“蒙古国生态安全构想”与中蒙生态安全合作

张 秀 杰

(黑龙江省社会科学院 东北亚研究所，哈尔滨 150028)

“一带一路”是中国提出的共建互利共赢的利益、命运、责任共同体的一个重要倡议，顺利推进“一带一路”离不开与沿线国家的合作。与蒙古国“发展之路”进行战略对接，是我国落实“一带一路”倡议的一个重要路径，符合两国经济发展方向，是两国利益诉求的有机结合[1]。中蒙是共同发起“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议的国家，深化环境合作是倡议所聚焦的内容。蒙古国历经近20年的发展与转型，不仅自身发生了根本性转变，而且地缘环境也得到了根本改善，尤其是传统安全环境日益优化。但不容忽视的是，近年来其所面临的草原生态荒漠化、人口出生率与健康等非传统安全问题日益增多，成为威胁国家安全的主要因素[2]。2010 年 7 月 15日，蒙古国公布了重新修订的《蒙古国国家安全构想》，首次在国家安全结构中加入更多的非传统安全内容，其中包括生态安全。通过对“蒙古国生态安全构想”的内容、生态环境和生态安全面临问题的分析，更加证实了中蒙两国生态安全有着紧密相关性，因此，有必要进一步深化中蒙生态安全合作。

一、蒙古国生态环境与中国生态安全的相关性

1.蒙古国生态环境

蒙古国是地广人稀的内陆高原国家，国土面积156.4万平方千米，西部、北部和中部多为山地，东部为丘陵和平原，其中东方平原的面积约为25万平方千米。蒙古国农牧业用地总面积为12238.1万公顷，其中耕地121.7万公顷，草场面积为11943.3万公顷。蒙古国陆地保护区面积占陆地面积的比重为17.7%。

蒙古国境内河流总长6.7万千米，平均年径流量为390亿立方米，其中径流量88%为内流河。面积大于0.1平方千米的湖泊有4000多处，泉水有7000多处。湖泊水资源量达1800亿立方米，地下水资源量为120亿立方米[3]。蒙古国可再生淡水资源为348.0亿立方米，人均再生淡水资源是11836.3立方米，但已经呈现逐年减少的态势。由于特殊的气候和地貌特征，蒙古国水资源的分布很不均匀，河流与湖泊主要靠春、夏、秋三季的雨水补给。

蒙古国远离海洋，属于极端温带大陆性荒漠草原气候，气温季较差和日较差很大，冬季长而严寒，夏季短而酷热，气温变化剧烈，降水稀少。蒙古国北部地区相对寒冷，冬季时蒙古高原北部形成为高气压中心，是亚洲季风气候区“寒潮”的发源地之一。蒙古国年降水量平均只有200毫米，80%以上的降水集中在夏季。蒙古国还是世界日照时间最长的国家之一，每年日照时间长达2600～3300小时，但作物生长期只有100天左右。

蒙古国的森林面积约为1246万公顷，森林覆盖率为8.0%。蒙古国的森林树种以松树为主，木材总蓄积量为12.77亿立方米.每年采伐原木160万立方米左右，除供国内经济建设和民用建筑外，还略有出口。蒙古国的植被以西伯利亚针叶林和南部的中亚草原、荒漠组成，北部多森林，东部和南部为草原，山顶和北坡是森林，山谷和南坡为草原。全国植被按纬度可分为高山草地带、原始密林带、森林草原带、草原带、半荒漠草原带和荒漠带6种。蒙古国森林中有400多种植物、70多类140多种哺乳动物、390多种鸟类、70多种鱼[4]。

2.蒙古国生态安全面临的问题

蒙古国生态环境基础良好，但由于全球气候变暖、经济发展加速等原因，导致其环境问题日益凸显，国家发展面临诸多生态风险，同时国家应对生态安全问题的能力也有待进一步提高。

