小城镇治理中“长鞭效应”形成逻辑、危害及其规避

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.008

问题提出与文献综述

城镇化是世界上所有国家工业化进程中的必然产物，是与工业化相伴相生的历史过程，更是国家实现现代化的重要标志。中国经济从20世纪80年代开始，依靠人口红利，引进外资、技术、原材料等进行加工出口的“外向型”发展之路，经济高速发展，很快超越意大利、法国、英国、德国，于2011年超过日本，成为世界第二大经济体。中国的城镇化被西方学者称之为与美国的高科技并驾齐驱的20世纪的两大奇迹之一，城镇化率从1949年末的10.64%提升到1978年的17.9%，改革开放加快了中国的城镇化的发展步伐，到2020年末中国城镇化率提升到64%，户籍人口城镇化率超过45%。快速发展的城镇化，为中国经济的腾飞添上了翅膀。

小城镇在中国城镇化的快速发展中功不可没，成为推动中国新型城镇化的强大动力。1949年末，全国只有132个城市，其中地级市65个、县级市67个，建制镇2000个左右;而到2018年末，城市个数达到672个，其中地级以上城市297个，县级市375个，建制镇达到21297个。可见，本文研究的包括县级市、建制镇在内的小城镇，成为中国城镇化的主导力量。数量庞大的小城镇治理，是基层治理的重要内容，是国家治理的基石、国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

唐任伍，北京师范大学政府管理学院教授、博导。研究方向为全球化与政府效率、经济、管理思想史。主要著作有《中国政务信息化研究》《世界管理思想史》等。

关于小城镇快速发展的原因，英国学者范登堡把城市化划分为三个阶段：集中型城市化阶段、郊区化阶段、“逆城市化”阶段，其认为“逆城市化”促进了小城镇的快速增长。郭文娟（2018）认为，由于外向型经济是由政府和外来资本主导，导致人口向中心城市集聚，城市之间分化严重，尤其是东西部之间的差距在拉大，城市快速扩张过程成为本土农民边缘化加速过程，新时代“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”在小城镇的发展中同样得到了再现。大城市虽然吸引了外来人口，但是并没有能力完全消化掉，户籍政策与大城市过高的房价阻碍他们融入大城市，最终回流到户籍所在地的小城镇，成为他们的一种必然选择。徐志耀（2015）通过对城市化发展较早的欧美发达国家的考察，认为这些国家“逆城市化”趋势明显，发展小城镇是世界各国的普遍选择，中国甚至比欧美一些发达国家走得更快。进入21世纪后中国上海、北京、广州和深圳等一些特大城市就开始从城市化阶段向“郊区化”阶段转变，很多流动人口尤其是二代农民工，很难融入大城市而又不愿意再回到過去那种“面朝黄土背朝天”生活的农村，小城镇就成为他们的偏好选择。中国的小城镇集聚的人口数量占据城市化率统计人口的半壁江山，验证了1983年时费孝通先生对吴江小城镇进行社会考察时提出的“小城镇、大问题”之问。张江华（2015）认为，现实情况是，小城镇建设不仅未按照预期取得突破性发展，而且面临的空间内外部矛盾更为突出，新一届政府把小城镇的重要性提高到了历史新高度，可以说是中国“倒逼式”改革。中国的城镇化与费孝通的理论创见经历了交涉、分野、回归的过程。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》把推动小城镇发展提高到与国家“四化”同步的高度，并将其作为中国未来城镇化的重要空间布局;《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出要“以市县级行政区为单元”，建立差异化绩效考核的空间治理体系。由此，处于城乡关系连接关键位置的小城镇，是未来城镇化发展的重要方面，是逆城市化的退路，更需要成为地方经济新的增长点。小城镇之路作为国家新型城镇化规划的重要空间战略，其良好的公共治理秩序是小城镇健康运行的前提，也是实现“十三五”规划、全面建成小康社会、实现社会和谐稳定的重要方面，更是实现“十四五”规划目标、为第二个百年奋斗目标奠定坚实基础的基础工程。

