自然保护区社区参与的困境及应对思路

张艳

【中图分类号】D669 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.011

促进人与自然和谐共生，重在正确处理生态环境保护和经济发展的关系。自然保护区是我国生物多样性保护、生态环境改善和国土安全保障的重要形式，也是我国现有自然保护地体系的重要组成部分。社区参与自然保护区资源保护与管理，这本身是一个系统工程，参与的主体具有多元性，参与的内容具有广泛性，参与的过程也要具有持续性。目前，在自然保护区社区参与实践的过程中，诸多利益相关方存在一定的矛盾，而解决这些矛盾成为实现社区参与的重要前提。

自然保护区管理中社区参与的利益相关方分析

自然保护区资源保护与管理涉及到诸多利益相关方，如自然保护区管理部门、社区居民、相关企业、科研机构、民间环保组织等，而其中居于核心地位的是两个主要的利益相关方，即自然保护区管理部门与社区居民。

自然保护区管理部门是资源的直接管理者，依据相关法律法规对保护区资源进行保护和监管。我国自然保护区实行的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门主要负责全国的自然保护区综合管理;国务院农业、林业、水利、地质矿产等有关行政主管部门在各自职责范围内主管相关的自然保护区;县级以上的地方政府负责各自区域内自然保护区的设置以及承担相应的具体管理职责。本文所说的自然保护区管理部门是指除中央政府部门之外的各级地方政府管理部门，如地方负责自然保护区管理的农业、林业、水利等部门以及具体的自然保护区管理机构（自然保护区管理局等）。自然保护区管理部门作为权威的保护区资源管理者，对资源的利益诉求主要是追求生态效益。

社区居民是指自然保护区内以及保护区周边的居民。我国自然保护区大部分地处经济落后的偏远地区，保护区内及周边的社区居民原本多以“靠山吃山，靠水吃水”的传统生计方式为主，对资源的依赖性较强。在保护区建立之后，社区居民从原本的资源使用者变成资源的被禁者，生計方式被迫发生变化，还有可能面对生态移民、退耕还湿等政策，而其对待资源的态度和行为同样影响着管理部门的管理效果。因此，社区居民是参与自然保护区资源保护与管理的直接利益相关者，是资源保护多元主体中的重要一方。

管理部门和社区居民对自然保护区资源有着不同的利益诉求。管理部门投入人力、物力、财力进行资源管理，希望获得生态效益，社区居民被动接受资源管束的同时，希望利用资源来获得经济效益。然而以往，受限于各种因素，一些管理部门一方面强制性地限制社区居民对资源的使用，另一方面在相关政策实施过程中未能充分补偿居民的利益损失。这引发了一些矛盾，增加了自然保护区管理部门的管理成本，管理效果也随之降低。

扭转上述局面的方式是实现双方合作，管理部门适当给予社区居民一定的参与空间，让其参与到保护环境的行列里。然而社区居民是否选择参与，则要在参与的成本和收益之间作考量。因此，一方面，自然保护区管理部门应改变传统的行政管理理念，了解社区的需求，加强社区居民参与并且促使居民在参与中获益，从而促使管理部门与社区居民之间实现共赢;另一方面，应唤醒社区居民的参与意识，提高居民的参与热情，给予社区居民充足的参与机会，适当让渡利益空间。

自然保护区管理中社区参与存在的问题

自然保护区管理中社区参与的长效机制缺失。管理部门与社区居民之间存在不完全的信息博弈，社区居民并不完全知道自然保护区管理部门会实行什么样的行为策略，保护区管理部门也不完全了解居民的行为策略。不完全信息博弈导致双方往往会由于信息不对称作出非理性选择，难以实现利益最大化。第一，自然保护区管理中社区参与的制度体系不健全。相关政策法规中对于社区居民的知情权、决策权等基本权利没有作具体的论述;对于管理部门开展社区共管的责任和义务，以及进入评价体系的标准等内容也没有明确规定。这导致社区参与在具体实践中容易流于形式，难以实施。第二，管理部门开展社区参与的基础和动力不足。我国自然保护区建立初期是以抢救性保护的方式保护资源，一些管理部门对待社区的态度多为限制而非协调发展。另外，大多数自然保护区都存在管理经费欠缺、人员不足的情况，在没有专项经费的支持下，把更多的财力和人力投入到社区发展，很多保护区管理部门都难以做到。