蒙古国生态环境的首要风险是荒漠化严重。蒙古国自然环境与旅游部2015年评估报告显示，蒙古国境内荒漠化土地达国土面积的76.9%，且有不断扩大趋势[5]。蒙古国位于全球干旱荒漠带上，境内横跨巨大的戈壁荒漠带，是一个易受荒漠化和气候变化影响的国家，其生态脆弱性比较明显。但是驱动蒙古国荒漠化加剧还有两大人为因素，即畜牧和采矿业的过度与无序发展，土地使用者对草场、地下水等自然资源的过度使用，导致土地荒漠化加剧与持续蔓延。

20世纪90年代，蒙古国步入社会转型期，虽然传统的游牧生产方式依旧，但是原有的土地利用模式和习惯行为都发生了很大改变。1991年蒙古国颁布《蒙古国财产私有化法》，1992年农牧业完成私有化改造，90%的牲畜和土地归私人所有，畜牧业有了较大发展，成为蒙古国传统的基础产业，占全国生产总值的20%。1990年至2020年，蒙古国牲畜存栏量从2000多万头增至7000多万头，而草场适合放牧量为5163.2万头，过度放牧量为1933.7万头，过度放牧率为37%，甚至一些地区放牧牲畜数量达到牧场环境承载力的2～7倍。然而，从畜群结构比例变化来看，山羊存栏比例由1990年的19.8%上升为2019年的41.2%，是蒙古国马、牛、骆驼、绵羊、山羊“五畜”中唯一比例上升的。目前蒙古国拥有山羊近3000万头，山羊过度养殖对草场破坏极为严重，加剧了草原生态的荒漠化。

进入21世纪，在市场经济作用和国家政策的驱动下，蒙古国采矿业出现跃进式发展，金、铜、铅锌、煤等矿产品开采和对外出口额逐年增长。目前，采矿业产值已占到GDP的一半、工业产值的73%和出口收入的90%。2019年，蒙古国煤炭出口3646万吨，与2004年的163万吨相比，15年内增加了21倍。蒙古国矿业作为该国的支柱产业，为国家带来了巨额外汇收入，但其在发展过程中也对环境造成了较大的破坏。2010年以来，蒙古国共计有1244条大小河流、湖泊干涸断流，湿地面积急剧退缩。截至2015年，矿业开采直接造成27070公顷土壤被侵蚀，对蒙古国生态环境造成了严重破坏。

荒漠化是全球最为严重的生态环境问题之一，是影响人类生存和社会经济可持续发展的全球性重大问题，蒙古国草原生态的恶化给其传统的畜牧业发展带来了极大伤害。为此，蒙古国不断出台防治荒漠化的规划与措施。例如，1996年启动了国家防治荒漠化计划，2005 年启动“蒙古国绿色长城计划”，2010年制定实施《国家防治荒漠化规划》，2012年在自然环境与旅游部下设国家保护土壤与防治荒漠化局，专门负责防治工作。但由于蒙古国政府仍存有严重的“先发展后治理”观念，没有充分意识到荒漠化和土地退化是蒙古国面临的最为严重的生态威胁。基于这种认识，这些年蒙古国的防治荒漠化措施不仅没有落实到位，反而为了短期内更快地促进经济恢复增长，新出台的经济发展规划，例如“国家羊绒计划”“三个支柱经济发展政策”等，都没有充分考虑到防治荒漠化的问题。“羊绒计划”，顾名思义就是增加羊绒产量，扩大出口创汇。为了快速发展绒山羊产业，蒙古国政府采取措施增加山羊品种，提升数量和质量等。蒙古国计划在2022—2025年，达到山羊保有量2900万～3000万头、原绒产量10000吨，导致山羊数量快速增加，远远超出草原牧场的承载量，对草原的破坏程度可想而知。作为“三个支柱”之一的蒙古国矿业随着勘探、开发、生产的不断扩大，也给生态环境带来诸多负面影响。由于实施上述经济发展计划时并没有同期推出应对环境恶化、防治荒漠化和沙尘暴的生态环境保护计划，导致生态环境遭到进一步破坏。可以说，在利益与环境不能兼得的情况下，蒙古国选择了经济利益。认识上的不足直接导致重视上的不够，表现为防治措施单一、综合性不强，缺乏有效政策支持、技术支撑和人力资源保障等。2021年10月4日，蒙古国新一届政府推出国家六项复兴政策，其中包括绿色发展复兴。绿色发展的主要手段是启动“十亿棵树”国家计划，即号召公民和企业积极开展植树活动，至2030年种植至少十亿棵树。这次蒙古国的绿色计划能否落实到位还需拭目以待。

