东北亚地方经济合作的发展与深化

崔明旭，张蕴岭，2

(1.山东大学 东北亚学院，山东 威海 264209 ；2.中国社会科学院，北京 100732)

在经济全球化背景下，推进区域经济合作是东北亚各国的重要战略选择，由于受政治关系和经济关系的结构差别性影响，东北亚各国在构建国家间自贸区上还存在很多困难，这就使得地方经济在区域经济合作中的地位日益重要，特别是在促进各国经济联系和推动区域经济发展方面起着特殊的作用。

一、东北亚地方经济合作的动力

依据经济圈理论，东北亚地区的经济圈可分为两个层次，第一层次是国家间全面合作的区域经济一体化；第二层次是国家间的局域联合。目前，东北亚地区尚未形成统一的区域经济一体化组织，但已广泛建立起局域经济圈，不仅为东北亚经济命运共同体的构建提供了经验，而且证明了东北亚各国存在着嵌式关系结构，且具有联合发展、共荣共赢的愿望。当前，东北亚地区形成的以“地方国际化”模式为主的地方国际合作，超越了意识形态、政治制度和经济体制等因素的阻碍，率先成为推动东北亚区域开发与合作的重要力量[1]。东北亚的地方国际合作不是各国中央政府主导的，而是以各国地方政府为主要推动力量，在地方层次上开展的跨境交流与合作。在地方国际合作中，地方政府既是区域合作与发展的实际参与者，也是调动产业界积极性的重要设计者，扮演着组织者与担保人的角色，发挥着不可替代的作用。

东北亚各国地方政府之所以积极推动区域内国际经济合作，一方面是发展地方经济的意愿，另一方面则是有利的国际与国内环境的推动。

首先，提升地方经济水平是地方政府推动东北亚跨境经济合作的内在动因。“二战”后，东北亚地区长期处于冷战的“前沿地带”，未能抓住发展的机遇，在世界经济飞速发展的潮流中落于下风。俄罗斯远东地区经济水平远远落后于欧洲西部，朝鲜与蒙古则长期处于欠发达状态，日本经济“东盛西衰”、韩国经济“西工东农”以及中国“东北现象”等表明东北亚存在经济区域发展不平衡的问题。冷战的结束，为东北亚地区发展带来了机遇。东北亚各国为改善区域内相对落后的地方经济，充分利用技术、资金、资源和劳动力等生产要素的互补性优势，将经济发展重点转向东北亚地区的经济合作上。日本西海岸和韩国西部的地方政府，可以利用其技术和资金优势，开发中国东北地区、俄罗斯远东地区、蒙古与朝鲜等相对欠发达地区的劳动力和自然资源市场，将技术与资金优势转换为市场优势，带动地方产业的OFDI和贸易发展，提高本国产品的竞争力，进一步缩小与欧美之间的差距。对中国、俄罗斯、朝鲜和蒙古来说，可以利用能源和劳动力优势与日韩加强经贸合作，吸收先进生产技术与管理方法，带动本国产业技术的发展。

其次，在推动东北亚地方经济合作过程中，中央政府在经济方面实行的简政放权政策也起到了促进作用。冷战结束后，中国、俄罗斯与蒙古等国在市场化改革过程中，都实行了简政放权政策，地方政府的经济管理与行政都有了相当程度的自主性[1]。日本的地方自治水平不断提高；韩国在金大中、卢武铉执政时期地方自治程度明显提高；朝鲜的罗先市作为经济特区被赋予了一定自主权，并与吉林省政府启动了“共同管理、共同开发”的新方式。各国中央政府简政放权政策的积极作用体现在两个方面：一方面，推动地方政府制定并施行地区开发、开放政策，积极参与到东北亚区域经济合作进程中来，从而不断提升地方政府开展跨境合作的意愿；另一方面，东北亚各国实行政府主导型经济发展模式，也需要地方政府在国际经济中积累经验，以减少本国在复杂的区域经济合作中的不确定性。

