管制与适度自由之间的均衡点”[3]。由于这些观点总是针对特定政策环境而言的，因此，探讨行政许可的功能，宜在特定国家、特定行业、特定政策情境下进行。

我国针对市场（社会）主体提供公共教育服务的行政许可，具有分析情境的典型性。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十二条规定，市场（社会）主体申请开展的教育活动属于“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”。自2016 年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）颁布以来，党中央、国务院开始逐步完善社会力量参与提供公共教育服务的政策体系。一方面，依据实施民办教育分类管理的要求，在总体和分阶段政策上对于政府对市场（社会）主体的规制目标设定提出新要求②；另一方面，针对对象准入条件、服务分配方式、政府管制目标等方面制定了配套政策。通过对相关政策的分析发现，事前、事中、事后的各种管理措施，均直接或间接地与“行政许可”发生着勾连，由此使“行政许可”表现出作用时序更长、作用方式更多样、实施主体更广泛等特点。

对于“行政许可”功能的认识，不同行业领域通常循着“强化”或“放松”规制这一维度展开。针对市场（社会）主体提供公共教育服务，需要面对的一个分析维度是，如何针对“教育”这一培养人的特殊活动的规律，考察教育服务与一般市场产品（也即“商品”）的差异性。具体分析问题可以概括为：与一般市场领域相比，教育领域“行政许可”的价值取向和目标将发生哪些变化？“行政许可”对被许可人实施监督管理的时空范围如何界定？在价格、利润等传统手段之外，“行政许可”还可以对被许可人采用哪些行为监管工具？

二、社会力量提供公共教育服务可作为分析行政许可规制功能的新面向

（一）“行政许可”是政府对社会力量提供公共教育服务的规制“入口”

通过“提供者”与“生产者”的分离，允许企业、社会组织参与提供公共教育服务，是许多国家的政府为改善公共教育服务质量和效率而使用的一项改革方案。在我国，适用这一改革方案首先需要经由“行政许可”这一行政行为。依据法律规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为[4]。实践中地方政府对于民办学校实施的管理措施主要发生于审批活动完成后，但它们仍将影响许可的续期或撤销。比如，依据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十二条的规定，如果一所民办学校在许可期限内的违法违规行为触发相应条款，有效期届满后其许可将无法续期。

在学术界，国内外均有在规制与治理变革情境下，对行政许可的功能加以重新审视的呼声。有学者认为，行政许可并不仅在于控制特定行为，“首先还应确定国家设定行政许可的目的以及保障个人权利的方式”[2]。国外学者也认为，当前中国正是处于上述情况的一个范例，在逐渐扩大私营部门在所有制结构中的比例时，政府需要使用许可机制来确保国家对这些领域的特定控制权[5]。在强调其作为核心规制工具意义的同时，对于行政许可实施的时空分布、行为监管工具运用等方面也逐步形成共识。比如，传统行政法学认为行政许可是发生于行政管理“事前”的一项活动，与“事中”“事后”的活动具有可分性，因此具有独立性。近年来，学界则认同行政许可并非对于被许可人“事前”控制的行政行为。有研究表明，认真执行后续标准是被许可人在获得许可后必须履行的义务，可以使被许可人免受惩罚甚至被取消许可[6]99。在Scott 看来，许可本质上是对市场（社会）主体进入某一行业从事特定活动的资格的授予，表明被许可人达到了在相关领域从业的最低标准，并会受到后续的监管[5]。这种突破“事前”、覆盖至持有全过程来认识行政许可功能的观点，在国内外得到了越来越多学者的认同。

基于以上理由，“社会力量提供公共教育服务”可以从价值目标、时空范围、参与主体等维度，为探讨行政许可规制功能的发展提供可能。

（二）行政许可规制功能的拓展源于公共教育服务的属性及其提供原理

典型的市场反映的是“生产者”与“消费者”双方之间的供求关系，政府监管责任通常被定义为发现市场运作中的缺陷并予以纠正，这往往被视为政府规制市场的正当性理由。其中的市场不足或缺陷既包括“垄断和自然垄断”，也包括信息不充分、公共产品供给及其他外部性问题等不同类型的市场失灵[6]30。因此，典型的市场监管以能否保证公平竞争、实现“效率最大化”作为标准来判断监管效果。在社会力量提供公共教育服务的政策情境下，由于服务数量的限定性、服务价格的非市场调节特征以及生产者之间的有限竞争③等方面的条件发生了变化，在典型市场条件下将实现市场均衡、改变“配置无效率”等作为主要规制理据的可能性已经被大大消解。为此，需要从教育治理变革所处的政治、经济环境等视角寻求政府规制的新理据。与面向市场（社会）主体的一般活动相比，提供公共教育服务引发了规制环境的以下变化：