关于小城镇发展中存在的问题，有学者认为，小城镇建设的规划滞后，边建设边规划的现象比较普遍;规模偏小，功能不完善，缺乏吸引力;产业链不健全，导致就业机会较少;公共服务水平低，教育、医疗、法律服务等优质公共服务平台少;小城镇是个熟人社会，资源配置基本上依靠关系配置，节奏慢、效率低，人们的进取心缺失。

关于小城镇治理的核心问题，前期研究文献不多。党的十八届三中全会首次提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，以及2021年4月28日，中央出台了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，为小城镇治理进行了顶层设计。从“管理”转变到“治理”虽一字之差，却是一个“关键词”的变化，彰显了中国政党治国理政理念的深刻变革。现代“治理”（governance）区别于传统的“统治”与“管理”，强调合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。“治理”的核心问题是“回应性”（responsiveness）和“责任性”（responsibility）。回应性是政治民主的内在要求，责任性是实现回应性的根本保障。现代治理本质上是包括公共的或私人的、个人的和机构的多元主体，在管理共同事务中的一种持续互动和不断协调的过程。在民主政体中，小城镇治理体现的也是典型的“委托一代理”（principal-agent）关系，因而，小城镇治理过程中同样面临着“代理人”超越“委托人”意愿进行治理的可能性，“由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心的意愿制度供给与下级对制度创新的需求可能不一致”。因此，如何规避代理人超越委托人意愿行动是小城镇治理中需要关注的重要问题。

关于小城镇治理的路径和方法问题，从已有的研究文献看，学者们从博弈、交易费用等不同角度，结合村民自治等案例，论证和描述了小城镇治理中“委托一代理”的偏离和失衡。为了弥合小城镇治理中的失衡，提出借助全国网络平台大数据渠道、优化制度变迁方式、实施参与式预算等方式进行纠偏。

关于小城镇治理中的“长鞭效应”问题，从已有的研究文献来看，学术界尚无相应的研究成果，更没有人系统地从“长鞭效应”视角来研究小城镇治理这一现实问题。即便是那些解释小城镇治理困境的研究文献，也只是从一般的角度来谈论规避路径，缺乏针对性。本文创新性地将“长鞭效应”引入小城镇治理研究之中，试图从小城镇治理中的“长鞭效应”表现入手，分析小城镇治理中“长鞭效应”的形成逻辑，并针对小城镇治理的特殊性提出规避路径，以期建立现代民主政治所要求的政府决策者“为其在小城镇治理这一公共领域中的行为和决策绩效向公民负责的一种治理体系”，彰显小城镇治理中的回应性和责任性。因此，本文研究一方面拓展和丰富了治理理论，具有一定的学术价值;另一方面为中国小城镇治理中存在的一些问题和矛盾找到一种新的解决方法，化解小城镇治理中的难题，具有较高的实践价值。

小城镇治理中“长鞭效应”的形成逻辑及其危害

作为基层治理重要组成部分的小城镇治理，长期以来在理论界和实践界并没有引起足够的重视，更没有学者对小城镇治理中的“长鞭效应”的形成及其危害等问题展开深入探讨。虽然中国新型城镇化快速推进、小城镇数量快速增加、规模快速扩展，并成为推动新时代经济社会可持续发展新的动力源，但一些小城镇的治理却较为滞后，“长鞭效应”不断显现，成为制约小城镇可持续发展的障碍。

“长鞭效应”（Bullwhip Effect）又称“牛鞭效应”，是西方学者J.Forrester对工业供应链系统中“需求变异加速放大原理”出现的信息偏差带来的管理错乱的形象描述，意指供应链上顾客需求信息在向上传递的过程中发生的被扭曲和放大的现象，犹如甩出的长鞭，作为根部的顾客稍微发力，会带来作为梢部的供给终端大幅波动。由于动力系统中的信息曲解（information distortion），初始时一个十分微小的变化，经过系统的层层加码不断放大，产生的结果与初始时的情景大相径庭，对系统的未来状态和发展也会造成极其巨大的差别。现实生活中的“长鞭效应”现象普遍存在，供应链管理系统中的“长鞭效应”在小城镇治理中呈现出同样的状态，破解在非线性系统且在临界性条件下小城镇治理这样一个混沌现象或混沌性行为的复杂系统治理，很有必要。