在政治对立缓和、经济扩大开放的背景下，东北亚地区经济合作在20世纪末开始起步。1990年，在中国长春召开的东北亚地区经济技术发展和区域合作国际学术研讨会，正式讨论了东北亚跨境地方经济合作的问题。中国作为会议主办方，积极倡议中、朝、俄与日、韩等周边各国共同开发图们江河口的黄金三角区，从而开启了东北亚地方经济国际合作的新纪元[2]。

从东北亚的区位条件来看，区域内的日本、韩国拥有相对丰富的技术、资本与管理等资源优势；俄罗斯、蒙古、朝鲜和中国东北地区拥有矿产、林业和能源等丰富的自然资源和人力资源优势，天然的区域优势与资源要素禀赋决定了东北亚经济圈具有巨大的发展潜力。其一，中国东北老工业基地产业结构转型升级，需要先进科学技术的支持，而日、韩既是中国的周边国家，同时又具有先进的技术和丰富的OFDI规模与经验，可以通过推动地区内的技术合作，鼓励中国东北的企业向日、韩等发达国家学习，带动东北地区产业结构升级。其二，中国东北老工业基地在产业升级改造过程中，面临着严重的资源瓶颈，而区域内俄罗斯远东地区、朝鲜和蒙古等国具有相对丰富的矿产、林业等自然资源，为实现资源互补提供了必要条件。其三，东北老工业基地具有基础相对雄厚的工业，装备制造业等，可以加大对俄罗斯远东地区、朝鲜和蒙古的投资力度，将一些农产品、工业品的加工产业向这些地区适度转移。总而言之，东北亚地方经济合作具备良好的条件和基础。

二、东北亚地方经济合作的发展

东北亚地方经济合作更多是由区域内各国地方政府推动，而非国家层面引领。从根本上讲，地方政府主导的国家间经济合作与中央政府主导的国际经济合作，均以贸易、投资等形式为主，都依赖于良好的市场运行环境。但因东北亚地区处于各国的“边缘性”地位，市场环境并不完善，极大制约了企业在区域贸易和投资上的积极性，导致东北亚地区国际合作进程缓慢。因此，作为地方国际合作的推动者与倡导者，东北亚地区的各国地方政府，应积极创造有利条件，努力让企业开展各类贸易投资活动，并为企业发展“保驾护航”。

1.积极搭建交流平台，推动国家间地方政府合作

1996年成立了东北亚地区地方政府联合会，旨在推动经济、文化、旅游、科技等多领域合作，实现共同繁荣。2021年8月，东北亚地区地方政府联合会举办第十三次全体会议，主题为“同行25年，共创东北亚未来”，来自中国、日本、韩国、蒙古、俄罗斯、越南6个国家的76个地方政府及相关国际组织、机构共200余名代表线上参会。此外，哈尔滨成立了20个国家级国际科技合作基地(其中15家为对俄合作基地)，成为哈尔滨对俄科技合作的中流砥柱。哈尔滨依托哈工大、哈工程等高校院所，结合特种焊接、高端复合材料、海洋开发、重燃设备等重点领域项目，初步构建了“基地+企业+大学”的创新服务体系[3]。第六届中俄博览会紧紧围绕中俄地方合作积极谋划、精心组织，各类商务活动共达成签约、意向等项目339项，项目金额高达1201.8亿元人民币[4]。

2.加强基础设施建设，改善地方投资环境

资本为追求利益的最大化，通常会使技术与资金流向基础设施良好、投资环境优越的地区[5]。综合来讲，东北亚地区基础设施总体落后、经济发展水平有待提高，对资本的吸引力不足，形成了“不投资—不发展—不投资”的恶性循环。为解决资本与技术流入过慢的问题，东北亚区域各国地方政府以经济互补关系为基础，加快区域内基础设施建设。

基础设施建设项目投资成本大、回报周期长，私人资本一般不愿介入。俄罗斯远东地区、朝鲜与蒙古等国，受对外政策和中央政府财力等因素的制约，难以进行大规模社会融资。在此情况下，中国地方政府有必要承担起改善基础设施的重任。黑龙江主动对接国家“一带一路”倡议，全面启动和实施“黑龙江陆海丝绸之路经济带”建设[6]。作为“中蒙俄经济走廊”的重要支撑，“龙江丝路带”具有全局性、战略性和牵动性，有利于释放国家政策红利，丰富和拓展沿边开发开放的内容[7]。