其一，由社会力量供应的公共教育服务具有不同于“商品”的特征。社会力量供应的服务数量是相对固定的，即在规定的区域范围内，符合条件的该阶段教育对象的数量是相对确定的。同时，其服务质量也应该符合国家或地方的相应规定。服务自身特征的变化构成了调整规制策略的理由。一是“个体需求”很难像一般市场中作为决定服务“供应水平”的变量发挥作用。在需求数量相对固定的条件下，“通过个人偏好来衡量公共产品的需求的可能性变得微乎其微”[7]34，这使得设计一个用以精确地测量公众意愿的制度架构变得不可能。二是“价格”很难像一般市场中作为服务供应的主要调节机制发挥作用。典型市场中，在“竞争充分”的条件下，价格总是可以使供求关系趋于平衡。而在提供公共服务的情境下，“生产者所控制的价格可能不能反映教育和培训产品真正的社会价值，从而引起供应不足”[7]35。由于这些显著变化，服务供应过程表现出了与“市场交易”不同的规律。

其二，公共教育服务使用者具有不同于一般市场中“消费者”的特征。我国教育法律和政策均规定，无论营利性还是非营利性民办学校都要把社会效益放在首位。在此前提下，对于由社会力量提供的公共教育服务，谁可以使用、如何分配，也是政府规制的应有内涵。由此，规制本质上是对公民依法享有的“受教育权”实现程度的监督和保障，尤其是对保障“普遍服务”的实现提出了要求。与对公用事业规制的原理和要求相同，“普遍服务”即指“人人有权获得一个合理、非歧视、经济上可负担的基本公用事业服务，无论其经济地位为何”[8]。对此，针对取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，《行政许可法》第六十七条规定，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务。行政机关与企业、社会组织因提供公共教育服务而签订的契约中，应将“普遍服务条款”作为重点。

其三，社会力量提供的公共教育服务同时负载着促进“个体发展”、促进“社会团结”的功能。一方面，对于社会力量提供公共教育服务进行规制，不过是政府履行自身公共服务职能的行动。此时从某种意义上，由社会力量“供应”与政府“直接提供”的区别，甚至可以被忽略。另一方面，更为重要的是，“服务”不论由政府直接提供还是由社会力量负责供应，都同样具有促进作为受教育者的个体融入社群、促进社会团结的功能。法国学者狄骥将“公共服务”定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动”[9]49。“服务”本身的这一特质，使政府对于社会力量提供公共教育服务进行的规制间接具有促进社会团结的功能。

综合上述变化，政府除了作为一方行动者（即公共教育服务“提供者”）参与实际“交易”过程，还应该通过实施规制对“市场”的不完善进行“矫正”。这显然无法通过针对一般市场主体的规制方法实现，此时，便需要通过变革使传统意义上的行政许可的规制功能得到拓展。有学者指出，在实现国家治理的现代化环境下应该考虑如何通过行政许可制度协调国家、市场和社会的关系，“发挥预防政府和服务政府的功能，在平衡多元利益关系的基础上，保护公共利益”[2]。

三、社会力量提供公共教育服务对“行政许可”的价值目标与行为变化的影响

基于以上理由，政府对社会力量提供公共教育服务的规制，并非仅仅表现为“放松”“加强”等行为强度上的变化，还标示着教育领域政府与市场、社会之间“控制”抑或“互动”策略的变化。在由宪法和有关法律规定的“公共服务”职能规约下，政府相应规制活动的价值目标和具体行为将会发生变化。

（一）经由行政许可，政府规制的价值目标发生了变化

除“效率最大化”等解释外，对于某些特定职业、行业准入实行严格控制，通常也用“外部性”理论进行解释，即对“第三方”带来的负面影响予以最大限度的控制。但是，以上理论针对的是一般商品的交易活动，并没有将社会力量提供的教育服务的“公共产品”属性，以及教育活动的社会价值考虑在内。对此，需要调适其实施规制的价值目标。