一些小城镇治理中“长鞭效应”的产生，有其内在的形成逻辑。在道德风险、个体理性的作用下，政府、市场和社会三个治理主体形成的三股力量对“发展目标”的认知不同、目标各异、行为有别，于是自行其道，不能形成合力，造成“三力并行”，动力系统在信息传递过程中，由于层级太多、层层截留和肆意曲解，产生失真和变形。正是这种“诸多因素的交叉耦合作用机制”变形，使得一些小城镇治理系统呈现混沌性行为和状态，责任性、回应性减弱甚至丧失，于是诱发“长鞭效应”，让这些小城镇无法通过“全周期治理”进行“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，更无法将小城镇建设成为“人人有责、人人尽责、人人享有”的共建共治共享的“基层治理共同体”。可见，一些小城镇治理中“长鞭效应”的形成，在于当道德风险、个体理性和信息扭曲存在的情况下出现的决策失灵，造成的不确定性则强化了集体行动的困境，从而出现环境变异、责任失衡。

众所周知，随着中国经济社会的发展，生活在小城镇之中的广大居民对优质公共服务的需求欲望不断增多，而供给、内外部环境以及市场的不确定性，通过信息扭曲等中介变量的放大，使得小城镇治理中居民对优质公共服务需求和政府供给之间出现较为严重的不对称。个别地方政府决策部门追求政绩的道德风险，对于那些见效慢、需要政府持之以恒地不断投入以改善供给的一些优效型公共产品，诸如优质的教育、医疗、生态环境等，个别地方政府往往缩手缩脚，缺乏改善的能动性，导致优效型公共产品供给不足;而对于能够为官员们升迁带来显示性政绩的交通、通信、房地产等准公共产品，受个别决策官员的个体理性驱使，具有强烈的冲动效应，则会带来相对过剩。因此，一些小城镇治理中“长鞭效应”带来的直接后果是：优效型公共产品短缺，如优质的教育、满意的医疗、充足的就业、祥和温馨的生活环境等，无法适时满足居民的需要，导致居民对这些小城镇治理不满意，离开这些小城镇到优效型公共产品供给充足的中心城市居住生活;而信息扭曲又无限放大了低效低质的准公共产品的需求，往往又出现供过于求，诸如房地产的空置率大幅增加、宽阔的街道、人造的垃圾景观、炫目的灯光秀、占地气派的广场和喷泉等。

一些小城镇治理中的这种“长鞭效应”引发的双重性，即优效公共产品供给的不足与准公共产品供给相对过剩的矛盾，又导致这些小城镇治理失灵，从而影响小城镇的可持续发展。

第一，政府失灵和市场失灵并存。小城镇是改革开放后伴随着市场经济大潮兴起的，在一定程度上可以说小城镇的发展是市场经济的产物。但个别地方政府在小城镇的治理中，将自身利益、部门集团利益附着在公共利益上，使得个体自利性同公共性的博弈和妥协过程中，个别地方政府也会采用各种手段制造权力运行的偏差以满足自身偏好。代议制的层级代理结构所造成的信息不对称为这种自利性提供了可能，个别地方政府以“越位”的角色在“市場经济”领域里晃动着“计划经济”的大手，对小城镇治理中的大小事务大包大揽、亲力亲为，抑制了市场角色在小城镇治理中的积极性，但个别地方政府终究苦于资源短缺而力不从心，在承担自身角色向公众提供公共服务和公共产品时，又心不在焉，没有进行细致的市场调查和市场细分，疲于应付，导致服务水平和质量不高，服务和产品的可及性和利用性差，又造成了个别地方政府缺位的另一个极端，民众怨声载道，获得感、幸福感和安全感程度很低，形成小城镇治理中政府失灵的苦果。与此同时，因市场经济而生而兴的小城镇，却无法发挥市场经济在资源配置的决定性作用。小城镇中存量丰富的优势资源是土地、文化和政策，而稀缺的资源是资金、技术和人才。理想的小城镇治理状态是政府提供资金，民间和市场提供服务。但由于一些小城镇市场发育的先天不足，无法通过市场来获得资金、技术和人才，于是只能通过以土地换资金、技术和人才的方式，大力发展由政府控制的房地产，形成了很强的土地财政依赖，造成一些小城镇房地产大量过剩。市场在这一过程中完全被旁落，造成市场围着房地产转，市场角色缺位、错位，从而出现市场失灵。