黑龙江省作为对俄合作的大省，在中俄地方合作中的作用日益凸显。2019年黑龙江设立自由贸易试验区，涵盖哈尔滨、黑河和绥芬河片区。2019年5月，中俄黑河—海兰泡界河公路大桥合龙，这是中俄两国间首座跨黑龙江(阿穆尔河)界河的公路桥[8]。2021年9月，黑河市贸促会与俄罗斯阿穆尔州工商会开展线上工作会谈，充分发挥中俄地方商协会联盟平台的作用，保持双方不间断的联络畅通[9]。不仅如此，黑龙江省又是中俄科技创新年地方合作中开展活动数量最多、内容最丰富的省份，尤其是疫情爆发后努力克服不利影响，共开展中俄科技交流合作活动81项[10]。

3.发挥地方政府作用，多元化开展跨境地方合作

东北亚地方经济合作是一种跨境经济合作，为消除各国地方之间不同的市场环境、政治制度、法律环境、宗教信仰和民族习性的“排他性”与“冲突性”，地方政府之间要以开放性和多元化为前提，求同存异，加深理解，营造有利于国际经济合作的包容性发展条件。地方政府作为合作进程的统筹者，可以从文化、教育、体育、海洋保护等多个领域推动跨境交流，从而促进东北亚地方合作。

以辽宁省为例。在对外贸易方面，辽宁省凭借其邻近日本、韩国的优势，与两国进行了广泛的经贸合作。2013—2017年，日本与韩国分别是辽宁对外贸易国家前两名；辽宁与俄罗斯的双边进出口额也呈现上升趋势，2017年达到41.21亿美元，同比增长26.64%。在投资方面，2017年辽宁省从日本引进外资2.88亿美元，占辽宁利用外资额的5.40%，日本对辽宁的投资额次于中国香港，位居第二位；同年，辽宁从韩国引进外资0.62亿美元[11]。

4.积极开展地方合作规划和战略对接

在推动图们江次区域经济合作的过程中，中国就规划设置跨境贸易区、完善综合投资环境等问题进行了深入研究，并取得了积极进展。吉林省政府图们江地区开发办公室在自主开发，推动双边合作、短期行为与长期利益结合的思想指导下，委托吉林大学、东北师范大学等单位，开展关于图们江地区国际合作开发问题的跟踪研究。开展了“新世纪初图们江地区周边国家经济发展对策研究”“图(们)珲(春)长(岭子)至俄扎鲁比诺港间铁路贯通及租用改造扎鲁比诺工程可行性研究”“中朝珲春—罗先边境(跨国)经济合作区规划研究”“图们江地区国际合作开发通道物流规划研究”等一系列重大课题的研究[12]，对推动东北亚地区的地方经济合作起到了重要指导作用。

根据本地区区域一体化水平的不同，地方政府在推动跨境地方经济合作中的战略侧重点略有差异。近年来，地方跨境经济合作不断发展，地方产业政策的制定与协调、卫生合作、海洋合作、环境保护合作等议题，也逐渐成为地方政府所关注的重要领域。

三、深化东北亚地方经济合作的制约因素

虽然东北亚地方经济合作在各国政府的推动下呈现出良好的发展态势，但在实践中仍然存在诸多制约因素，主要表现在以下四个方面。

1.经济发展水平差异

从地域上看，参与合作的国家与地区主要包括中国(东北地区)、日本、韩国、朝鲜、俄罗斯(远东地区)、蒙古，而这六个国家与地区的经济发展水平存在较大差异。中国自改革开放后，对外开放程度不断提高，积极参与经济全球化进程，成为东北亚经济圈的重要发展动力。中国东北地区位于东北亚腹地，与各国海陆相连，具有良好的区位优势。实施东北振兴战略以来，该地区实现了一定的发展，但经济总体水平与日本、韩国的一些地方相比，仍然存在明显差距。