3.中蒙两国生态安全的相关性

绿色“一带一路”的内在要求。党的十八大以来，习近平总书记反复强调生态环境保护和生态文明建设的重要性，提出“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，就是因为生态环境是人类生存最为基本的条件，是我国持续发展最为重要的基础。蒙古高原是东北亚重要生态安全屏障，其可持续发展问题关乎中蒙俄经济走廊建设和我国生态安全。蒙古高原及其周边地区是一个相互依存、相互影响、密不可分的复杂地域系统和生命共同体，加强跨国生态环境合作至关重要。2017年，中国环境保护部等四部委联合发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，指出绿色“一带一路”建设就是以生态文明与绿色发展理念为指导，将生态环保融入“一带一路”建设的各方面和全过程，顺应和引领绿色、低碳、循环发展。注重生态环保与社会、经济发展相融合，积极与沿线国家或地区相关战略、规划开展对接，加强生态环保政策对话，丰富合作机制和交流平台，促进绿色发展成果共享。加强开展中蒙国际科技合作，共同应对和防范经济与生态环境风险，加强民心相通，是中蒙科学家的历史使命，也是实践“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议、推动中蒙发展战略对接的重大战略任务。

中蒙跨境生态安全休戚相关。蒙古国是与我国共用陆地边境线最长的邻国，生态环境保护问题是中蒙毗邻地区面临的共同问题，对我国与蒙古国接壤的内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、甘肃省等边疆地区的经济发展都至关重要。随着中蒙两国贸易往来不断加强，两国边境城市和边境地区战略地位越来越重要。蒙古国土中大部分为沙漠、戈壁、荒漠，生态系统脆弱，存在着跨境生态灾害的潜在威胁。蒙古国南部是我国沙尘暴的重要沙源地，沙尘暴形成大范围的沙尘污染给我国的生态环境、大气质量以及人们的日常生活造成了很大的危害。此外，跨境火灾的蔓延、病虫害的跨境传播、野生动物的跨国界迁徙等等，都会带来政治、经济、外交、生物保护方面的问题。跨境生态安全受到蒙古国气候与生态环境变化的影响，涉及两国利益冲突与协调，甚至地缘政治经济贸易合作和边境地区稳定。探讨蒙古国荒漠化与其生态环境关系，对于筑牢国家生态安全屏障，保障我国生态安全具有重要意义。2022年2月，中蒙签署了《中蒙关于边境地区森林草原火灾联防协定》和《中蒙自然环境与旅游部生态环境合作谅解备忘录》，表明中蒙两国对跨境生态安全十分重视。