第二，“过度承诺”与“民生滞后”并存。小城镇的興起是中国改革开放的伟大成果、市场经济发展的必然产物。小城镇的发展，有力推动了经济社会发展、人民民生改善。如果遵循规律让小城镇有序发展，则小城镇就会成长为一个和谐体。但由于“长鞭效应”的影响使得少数治理者和决策者的心智出现混乱，为了显示政绩，于是就搞“过度承诺”，小城镇的建制大城市的排场，规划面积盲目扩张，“马路的宽度、灯光的亮度、公园的美度、楼房的高度”都要参照一线城市的标准，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的“城镇精髓”没有了，产业空虚了。“过度承诺”的后果是小城镇完全被“物化”了，“光鲜”的外表下没有相应的产业作支撑，宝贵的土地等资源被错置到大量重复性和无效性建设上，“人的城镇化”的本质被抽掉。相反，最能彰显小城镇优越性的民生基础设施却较为严重滞后。小城镇中的各种美好传说成为居民的“镜中花、水中月”。小城镇中的“长鞭效应”产生的扰动，造成居民潜在需求和有效需求之间巨大的矛盾和冲突，不仅造成政府“出力不讨好”窘境，也使得小城镇居民理想中的获得感、幸福感和安全感大打折扣。

第三，冗余资产过剩与优效资产不足并存。一些小城镇治理中出现的决策、实施信息传递“长鞭”甩动直接产生“蝴蝶效应”，影响到小城镇的良性发展。一方面，一些小城镇受大中城市热衷于房地产的影响，把土地作为财政收入的主要来源，追求土地利益，不顾及土地收益与小城镇发展特点，对房地产企业开发方向和用地不加以控制，导致这些小城镇的房地产库存负荷加大，大面积的高档商品房因购买力出现闲置浪费，资源浪费和无效配置现象较为严重。尤其是一些小城镇居民受传统居住习惯影响，千方百计购买土地自建住房，乱占滥建十分普遍，使得小城镇在低层次上徘徊。另一方面，个别小城镇中发展优效资产的资源又很稀缺，发展产业的基础薄弱，就业机会较少。教育、医疗、公共文化等需要投入建设基础设施的有效资产很难建设起来，更无法更新和提升品质，政府希望利用“福利冲动”获得政绩和口碑的愿望无法实现，者百姓希望获得优效资产的愿望无法得到实现，有效需求无法得到满足。

小城镇治理中“长鞭效应”的规避路径

小城镇治理中“长鞭效应”形成，成为现代基层治理中的一个难题。治理主体的错位、越位、缺位，以及道德风险、个体理性等交织形成的信息扭曲和不对称，使得“由各种类型的公共组织纵横联结所组成的网络”的现代公共行政，根本无法完成小城镇治理的使命。

政府、社会、市场与家庭在这一体系链条中各自承担着相应的使命。在公民意识高度膨胀的区域锦标赛竞争体制下经过多方博弈，政府获取了资源配置的优势和政策支持，实现自身利益最大化，成为承担小城镇治理的“元治理”角色和公共产品与公共服务的主要提供者。道德风险与个体理性的交错作用，“长鞭效应”显现，政府决策中的不确定性增多，公共产品和公共服务的供给与居民的潜在需求、有效需求不对称，政府“元治理”角色弱化，政府出台的政策往往无法贯彻到底，预算危机不断，行政权力被滥用，产权、消费者的权益无法得到有效保护，治理措施无法有效实施。