一方面，宜将规制视为政府履行公共服务职责的行动本身。针对公共教育服务的提供，如何实现其对于不同个体平等享有的社会权利的保障，已经成为国内外学者认识规制理据发展变化的共同趋势。在公共服务提供方面，“国家应承担维持人的尊严的最低限度的核心义务，确保每个人的生活至少达到一个最基本符合人的尊严的水平”[8]。而基本公共教育、基本医疗保险、最低生活保障等，均属于国家最低限度的核心义务。市场（社会）主体以购买服务、委托管理方式提供公共教育服务过程中，在公共部门、私人部门之间围绕“公共服务”的生产、提供形成了新的责任关系。由于规制对象提供服务的“公共服务”属性以及服务使用者的“公民”身份，政府的规制责任已不限于纯粹的针对市场主体的“规制”。对于社会力量提供公共教育服务的规制，是对公民平等获得公共服务权利的维护。此时，政府对市场（社会）主体提供公共教育服务的规制，不过是按照自身活动规则履行“避免以产生任何混乱的方式来组织和支配公共服务”[9]50的义务。

另一方面，由于对义务教育等阶段受教育者成长所具有的影响，政府规制还应促进教育活动的社会价值与功能的实现。依据塞尔兹尼克的经典定义，规制是“公共机构针对社会共同体认为重要的活动所施加的持续且集中的活动”[7]1。循着这一方向有学者主张，对于规制理由除了经济上的正当性，还要考虑分配正义、家长主义、共同体价值等非经济性目标[7]47-55。规制价值目标的变化，需要经由政府与市场（社会）主体法律关系最初赖以建立的“行政许可”行为。由行政许可出发，政府被赋予了对私主体施加特定义务、监管义务履行情况并执行各种规则的权利。

（二）对行政许可不同阶段的实施行为产生了影响

政府经由行政许可对社会力量提供的公共教育服务进行的规制，表现为特定的行政行为。依据Scott的分析，行政许可作为“规制工具”主要通过信息收集、准入控制、行为监管以及许可的执行等对申请人或被许可人的特定行为进行控制[5]。现有教育法律已经对社会力量举办教育的特殊性予以考量，并针对许可程序作出了相应设计④。这一设计针对的是所有类型、所有阶段教育的被许可人，是普适性规制要求。通过对我国相关法规政策的分析可以发现，与行政许可资格相关的控制主要发生在审批登记、事中监管、许可续期与退出等阶段，覆盖了许可相关行政活动的全过程。

1.审批登记阶段

市场（社会）主体从事的教育活动总是关系公共利益。而对于其中涉及“公共服务”的，在准入控制的阶段还设计了相应的准入条件和标准。具体表现为：（1）针对特定阶段、类型教育活动许可的实施，增加了禁止性规定的适用情形。以“证照分离”改革涉及教育领域的事项为例，国家对纳入“证照分离”改革范围的涉企行政审批事项分别采取四种方式进行管理[10]，将教育领域列入“保留审批，优化准入服务”的类型。由于关系重大公共利益，在一些教育事项上实施了更严格的准入条件要求，如《市场准入负面清单（2019 年版）》对教育领域“与市场准入相关”事项作了禁止性规定⑤。（2）增加审批材料事项。如针对学前教育服务的被许可人，涉及对幼儿园教职工资质和配备、收费行为、安全防护、卫生保健、保教质量、经费使用以及财务管理等方面事项的审批⑥。（3）在特殊情况下停止审批或改变审批方式。比如，2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》明确规定，各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，对线上学科类培训机构改为审批制。

