关于个人所得税改革相关政策的若干思考

汤暖心

(广西大学 国际学院,广西 南宁 530004)

0 引言

我国的个人所得税在调节居民收入分配、增加国家财政收入、保持社会公平等方面起到重要作用,在经济发展中扮演着重要角色.随着经济发展和社会不断进步,居民收入随之增加,国民收入显著提高,以往的个人所得税相关政策已经无法满足现代社会要求,亟待进一步发展和完善.2018年8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,标志着我国个人所得税法迎来了它的第七次改革.这次税制改革亮点较多,主要在实行分类与综合混合征税制、设立专项附加扣除、优化税率结构和增加反避税条款这四个方面有较大突破.这次税制改革的顶层设计固然很好,但是在具体的税收征管实践中也或多或少地暴露出这次税制改革中的一些短板与不足.为了更好地发挥新个税法在增加国家税收、促进社会公平中的作用,对于新个税法中存在的问题予以积极思考,并尝试着提出自己的想法与建议,以期对个人所得税法在以后的税收征管中更好地发挥作用有所裨益.

1 本次个税改革中亮点政策阐释

本次个税改革打破原有个税征管中的既有制度性藩篱,从分类与综合混合征税、优化税率结构、设立专项附加扣除、增加反避税条款等方面加大了个税在调节个人收入、促进社会公平等方面的力度,这也是本轮个人所得税制改革中的亮点.

1.1 综合混合性征税

我国之前的个人所得税一直采用比较单一的分类计税法征收,这样的征税方法显然有失公平,因为在我国以往的个人所得税中,主要纳税群体是工薪阶层,也可以称之为“工薪税”,比例可以高达65%,但是对于一些高收入人群的税收项目来说,其比例非常低[1].显而易见的是,工资薪酬部分占个税的比重较大.在征缴实践中,收入来源多样化的高收入群体也可以通过各种方式减少缴税,但我国收入来源单一、收入水平处在中低水平的工薪阶层却变成了个税缴纳的主力军.

为改善“低收入者高缴税”这一现象,这次改革提出了“综合所得”的概念,即四项劳动所得:工资、薪金、劳务报酬以及稿酬所得.将国民收入中性质相同的收入统一分类,汇总其收入,并按照统一的计算标准以年次合并计算所得税,这样可以避免同一收入水平下存在的横向纳税不公现象,减少了中低收入者的课税负担,改进了原来分类征税标准的不足.

1.2 税率结构得以优化

本次税率结构调整包括两方面内容:综合所得税率和经营所得税率(本次改革仍然沿用超额累进税率).亮点在于对综合所得税率的调整.这次新税制改革把原来的税基扣除标准从3500元/月提高到5000元/月,这样一来使纳税人的总体税负水平都有一定幅度的下降.同时,为减轻中低收入群体缴税负担,对工资和薪金的七级税率中较低层次的级距(3%～10%～20%)进行优化调整,同时保持高层次税率的级距不变(30%～35%～45%).与之配套的是,原有税率中所得税率为10%的部分下降为3%;原有税率中20%和25%的这两部分所得税率下降为10%;原有税率中25%的部分所得税率则下降为20%.根据收入层次调整级距,能够在保持高收入者纳税负担不变的同时减少中低收入者的纳税负担.从国家治理体系现代化方面看,可以较好地改善我国税制结构,一定程度上解决收入分配不公平问题,优化了纳税的纵向平衡;从改善民生层面看,可以提高国民生活水平和收入水平.

1.3 设立专项附加扣除

税制公平性的改善体现在费用扣除标准不断细化上.本次个税改革中专项附加扣除项目的增加就很好地体现了我国税制的公平性.

本次改革在执行专项扣除项目以及其他扣除项目的基础上,首次提出了“专项附加扣除”这一概念,增加了一些更为细化的专项附加扣除项目.这些项目与民生息息相关,涉及千家万户,具体包括子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除[2].本次改革中专项附加扣除项目的增加,更多地考虑到纳税人家庭的实际情况,在各个方面减轻了我国居民日常生活的压力和赋税负担,使纳税人实现自身利益最大化.