作为小城镇治理的另一主体“市场”，本应成为公民有效需求变化灵敏程度最高、反应最快的信号源，激活小城镇中包括企业家在内的各种要素活力，推动小城镇中蕴藏的“创造性破坏”。然而“长鞭效应”使得小城镇治理中信息传递迟滞、要素对市场的反应失灵，根本无法及时地为小城镇治理提供有效的不可预测技术、消费者偏好变化及竞争对手的策略等信息，无法为小城镇催生出新的商业模式、生产方式创新，更不能带来新的制度创新，导致部分小城镇死气沉沉，年轻人无法适应这种没有生气、缺少机会的场景，只得纷纷离开到大中城市寻找发展机会。

“社会”在小城镇治理中发挥“自治”的主体作用，社会组织的发育是小城镇发展是否成熟和充满活力的标志，也是让治理权力有针对性地向社会回归、降低政府机会主义行为、化解“长鞭效应”风险的良药，以促进小城镇中的公共利益的整合。然而，道德风险与个体理性滋生出来的“长鞭效应”、信息扭曲使得反映现代社会公民意识成长的社会组织缺乏相应的土壤和空气，社会组织化解市场失灵和政府失灵难题的功能缺失，小城镇治理的有效性和强度大大减弱，成本大大增加，刚性要求的“回应性”和“责任性”遭到削弱，降低了小城镇治理效率，诱发的“长鞭效应”直接危及到小城镇的可持续健康发展。

针对一些小城镇治理中“长鞭效应”所带来这些弊端，采取相应措施规避“长鞭效应”对小城镇带来的危害，成为小城镇治理中的当务之急。

第一，剪裁治理“长鞭”，增强政府治理的回应性和责任性。“长鞭效应”带来的小城镇治理“失灵”，关键在于从决策到执行的治理层次太多、传递路径太长，通常说“鞭长莫及”，使得政府、市场和社会组织各自沿着自身的逻辑运行，容易形成治理主体的越位、缺位等问题，造成小城镇治理中“回应性”和“责任性”缺失。而回应性（responsiveness）和责任性（responsibility）又是构成小城镇治理（public governance）的核心问题。因此，解决小城镇治理中“长鞭效应”最好的方法，是将“长鞭”裁剪得越短越好，以减低信息传递过程中“长鞭”甩动带来社会、经济、政治的震荡性，提升小城镇治理过程中的“回应性”和“责任性”。而剪裁“长鞭”的关键，就是在小城镇深化“放管服”改革，全面压缩行政审批事项、审批时限，简化审批流程，实现政务事项“全国通办”“一门通办”“一网通办”“一次性办”“一站式”办理，让百姓办事最多跑一次、最多跑一地，减少乃至根绝“长鞭”引发的信息失真和失灵。

第二，矫正治理主体的错位、越位和缺位，增强治理主体的角色意识。一些小城镇治理中之所以产生“长鞭效应”，一个重要原因在于治理主体的角色意识模糊。因此，矫正治理主体的错位、越位和缺位，增强治理主体的角色意识，保障小城镇治理中的主体各司其职、各尽其责，不使任何一个环节和部位出现空挡，才能保障小城镇治理有序有效。

政府要强化“元治理”角色，成为有为政府。长期以来，中国以“稳定是第一位”“发展是硬道理”“改革是动力源”作为耦合要素获得经济总量的提升，但也产生了城乡发展不平衡的问题。各类资源纷纷涌向大城市，马太效应又衍射出巨大的挤出效应，使得小城镇发展举步维艰。优质教育、优质医疗、优质的公共文化产品涌向大城市，形成一个巨大的虹吸力，不但将农村中稀缺的资源吸往大城市，甚至连小城镇中有限的人力资源，都被大城市强大的虹吸力吸走。在小城镇治理“公共场”中，政府是小城镇多元治理主體的核心，政府将一些公权力让渡给市场和社会组织等私领域，这实际上是一个以政府为主导的围绕公共事务持续互动协调的过程。所以，小城镇治理需要一个开放的“公共场”，在小城镇这个“公共场”内，作为“个体”的居民聚集到小城镇中，“他们在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识”。因此，强化政府在小城镇公共事务治理中的“元治理”角色，形成政府“掌舵”的“治理场”，将政府“权威”有机嵌入小城镇治理大局中，扮演起真正的关键组织者角色，为市场和社会提供政策“掌舵”，从而实现政府、市场、社会“三力合一”，实现公共服务均等化，有效规避“长鞭效应”的发作。