缺乏自然保护区社区参与的激励机制。第一，现有的社区参与模式中居民很难受益。保护区周边社区居民面临生存和发展的困境，需要在资源受限的情况下获得补偿。管理部门推动开展生计替代本身就是一种补偿，而现实中管理部门开展的生计替代项目往往具有盲目性和短期性，容易忽视社区的人文、自然环境等具体因素，导致社区居民很难实现收益大于成本，一定程度上打击了社区居民参与的热情。除了开展生计替代以外，管理部门受多方面因素的影响，实施的生态补偿、生态旅游等项目往往难以实现社区居民的利益最大化，难以弥补居民在生计改变后的利益损失。第二，社区居民的利益表达渠道不够通畅。利益诉求难以表达，利益需求被忽视，这在很大程度上容易引发社区居民的不满情绪，降低其参与的积极性。

利益主体间的力量相差悬殊。一是社区居民的参与意识不足，缺乏公共精神。面对管理部门的限制性管理，居民习惯于表面上选择服从，不直接发表意见，更不会主动去争取表达权益的渠道。二是社区居民的参与能力欠缺。自然保护区周边的社区普遍位于偏远落后地区，居民的受教育程度不高，在有限的活动参与中，存在沟通、协商和表达能力欠缺等问题。对于环境保护的公共知识相对匮乏，使得社区居民在与保护区管理部门的协商交流中，缺少清晰、理性且全面的分析和建议。

提高自然保护区管理中社区参与实效的路径

完善社区参与体系。建立长效机制。一是健全自然保护区社区参与的制度体系。要完善自上而下参与的制度体系。自然保护区管理中的社区参与说到底还是要依靠政府的推动，在顶层设计上，应进一步明确多元主体参与资源保护的原则。在国家的宏观法律层面对社区参与的对象、参与的内容、参与的原则及评价体系等作出相应规定，让管理部门开展具体工作有章可循。各级各类自然保护区管理部门根据资源和社区情况，因地制宜地设计具体的社区共管规范，指导共管工作。要明确自下而上参与的权利空间。在相关法律法规中进一步明确社区在资源保护中的作用，对社区进行适当的“赋权”，明确社区居民的知情权、决策权和监督权等基本权利;完善信息公开制度和听证制度，让社区居民能够通过正规渠道了解关于资源保护的工作内容和管理决策，同时能够让社区居民的意见得以表达并反馈给管理部门，促进保护区与社区之间的沟通与协调。

二是夯实管理部门开展社区参与工作的基础。其一，管理部门应转变管理理念，健全管理体制。管理向治理的转变需要管理部门真正从思想深處认识到社区在资源保护中的作用，社区参与要成为保护区管理的常态和基本方式。将参与式思想融入到管理体制改革之中，给予包括社区居民在内的其他利益相关方参与资源保护的空间和机会，接受其他利益相关方的监督评价和考核。坚持保护区管理部门为主导，其他利益主体积极参与的管理原则，形成适合多元主体的职责明确、信息通畅的管理体制。其二，加大对保护区管理部门的投入。加大对各级保护区管理部门的经费投入，适当将民间资本引入保护区资源的管护中，以缓解政府投入不足的困境。

建立适当的激励机制.提高社区居民参与热情。一是可在制度设计上对社区居民进行适当的利益让渡。在利益分配制度以及补偿制度等方面坚持多元主体利益平衡原则的基础上，对社区居民进行适当的利益让渡，保证其适当获利。二是管理部门切实做到将资源保护与社区发展相结合。灵活运用保护原则，因地制宜地将乡规民约融入到资源的保护与开发政策中，结合地方文化特色，从专业的角度制定适当利用和开发资源的策略，切实帮助居民在资源保护中获利，从而促进地方经济发展。

培养社区居民参与意识和参与能力。其一，提高社区居民的参与意识。通过多种形式宣传环保思想，引导社区居民树立“保护环境，人人有责”的意识，让居民意识到自己才是环境保护的主体，环境的改善和资源的可持续发展，最终受益的是自身。另外，还可以引导居民参与形式多样的公共实践活动，让居民切身体会到自然环境的改善才是经济发展的长久动力。其二，培养社区居民的参与能力。一是提高社区居民的个体能力。培养参与主体的参与能力，从长远看需要提高当地居民受教育水平，加强其对当地自然资源的了解，普及资源保护和利用的常识，并将人与自然的和谐关系贯穿于教育培训过程中。要提高居民参与资源保护的能力，使其从知识的掌握、自身利益的表达到与管理部门的协调沟通等方面都能更加科学和理性。二是提高社区居民的组织化水平。参与主体组织化水平的提高至关重要，组织化形式更有利于凝聚个体力量，发挥社区参与的群体性优势，应进一步加强社区居民参与的力量。一方面，可以引入保护区以外的环保组织，组织当地居民参与环保事务，向社区居民宣传环保知识，带领社区居民在实践中逐渐掌握参与公共事务的规则和技巧，从而提高当地社区居民的参与能力。另一方面，培育当地的社会组织，组织社区中的积极分子，充分发挥榜样的带头作用，以点带面，带动社区居民广泛参与环保行动。

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