俄罗斯作为图们江三角的一个成员，区位优势明显，资源丰富，经济发展潜力大。远东地区是俄罗斯极具地缘政治与地缘经济意义的地区，但经济发展明显落后于其西部地区，该地区与其他地方开展经济合作的基础较为薄弱，经济制度也不健全[13]。例如，中国与俄、朝三国制定的图们江地区口岸通关等法律制度不符合国际惯例，无法实行三方对接，自由、开放度仍有较大的改善空间。三边自由口岸制度无法建立，严重制约着图们江区域运输通道的高效畅通，极大影响了贸易、投资、旅游等活动的便利与自由程度。正因如此，东北亚各地与远东地区相关的经济技术合作迄今仍以合作开发资源为主，中初级产品占据着贸易结构的主导地位。

蒙古国位于东北亚经济圈向西延伸的腹地，国土的大部分是畜牧草地，经济中心在以乌兰巴托为中心的铁路沿线地区，各地经济发展不平衡，经济发展波动较大。

朝鲜位于图们江次区域经济圈的南部，是图们江三角成员国之一，21世纪以后，特别是进入金正恩时代以来，朝鲜经济发生了极大变化。2012年成立“经济改革领导小组”，开始研究经济改革事宜，初步形成“朝鲜式新经济管理体系”，在部分工厂、企业、农场进行试点；2018年初，朝鲜劳动党七届三中全会通过了“集中一切力量进行经济建设”的新战略路线[14]。

日韩两国经济发展水平较好，国际竞争力较高，在东北亚地方合作中具有资金优势和技术优势，但受地理位置与资源条件所限，两国在发展的过程中严重依赖能源和原材料进口，而大量工业制成品销售又受外部市场的影响，加强与东北亚各国的经济联系，积极参与东北亚地方经济合作，不失为一种战略选择。

构建高水平的区域经济合作，需要相近的发展水平，经济发展水平差距太大不利于建立深度经济合作模式。东北亚各国之间的总体战略与产业布局各有侧重，经济发展水平差异悬殊，导致跨境经济联系薄弱。因此，协调不同发展水平国家的利益，探寻符合各方利益的合作方案尤为重要。

2.市场环境参差不齐

东北亚地方经济的合作与交流，需要建立在协调畅通的市场机制之上。但东北亚六国在政治制度、经济体制及其发展水平上不尽相同，使其区域市场机制的建立比较艰难。

中国与俄罗斯、蒙古都是由计划经济向市场经济转轨的经济体，朝鲜国内至今仍在推行高度集中的计划经济体制，经济发展水平的差异导致东北亚地区市场体系不够完善，一直未能建立协调一致的区域通商秩序。例如，在东北亚跨境旅游合作方面，虽然各国有强烈的合作愿望，区域内互为市场、互为目的地的趋势越来越明显，但东北亚旅游资源的开发利用程度、旅游经济覆盖面和旅游业总体发展水平较低，旅游市场潜力还需进一步挖掘[15]。因此，提高地区开放程度，改善市场环境，应以促进生产要素地区间流动为突破口。当然，在东北亚地区未能建立完善的跨境通商秩序和跨境交易市场的背景下，东北亚各国政府之间的深化合作前景依旧不明朗。

3.政治分歧仍然存在

虽然东北亚跨境地方经济合作已有较大进展，但合作主体之间的政治分歧并未完全消减。迄今为止，东北亚国家之间尚未实现真正的“政治和解”，也缺乏统一的政治认同感[16]。尽管对话机制畅通，但各国并未在政治上实现高度共识。由于历史问题与现实问题交织在一起，东北亚各国之间的信任严重缺失，加之东北亚各国政治制度、经济发展梯度、意识形态等差异较大，使东北亚区域合作面临着诸多现实障碍。近年来，朝鲜半岛问题日益凸显，朝鲜半岛问题的解决并非南北两方所能驾驭，还牵涉中、美、日、俄多方利益与安全，使东北亚地方经济合作面临更加复杂的国际形势。另外，东北亚各国间的关系时而因领土、历史问题而恶化，这也成为东北亚地方经济合作的不确定因素。因此，仅仅从经济联系角度来推动东北亚地区合作开发进程，显然远远不够。但东北亚地区的稳定有利于中国的长远利益，在国家间政治仍存在分歧的情况下，地方层面的合作具有高度的灵活性，地方政府的作用更值得期待。