生态环境安全关乎中蒙矿业合作可持续发展。矿业合作是中蒙发展战略对接的重要领域。据蒙古国统计，1990—2019年，蒙古国的投资伙伴共有102个国家和地区，对蒙投资企业达到1万余家。截至2019年末，蒙古国吸引外资存量为225.56亿美元，其中对矿产领域的投资占外商投资总额的70%。中国曾十几年居蒙古国第一投资大国地位，目前是蒙古国的第二大投资国。截至2019年末，中国对蒙古国直接投资总额达到54亿美元[6]。从投资领域来看，中国对蒙投资较大比重分布在矿产、能源行业，主要有铅锌矿、石油、煤矿、铜金矿、钨矿、稀土矿和铀金矿的勘探与开采。“中国企业获得的采矿权有128个、探矿权255个”[7]。然而，矿业勘探与开采或多或少会影响当地的生态环境。例如，在蒙古国的煤炭开采大都是露天矿，对当地的土地资源、水资源等生态环境破坏较大。蒙古民族又非常重视自然环境的休养生息，因此，蒙古国政府对于生态保护方面的法律政策规定得特别详细，甚至比较严苛，相继制定了《环境保护法》以及水法、森林法等20余项专门单行法规。目前，生态环境安全问题已经成为影响中蒙两国矿产开发合作的关键因素。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，中国在蒙古国投资矿业的企业，在生产过程中如果不注意环境保护，不对生态环境给予有计划的修复，将严重影响中蒙矿业合作的效益及其可持续发展。因此，如何统筹环境保护规划，协调开发与保护的关系，实现绿色低碳资源开发是中蒙发展战略对接的重要课题。

二、“蒙古国生态安全构想”的内容及影响

1.“蒙古国生态安全构想”的内容

近年来，蒙古国生态屏障作用日益减弱，空气污染、水污染、土壤污染等环境问题日益突出[8]，对居民的健康和生存环境造成了巨大危害，严重限制了农牧业、工矿业的可持续发展，对生态经济安全构成了严重威胁。蒙古国的生态安全构想概括起来就是保持生态平衡，保护水资源，减轻气候变化、土地退化的不良后果，防止生物多品种的逐渐灭绝，减少环境污染和自然危害现象以及降低自然灾难的风险。

防止水资源短缺。这方面的规划相当具体，从组织上完善水务管理部门的结构、组织和监督机制，建立消费者保护和承担责任的体系，创造充足、稳定的满足人口饮用水和生产使用水需求的条件。增加国家预算投资，设置专门机构，提高水资源的保护与勘探能力。推行流域地管理体制，对地下淡水资源和江河水流的源头给予国家重点保护，限制在淡水资源流域的经济活动。对修建水库及地下蓄水、输水系统，引进节水、净水技术等予以政策支持。

应对气候变化和土地退化的政策措施。建立协调机制，利用国际金融机制，确保国家全面参与。制定草牧场所有权、使用费用、保护和恢复草牧场责任的法律制度，并根据草牧场现状和未来发展重新核定各地区载畜量，保持牲畜头数、种类和畜群结构的合理比例。对牧场资源等给予国家重点保护，为草原脆弱地区的土壤和植物自然再生提供良好的条件。提高公众的生态保护意识，向游牧业和牧民推广新的生产生活科技成果，以适应新的经营管理方法和生活方式。农业上要通过推广土壤保护、防护林种植、先进的灌溉设备和技术的使用等途径，减少农业对土地的破坏。

保护生物多样性。采取一系列科学措施，研究、保护、合理使用和恢复森林、动植物等自然资源，建立资源评估及责任机构，维持生态平衡。合理控制森林采伐，全面禁止野生植物出口，支持林木替代品的生产与普及，系统解决燃料问题，增加木制品的进口。建立国家保护区，对珍稀动植物加以保护并进行科学繁殖，增强保障生物安全、评估和监督风险的能力。鼓励公民社会组织、私人实体和地方居民广泛参与造林以及保护、种植、修复、研究和监测极危、濒危和可能濒临灭绝的动物与植物的工作。

治理环境污染。加强节能减排技术的开发利用，鼓励采用清洁能源，推广“煤转气”技术，提高太阳能和风能等可再生能源的能源效应，并合理利用核能。对能够将废弃物转化成为能源、资源以及原料的技术产业予以政策性支持。加强对有害废弃物的管理，防止剧毒、有害废弃物的囤积。就跨界空气和水污染的问题，积极参与国际合作，增强环境质量监测能力。