2.事中阶段

国家在“放管服”改革中对于处理“放”“管”二者之间的关系，形成了“放管结合，放管并重”的总体原则，并强调“始终把放管结合置于突出位置”[10]。对此，教育领域在事中阶段表现为以下监管行为变化：（1）增加“非营利性”监管。自2017 年以来，针对非营利性等特定法人类型的被许可人，法律法规均提出实施相应监管要求。比如，依据《民办教育促进法》第十九条关于“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”的规定，落实“非营利性”监管已经成为对实施义务教育、学前教育的民办学校的普遍要求。（2）增加专门行为监管。表现为针对被许可人常态运行的过程性报告，以及执行特定事项规定要求的情况。年度检查和报告就是一种目前普遍适用的过程监管制度。比如，《实施条例》第四十七条规定，教育、人力资源社会保障、民政、市场监督管理等部门应当根据职责会同有关部门建立民办学校年度检查和年度报告制度，健全日常监管机制。针对一些民办学校不能依法保障教师发展权益等现象，《实施条例》第三十七条作出了关于“建立民办幼儿园、中小学专任教师劳动、聘用合同备案制度”的规定。（3）增加质量监管。针对市场（社会）主体提供公共教育服务的规制，事中、事后监管仍不同程度地存在着“重价格、资金监管，轻服务质量监管”等问题。其中的一个原因在于，针对公共教育服务质量缺乏基于专业技术规范、相对统一的监管规则。已有研究将许可标准区分为准入标准和后续标准，后续标准适用于许可后的规范过程，“以保证他们提供的产品和服务达到最低质量标准”[6]99。《实施条例》第四十七条规定，教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当对民办学校的办学水平和教育质量进行评估。

3.许可续期与退出阶段

除建立常态化“事中”监管机制外，对许可时效及续期、退出自由等实施制约，也是对社会力量提供公共教育服务进行规制的特点。具体表现为：（1）对许可续期设置限制条件。后续标准及其执行程序是许可实施监督的组成部分。然而，已有研究表明，由于不可能对所有被许可人是否遵守后续标准进行审查，后续标准并不如准入标准一样得到更好的执行[6]99。因此，许可实施中，针对社会力量提供的教育服务质量，行政机关可以在服务结束阶段，依据契约规定的义务，对相关主体提供的服务进行终结性评估或认定，以确保其服务质量令服务使用者满意。（2）对许可对象“退出”的制约。在规定时间周期内可持续是公共服务的一项重要特征。对持续服务的保障手段通常体现在契约内容上，一般包括公共利益条款、持续供应条款、平等接入条款、质量与安全条款、合理计费条款五个方面[8]。其中“持续供应条款”既规定了许可对象的服务供应义务，也对许可对象的“退出”自由构成了制约。《行政许可法》第六十七条针对取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人规定，“未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业”。《民办教育促进法》第五十九条也对非营利性民办学校终止时规定，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，除按照规定给予出资者补偿或者奖励外，“其余财产继续用于其他非营利性学校办学”。

四、“行政许可”对于社会力量提供公共教育服务规制功能的实现条件

社会力量提供公共教育服务的面向之下，行政许可作为政府规制的“入口”和“链接点”被赋予了新的功能。但是，规制功能定位的发展变化并未改变经由“行政许可”确立的行政机关与市场（社会）主体的法律关系。对规制功能拓展的努力应在遵从既有法律关系的前提下展开。

（一）重视基于教育行业技术标准的监管规则制定，实现“公正监管”

政府对于被许可人未履行相应义务或超出规定许可范围的行为，具有实施相应处罚、依法追究刑事责任的权利。针对社会力量提供公共教育服务，现有的法律法规规定向实施规则的转化仍然不够充分，由于涉及事项范围广、标准技术化程度低，行政主体对于具体情形如何适用监管规则拥有较大的裁量权。我国已经就分领域抓紧制订全国统一、简明易行的监管规则和标准作了部属，抓紧清理规范并修订完善边界宽泛、执行弹性大的监管规则和标准⑦。针对教育领域标准在行政许可活动中的应用，教育部提出要加大标准执行力度，政策制定、行政许可等要积极引用标准和有效使用标准⑧。同时，对于引入的标准，只有转化为地方行政机关的监管规则和实施行为，才能实现相应的规制功能并作为许可续期的条件。针对公共教育服务质量缺乏基于专业技术规范、相对统一的监管规则这一情况，制定中还应区分“目标标准”“性能标准”“规格标准”⑨，推动其中的性能标准即质量标准成为政府对市场（社会）主体提供公共教育服务实施规制的技术工具。基于专业技术标准的监管规则的制定和应用，将有助于解决对市场（社会）主体进行监管时由于依据不明确、标准不精细而无法实施相应执法行为的问题。