市场要发挥“看不见的手”的资源配置角色，成为有效市场。小城镇的资源本身并不富足，公共产品和公共服务能力较弱，需要现代组织体系中最有效率的组织形式——市场赋能，弥补政府的不足，以实现小城镇的公共产品和公共服务有效供给，同时增强小城镇的产业链，促进相关产业发展，加强小城镇公共基础设施建设，增加公共产品和服务供给，发挥人口集聚效应，降低“长鞭效应”带来的震荡和影响。

社会自治要扮演好小城镇治理中的“协同”角色，使小城镇成为和谐宜居之地。培育小城镇的社会组织，充分发挥街道居委会、各种经济性协会、中介性组织、志愿团体、慈善组织、社区组织、民间互助组织等社会组织的“自治”功能，强化这些社会组织与政府、居民之间的联系，联通政府与底层民众，使小城镇成为一个利益共同体。与大城市的陌生人社会不同，小城镇的居民因血缘、地缘、人缘有着千丝万缕的联系，而且同质性强，传统的道德伦常、村规民约对公民行为具有一定的约束作用，中国传统伦理本位的社会治理结构形成的制度对小城镇的治理具有很强的路径依赖，而且这些根源于本乡本土的社会组织对于治理好小城镇有强烈的欲望，熟人社会和道德伦常成为小城镇治理的现成优势，有利于规避“长鞭效应”的影响。

第三，通过技术“赋能”，融通治理环节实现协同治理，规避“长鞭效应”的产生。小城镇治理中“长鞭效应”的形成，在于治理结构层级太多，信息产生源分散混乱，信息在传递中被截留、曲解、析分和渗漏，导致信息失灵，使得政府公共产品和服务的供给是按照“长鞭效应”信息失灵反馈得到的订单，而不是按照居民的需求进行预测。

打破治理中各层级之间的界限，将小城镇中政府与企业、政府与社区组织、政府与居民有机地联系起来，并高度整合起治理链条中生产、消费、市场、供求、服务、信息等各个环节，达到准确预测、快速回应、信息共享、相互交流、提升责任的效果，从而使小城镇成为一个集成化的利益共同体。

削减治理层级，通过现代信息技术集成，实现信息发布、传递、获取的一体化和信息共享。在原始信息发布上力求信息的真实和完整，尽量避免发布那些似是而非的模糊信息，信息接受者应充分考虑到信息扭曲效应在信息传播过程中所起的作用，对信息来源不明或可疑的重要信息进行分析甄别，批判性地接受信息，过滤无效信息，减少有效信息的跑冒滴漏，避免政府在公共产品和公共服务供给上的非理性预期，实行共同预测和共同计划，保证多元治理主体之间在治理各个环节上的协调。

设计整体治理策略，保证公共产品和公共服务供给的准确性和连续性，避免小城镇治理中出现“烂尾”“库存”和“失序”的“计划跟不上变化”的尴尬局面;改善决策结构和治理流程，运用现代信息技术，构建一个科学合理、扁平型的决策结构，以政府在决策机构中的“掌舵”为原点，建立起一种与其他治理主体嵌入渗透程度较深、相互认同程度较高的强耦合型决策结构，避免出现与居民实际需求差距很大的决策失灵现象，精简流程中的繁文缛节，简化操作作业和公文往来，推广采用先进的信息通信技术，缩短各种矛盾冲突处理和信息传输的时间，减少“长鞭效应”;建立战略伙伴关系和利益协调机制，运用大数据、区块链和人工智能技术，引导撬动小城镇中的社会资本，形成共建共享的战略伙伴关系和利益协调关系，使小城镇治理的每个阶段、每个环节都能很好地与居民的实际需求相匹配，在小城镇中营造起“美美与共”的良好信任局面。

责编/肖晗题