降低灾害风险。对各类潜在的风险进行科学评估，并制定降低风险的措施。完善灾害管理体制，在全国范围内组织改善薄弱环节的工作，创造确保中央和地方政府机构、专业机构、私人实体和公民协调参与的条件，增强抵御灾害的能力。合理引进研究、预报自然灾害和灾难的技术，确保监测网络正常运作的技术设备及人力资源，提升灾害预警能力。

2.“蒙古国生态安全构想”对中蒙发展战略对接的影响评估

习近平主席指出，“纵观世界发展史，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”[9]。蒙古国重视生态保护，对一些可能给生态安全带来风险的经济活动加以限制，虽然会对矿业开发等中蒙发展战略对接项目产生掣肘，或给投资生产增加成本，甚至带来中途搁浅的风险，但是，只要投资企业加强环保意识，遵守蒙古国有关环境保护的相关法律，尊重蒙古国人民的风俗习惯，蒙古国关于生态安全的法律规章不仅不会成为投资企业发展的障碍，反而会为中蒙发展战略对接及双边经贸合作的可持续发展提供更大的空间，共同实现更大的经济价值与社会价值。

划定禁止矿业开采的区域。2010年《蒙古国国家安全构想》中针对生态安全提出推行流域地管理体制，通过对地下淡水资源的来源和江河水流形成的起源予以国家重点保护，限制在具有淡水资源的大湖流域的经济活动。确定在该流域地不破坏生态系统的前提下，平衡使用地表水和地下水，并确保使用量不超过所规定的限额。进行有关法律调节，不给任何消费者优先的权利。特别指出在杭盖、肯特山脉水源和库苏古尔湖附近建立国家公园，使之列入国家重点水资源保护区，并禁止在园区从事采矿活动。这就要求投资合作企业要清楚相关要求：一是禁止开采的区域都是江湖水源等生态重点保护区；二是在可以开采的地区，相关的生产活动也要注意生态环境保护，同时做好自然环境的恢复工作。这样，投资企业在申请探矿权、采矿权时能够避免买到限制地块，减少不必要的风险。生态环境是经济发展的前提，投资企业在开发合作中，只要规范建设矿区，制定完善的生态环境保护措施，积极保护生态环境，遵守环保领域的相关法律法规，就能够利用良好的生态环境获得充分的发展，并为中蒙发展战略对接以及双边合作健康发展奠定基础。

减少环境污染的相关规定。在2010年《蒙古国国家安全构想》中关于减少环境污染的部分指出，“对污染的来源设立废物限额，禁止损害环境的、耗费多的设备和技术，支持引进减少耗费的先进技术。就跨界空气和水污染的问题，积极参与国际合作，增强环境质量监测能力。对能够将废弃物转化成为能源、资源以及原料的技术产业予以政策性支持”。中蒙在基础设施建设、矿产资源开发、金融合作方面已经耕耘多年，中蒙发展战略对接中的“五通”内容也取得了丰硕成果。中蒙签署的经贸合作具体项目涉及矿业开发及加工、农畜产品生产加工、交通、物流、进出口贸易和旅游，甚至包括精细化工、生物医药、金融合作等多个领域，但是在减少环境污染等方面的合作还没有深入展开。因此，中蒙两国在环境保护方面有着较大的合作空间。蒙古国2021年提出的“新复兴政策”更加强调绿色发展，相继开展的“十亿棵树”计划、建立环保型废物回收厂等项目都为中蒙深化合作带来了机遇。