（二）重视信息监管工具的使用，加大对于市场（社会）主体提供公共教育服务信息的强制披露力度

已有研究将合规性信息收集作为规制的核心功能之一，纳入行政许可的实施过程，对被许可人附加定期报告的强制义务[5]。行政机关应当重视核查被许可人从事许可事项活动的情况材料，被许可人提供信息之义务覆盖于其持有许可的全过程。信息规制工具的使用应突出以下重点：一是登记为非营利法人的被许可人，加强与法人类型相应义务信息的强制披露。因提供公共教育服务而获得政府扶持资金的企业、社会组织，除公开基础信息、年报信息、行政检查信息、行政处罚信息外，还应公开政府扶持资金相关的信息。二是增加对于“公共教育服务”特征信息的强制披露要求。强制供应者披露服务合规性信息就是信息规制的一种主要形式，通常包括“商品”的价格、身份、成分、数量或质量方面的信息[7]123。强化对于市场（社会）主体提供公共教育服务的信息主动披露，已经集中反映在近几年出台的相关法规和规章中。如依据《实施条例》规定，教育行政部门及有关部门应当监督民办学校定期向社会公开办学条件、教育质量等有关信息。

（三）采用专业化的行为监管工具，建立多方参与实施许可监督的机制

由于专业技术标准的应用，社会力量以购买服务或接受委托方式提供公共教育服务，构成了专业机构与行政机关合作实施事中与事后监管的必要性。对此需要政府完善相关工作机制、创新有关制度：（1）重视部门合作实施监管机制。由于许可涉及各项要素的活动需要由承担主责的机构实施，因此应建立许可机关与其他机构之间的合作监管机制，实现监管活动协同、监管信息共享。现实中由两家以上行政机关共同监管，这种监管权的共享容易产生职责推诿，造成无人履行监管职责的状况。这种现象已经成为行政许可实施的制度性缺陷，限制了行政许可规制功能的发挥。（2）针对专业监管事项，积极引入“第三方机构”实施监管。许可作为一项规制工具发挥效果的一个核心条件是，需要授权专门的部门或机构，确保对许可条件、程序的严格监督和执行[5]。在行为监管工具的选择上，要求政府选择与公共教育服务专业技术标准相适应的规制工具。目前，依据有关教育法律法规，针对由企业、社会组织提供普惠性学前教育服务以及社会组织提供义务教育公共服务的情况，对于其教育质量和相关资质的认定可以采用专业评估方法，探索引入具有专业监管资质的“第三方机构”负责实施。

（四）重视“使用者”参与监督，加强对于公共教育服务递送及其质量的监管

由于实际运行中是由政府作为“提供者”代替服务“使用者”与作为“生产者”的市场（社会）主体进行交易，公共教育服务“使用者”作为评价者和监督者，为规避服务末端可能产生的质量缺陷提供了制度保障。具体包括：（1）对服务递送规则执行的监督。比如对于义务教育阶段民办学校“应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理”这一规定的落实，以及招生规则的公平、公正，“使用者”是最便于获得信息并发挥监督作用的。这也是公共教育服务“使用者”与市场领域“消费者”的监督权利的本质区别。（2）对服务质量的监督和评价。服务“使用者”参与对社会力量提供公共教育服务的质量规制所基于的一个假定是，“所有地区的产品和服务都必须符合最低限度的频率和质量上的要求”[7]32。由于后续标准比准入标准的执行情况具有更大的不确定性，对此已有研究也提出，“除了抽样监督外，许可授予机构不得不主要依靠受害者的投诉来执行后续标准”[6]3。同时，“使用者”行使监督权利并非仅仅指向社会力量举办的教育机构，也包含对于行政机关履行契约规定义务等有关行为的监督。

五、结论与讨论

自2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》颁布以来，我国社会力量参与提供公共教育服务的政策体系逐步建立。在规制体系尚不完善、规制工具并不完备的情况下，经由“行政许可”这一“入口”拓展其规制功能，是保障社会力量提供教育服务“公共性”的重要选择。社会力量参与提供公共教育服务，为全面认识“行政许可”的制度要素及规制功能提供了“试验场”。但是，正如有学者所指出的那样，对于当今绝大部分地区而言，在政府规制理论层面上对“行政许可”这一工具的全面、系统的分析依旧是缺乏的[5]。本文尝试在突破传统分析思路的基础上确立新的分析维度，即：依据教育这一培养人的活动的特殊属性和规律，教育领域行政许可与一般市场领域行政许可的功能差异表现在哪些方面？