1.4 增加反避税条款

在当下的个人所得税征缴中,仍有一些人通过“合理利用”税收制度和法律制度的漏洞进行偷税漏税的不法行为,扰乱和破坏我国税收制度.比如:我国鼓励“一带一路”贸易,有人会利用不分配利润、转移利润到无税区或低税区等方式进行“合理避税”.为了弥补制度漏洞,维护群众利益,本次个税改革增加了反避税条款.针对不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为,税务机关可以按合理方法进行纳税调整,也可以通过与银行等机构建立信息共享机制,提高经营活动(特别是跨境经营)中取得收入的透明度,还可以通过建立惩罚机制对有严重避税行为的主体进行强制纳税申报,甚至追究其责任.

2 本次个税改革中存在的问题分析

本次个税改革虽然取得了一定成效,但仍然有一些不完善的地方,具体分析如下:

2.1 资本性所得税率不高,税负水平较低

长期以来,我国个税征收过多侧重于劳动性收入,而忽略了资本性所得[3].本次个税改革把4种劳动性收入进行合并征税,执行标准最高的是45%的七级超额累进税率,但对利息、股息、红利等资本性收入仍然执行20%的税率.以年度税前收入400万元来说,排除专项扣除因素,在收入性质分别是综合所得、经营所得、利息股息红利所得的情况下,其应纳税额分别为138.216万元、126.9万元、80万元,对应的税负分别为34.56%、31.73%、20%,资本性所得的纳税金额远低于其他两项的纳税金额.长此以往,如果劳动性收入和资本性所得税负之间的平衡问题一直得不到合理解决,“劳动重税、资本轻税”的现象有可能会越来越严重,这既不利于调节收入分配,还会影响我国创新型高薪人才创新创业的积极性[3].

2.2 专项附加扣除项目范围依然较小

新修改的个人所得税法,第一次提出专项附加扣除概念,并从实际操作层面把子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等予以专项扣除.但是,在税赋的实际征缴中,因为我国地域辽阔,中西部地区收入、地区间物价水平差异较大,并且由于通货膨胀等因素的影响,没能将居民的储蓄款、生育费用、伤残费用等纳入专项扣除范围,没有有效降低中低收入者和社会弱势群体的税负.显而易见,新修订的个人所得税法中专项扣除的范围依然较小.

2.3 未能有效平衡“效率与公平”的关系

本次个税改革除了大病医疗是根据实际费用进行扣除以外,其他五项(子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金和赡养老人)都是按照限额进行扣除.如此一来,在实际纳税工作中,虽然一定程度上减少了纳税人员的工作量,提高了纳税效率,但是这样的“一刀切”没有考虑到不同纳税人有着不同的赋税能力,忽视了税赋的公平性.另外,我国幅员辽阔,各地区经济社会发展状况差异较大,每个人的薪酬收入差别也较大,各个家庭的经济情况更是千差万别.本次个税改革应该对纳税主体进行详细的区分,并建立一套与之相适应的征管体系,以实现税赋实质意义上的效率与公平.

2.4 税收征管体系仍不完善

此次新税法的修订,虽然比之前的几次修改有较大的进步,但与当下的社会经济发展相比,在税收征管实际中仍有一些不完善的地方.首先,缺乏一个高效、便捷、易操作的综合纳税平台.我国地区差异较大,各地情况不一,新税法的施行,应结合全国不同地区实际,为纳税人打造一个适宜不同群体纳税人的网上纳税平台,以提高税收征管效率.其次,亟需建立纳税人“统一代码制度”.尽管此次新修订的个税法首次提出了针对个人的纳税人识别号,但单纯的纳税人个人识别号的设立,难以对纳税人银行账户及其他方面的资产负债情况进行实时跟踪查询,同时在征缴实践中,会耗费更多的人力和物力.故而,新税法在施行过程中,建立纳税人“统一代码制度”已成大势所趋.

3 进一步完善我国个人所得税改革的对策

鉴于上述分析,为进一步增加国家税收,提高税收征管效率,促进社会公平与公正,结合我国个人所得税征管中的具体情况,建议从以下方面完善我国个人所得税改革:

3.1 合理设定税目

从税收征缴实践来看,综合税制的纳税方式是未来我国征税模式的最终走向.把劳动性收入和资本性所得纳入到征税范围,并用统一税率进行征收,能更好地显现不同纳税主体实际税负的公平性.税制改革首先要考虑的就是税目的划分.依托新出台的税目,应该把纳税主体利息、股息、财产租赁、财产转让等“财产类所得”统一整合归类为“资本性所得”,对于纳税主体的偶然所得,单独设立税目,形成“三类小综合”和“一项分类”的混合税目形式.同时,要适当调高税收征管对象的资本性所得税率,这样不仅能均衡劳动所得和资本性收入二者间的税负比例,彰显税收征管的公平性,更重要的是可以有效保障国家税收总量的增加.