关于清洁能源的规定。2010年《蒙古国国家安全构想》规定，为减少环境污染，支持引进节能减排先进技术，在此基础上制定原煤高温深加工、气化、液化等方案，加强能源、供热以及洁净高效燃料的生产，确保所有生产技术工艺的节能性与进步性。同时，积极促进太阳能和风能等可再生能源的有效利用，并合理开发、利用核能。蒙古国为解决能源短缺，需要大量进口，在“新复兴政策”中提出建设水电站、热电站的计划，促进国内产业结构升级。蒙古国拥有高于全世界平均水平的太阳能和风能资源。大力开发风能，是蒙古国可再生能源发展计划的重要组成部分。有资料显示，蒙古国有超过10%的国土面积风资源等级达到优良级别以上，超过40%的国土面积风能资源达到中级至良好级别，13个省具备发电量超过2万兆瓦、9个省具备发电量超过5万兆瓦的风能资源。除风力资源外，蒙古国境内每年有270天至300天是晴天，为利用太阳能资源提供了有利条件。中蒙合作开发这些自然能源，不仅可以满足蒙古国需求，还可将多余的可再生能源出口到中国、韩国和日本等。

三、中蒙生态安全保护与深化环境合作的思路

中蒙两国交界区为两国的主要畜牧业区，都面临着沙化、植被破坏、大气污染等生态环境问题，两国在共同治理环境方面的合作空间巨大。

长期以来，中蒙两国均饱受沙尘危害，在防治沙尘暴方面进行合作的重要性和迫切性最为强烈。中国近些年来在防沙治沙方面做了大量的努力，采取了绿化治沙等很多有效措施，探索出不少卓有成效的治沙模式。中国在控制草原载畜量(即轮牧、退牧、禁牧)，减轻草场压力，保护草原生态，防止草场退化、沙化等方面积累了丰富的经验，这些经验对蒙古国也切实可行。由于财政困难、缺乏相应的技术手段，蒙古国对植树造林显得心有余而力不足，更加需要与中国开展合作。蒙古国的“十亿棵树”林带建设计划需要中国先进的蓄水灌溉技术以及林业专家的具体指导[10]。此外，中国的绒山羊舍饲圈养技术，可以助其以生态友好方式进行畜牧生产；人工造雨、增雨等技术可以促进其荒漠沙地的生态修复。

中蒙双方在水资源领域具有很多共同点、契合点与合作点。中国可以利用中方在水资源规划、开发利用、生态修复等领域的丰富经验，在水利科学技术研究，流域区域水资源调查、评价与规划，水利基础设施规划设计与建设管理，河流湖泊生态修复以及水资源高效利用与保护等领域加强合作。还可在“中蒙俄经济走廊”建设框架下开展中蒙俄三国水资源合作，充分利用俄罗斯的丰富水源，缓解中国北方、蒙古国南方缺水的问题。

中蒙矿业合作与生态安全息息相关，在与蒙古国开展矿业开发合作时，要遵守蒙古国相关法律，尊重蒙古牧民爱护自然的传统习俗，要对潜在的生态风险进行预测，制定出矿区绿化及生态恢复生产管理制度，将环境保护意识贯穿到整个生产过程中，让蒙古人民切实感受到经贸关系发展带来的生态效益。

绿色产业应成为“一带一路”倡议与蒙古国产业政策对接的重要发展方向和政策抓手。 当前，蒙古国绿色产业正处于转型过程中，我国相关产业可以与之进行有效对接，加强双边合作。例如，蒙古国煤炭产业受国际能源结构去煤炭化趋势的影响而发展缓慢，中国可利用资本和技术优势与之加强合作，探索新的产业形式。再如，蒙古国风能、太阳能等可再生能源资源丰富，中国可以利用地缘优势，与其广泛开展相关合作，建设大型风能、太阳能发电基地，发展绿色生态农业，开发跨境绿色旅游等。

中蒙生态安全合作的具体实施还需要两国政府共同研究与探讨，通过签订生态安全相关的共同防护、共同治理等协议，制定出符合中蒙实际状况与需求的生态环境保护标准。加强两国政府的对话与沟通，建立环境部长会议机制等，采取会晤、会议、举办交流会等形式做好中蒙双方的生态环境保护工作。此外，还应加强两国科研机构的学术交流、民间环保组织的密切合作，充分发挥科技在生态安全合作中的积极作用。