首先，政府对于市场（社会）主体施以特殊规制的合法性理据，肇始于其服务的“公共性”。政府对市场（社会）主体实施规制形成了新的理据，既是规制市场，更是履行自身职责。对社会力量参与提供公共教育服务实施行政许可的规制功能，与一般市场领域为维护经济秩序而实施行政许可有本质区别，可概括为：遵循教育这一影响人的发展、关系公共利益的活动的自身规律，实现和维护教育服务的公共属性。其次，实践已经证明，经由行政许可对社会力量参与提供公共教育服务实施的规制，是一种具有开放性、专业性、多方参与的规制体系。这种规制体系已经呈现出以下特征：规制活动由“事前控制”发展为覆盖许可持有全过程；教育行业标准的引入得到重视并在监管工具中占有更重要的地位；公共教育服务“使用者”和第三方机构作为行政机关以外的主体参与监管，并在服务质量监管中发挥主体作用。

本文仍遗留了一个与落实行政许可改革要求相关的问题。结合现有研究提出的许可基础、行为性质与法律效果、适用条件与程序、是否存在数量限制等主要因素判断[11]，对社会力量提供公共教育服务实施的许可是一般许可，而不属于特许。目前，地方教育行政等部门针对提供普惠性公共教育服务，通常采取认定、审定等方式在被许可人中确定是否具有提供服务的资质。类似的管理方式与“放管服”改革中整治各类变相审批的改革方向是否一致，值得从理论和实践角度进一步探索。从顺应政府职能转变、节约行政成本、完善治理体系等方面考虑，教育领域对市场（社会）主体承担提供公共教育服务资格的认定与对行政许可的初始准入规制，是否可以在技术上实现“整合”？如何通过政府服务方式的法律化对“行政许可”进行系统化的制度设计？这些问题值得教育学者和法学学者共同探讨。

注释

①比如《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）规定：“凡是市场主体基于自愿的投资经营和民商事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域，不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全，政府不得限制进入。”《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）提出：“各级人民政府和行政管理部门要积极转变职能，减少事前审批，加强事中事后监管，提高政府管理服务水平。进一步清理涉及民办教育的行政许可事项，向社会公布权力清单、责任清单，严禁法外设权。”

②针对公共教育服务提供的主要法律法规及政策规定包括：2016年11 月7 日颁布的新修订的《民办教育促进法》提出“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”；中共中央、国务院于2018年11月7日发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》对于民办教育规模结构进行了规定，要求“公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020 年全国原则上达到50%，各地可从实际出发确定具体发展目标”；2019 年6 月23 日发布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》对于民办学校招生政策进行了调整，规定“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”。

③特殊条件下可以表现为“无竞争”，如某一民办学校招生对象完全依据学生户口所在地区“划片入学”，且不被允许招收其他审批地以外行政区域的学生。

④《民办教育促进法》第二章对民办学校设立作了分“筹设”“正式设立”两个阶段审批的设计：对于同意筹设的，发给筹设批准书；不同意筹设的说明理由，审批过程即告终止。

⑤具体规定为：禁止举办实施义务教育的营利性民办学校；禁止社会资本通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；禁止民办幼儿园单独或作为一部分资产打包上市；等等。

⑥中共中央、国务院发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中作了相应规定，其实施还需要建立相应的监督管理细则。

⑦由于与行政许可相关的部分重点领域标准缺失，这一要求对教育领域具有现实意义和紧迫性。参见：《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》（国办发〔2019〕39号）。

⑧该《指导意见》提出的重点加快标准研制领域中，“学校设立标准”与行政许可实施直接相关，《指导意见》同时还提出“强化依据强制性国家标准开展监督检查和行政执法”。参见：《教育部关于完善教育标准化工作的指导意见》（教政法〔2018〕17号）。

⑨目标标准，一般不对供应商的生产过程及产量作具体规定，如果出现某些特定的损害后果则需承担法律责任；性能标准，要求供应阶段的产品、服务必须满足特定的质量条件，生产商可以自由选择如何满足这些标准；规格标准，强制要求生产商采用或禁止采用特定的生产方式或材料。参见：安东尼·奥格斯.规制：法律形式与经济学理论[M].北京：中国人民大学出版社，2008：153.