3.2 进一步完善费用扣除制度

修正后的新制度增设了专项附加扣除,在一定程度上提高了税收公平性,但专项附加扣除的细则尚待明确[4].我国的专项费用扣除制度需要从地区差异、通货膨胀水平和进一步扩大专项扣除范围等方面加以深化.首先,费用扣除应兼顾到地区差异.在我国东中西部不同地区,因为地域收入和生活成本上的差异,会出现地区间税负不平衡的现象.为了切实实现地区间的平等,个税实施细则应根据不同地区的平均收入、生活成本,在尽可能避免纳税人偷逃税的同时,对不同地区采取差别化的费用扣除标准.其次,费用扣除应把通货膨胀水平考虑进去.每年我国的CPI和货币M2供应量都在增长,反映在普通大众的生活中就是感觉物价上涨,钱不值钱了.通货膨胀增加了纳税人的名义收入,导致纳税人适用更高层级的税率,这无形中加重了纳税人的税收负担.在制定税收征管细则时,可通过指数化调整手段尽可能削弱通货膨胀对纳税人税赋真实性的扭曲程度.再次,进一步合理扩大费用扣除范围.为切实发挥个人所得税在收入调节中的作用,有必要将储蓄款、生育费用、伤残费用等纳入扣除范围,以有效降低中低收入者和社会弱势群体的税负.

3.3 以家庭作为纳税主体促进“效率与公平”

在我国现有的社会结构中,家庭是基本存在单元.就纳税人个人而言,相同的收入并不代表相同的实际税负,所以以个人作为纳税主体会加重家庭负担较重的纳税人的税收负担,有悖于公平原则.同时,以个人作为纳税主体,家庭成员之间可通过转移收入的方法,将家庭中高收入成员的部分收入转移到较低收入的另一个家庭成员,进而达到降低税负、逃避纳税的目的,这也很难实现真正的税收公平.鉴于此,应该将家庭作为分类综合所得税制下的纳税主体,以充分体现我国税收的公平性.可以把纳税主体按照“单身家庭”“夫妇二人家庭”“夫妇—子女家庭”“单亲—子女家庭”“多代人复合家庭”等类别予以区分,并根据不同的家庭模式制定不同的费用扣除标准,使相同家庭模式扣除标准统一化、不同家庭模式扣除标准差别化.同时把家庭成员的全部收入进行相加,并将其作为个人所得税以家庭为征收单位的基本计税基础,以保证家庭税收负担和实际税负能力的一致性,着力实现税收的公平性.

3.4 完善个人所得税征收配套设计

在信息化、数字化时代,应积极探索适应税收信息化的配套设计,充分发挥税收在调节收入差距、实现税赋公平上的作用.可以将信息技术用于个人所得税征管工作中,在有效地减轻税务人员工作压力的同时,也在一定程度上增加了税收的透明度.首先,在各大商业银行统一推行个人电子账户,使个人所得税的缴纳可以通过电子账户来完成.如此一来,税收征管部门既可对账户税收缴纳信息进行动态监管,也可以充分实现纳税信息共享,有效提高税务机关的税收监管能力.其次,要建立健全纳税人“统一代码制度”.统一的税收代码制度有利于个人所得税征收的规范化[5].这次新修订的个人所得税法,第一次提出了针对个人的纳税人识别号,纳税人个人识别号的设立为个人所得税“统一代码制度”的逐步实现奠定了基础.税务部门可通过唯一的纳税人代码实时查询纳税人银行账户的资产负债情况,获取纳税人在子女教育、继续教育、医疗支出、财产变动等方面的信息[4],更大程度上优化个税总额,提高税收征管水平.

4 结语

整体而言,我国本次个人所得税改革虽取得了一定的成绩,但仍有很多方面存在不足,需要进一步改革创新,寻求顶层设计上的突破.希望在以后的税制改革中,国家可以出台更加科学合理的政策,保证分配公平,增加财政收入,在实现中华民族伟大复兴的征程上发挥个税应有的积极作用.