4.市场运行机制弱

当前，东北亚地方经济合作仍然缺乏有效的平台，合作、协调机制建设依然滞后。一方面，东北亚地区缺少经济增长极的带动作用。东北亚地区基本没有经济活跃度较高、规模较大的城市群，因此也谈不上增长极的辐射效应，导致市场功能在东北亚地方合作过程中难以充分发挥作用，地方合作主要体现为政府行政领导者的意愿，过度依靠政府的推动与投入。此类缺少市场主导、只靠政府去投资、不以利益驱动的区域经济合作，很难持续化与长期化[17]。例如，在图们江开发中，市场机制尚未充分发挥配置资源的作用，未能形成经济增长极，主动投资的企业为数不多，获得经济利益的企业更是凤毛麟角。没有企业充分参与的区域经济合作，政府将是资金的主要来源，但政府的投资仅限于基础设施，一旦政府停止投资，开发进程便会受阻，当资金耗尽只能向上一级政府申请。从大图们江次区域的开发历程看，整个开发过程基本是依赖政府调控推进，市场机制调节作用缺失。另外，中国东北地区、俄罗斯远东地区和朝鲜的市场经济意识也相对较弱，计划经济指导思想根深蒂固，民营经济未能深入扎根。在图们江次区域经济开发过程中，政府制定经济计划，划定经济区范围，吸引投资者投资、开发，出现问题后第一反应是依靠政府而非市场解决，遇到难点就要报上一级政府部门审批，遇到困难就向中央要政策，而非主动调节适应市场变化。另一方面，真正意义上的东北亚地方合作协调机制尚未形成。由于各方利益诉求存在差异，能够协调东北亚地区经济合作的有效机制还未形成，各国已有的合作机制尚不能做到中央政府与地方政府的有效配合。目前，东北亚各国地方政府间的合作进程普遍停留在各国的省级地方政府间，其深度和广度明显受到局限，若地方之间发生贸易摩擦，还没有权威性的、规范性的、制度性的协调机制进行解决，只能依靠双方反复的讨价还价能达成暂时的或一次性的妥协[18]。

在中俄图们江区域的物流合作中，因交通运输资源未能有效整合，导致各自为政，难以形成有效合作。中国希望借此打开图们江入海通道，进一步带动东北各地的发展；朝鲜寄望于通过该地区的开发开放，缓解国内危机；韩国希望借此更多地与朝鲜接触，从而推动朝鲜半岛的统一进程；俄罗斯打算充分发挥远东资源优势，拉动边疆地区经济增长。目标的不一致、开发开放行为差异，深刻影响了该地区合作开发的进程。应该说，图们江区域经济合作是东北亚地方经济合作的典范，但缺乏有效的市场机制和制度保障，导致合作进程推进迟缓。

由于东北亚各国政治制度的差异，经济体制的多元以及发展水平的非均衡，使各国间的地方经济合作充满了不确定性，加之地方政府之间缺乏制度性的跨境经贸合作框架，无法提供制度性保障，导致受到外部冲击时，不进则退。总之，跨境地区的合作潜力尚未充分挖掘，地方合作的广度和深度还有待进一步开发。

四、深化地方经济合作，激发经济发展活力

东北亚作为一个经济区，各国之间的联系与合作是建立在多层次的复合结构基础上的，开放合作可以使各自的优势得到释放。东北亚经济命运共同体构建的基础是共赢，通过开放与合作，实现共同发展，释放各方优势，从而使各方获得好处[19]。基于东北亚地方合作取得的成果与面临的挑战，未来深度发展需从地方战略对接、政策先行与园区建设等方面加速推进。

1.地方是东北亚各国经济发展战略的链接点

中国的“一带一路”、俄罗斯的“东向战略”、韩国的“新北方政策”、蒙古国“发展之路”等倡议，都离不开地方的参与和对接。根据《东北亚地方合作圆桌会议长春共识》，各方积极构建东北亚区域海陆空大通道，努力打造高效的区域交通物流网络，加强技术协作，加快合作进程，实现人畅其行、物畅其流[20]。不仅如此，2019年始，按照中韩全方位、宽领域合作的总体要求，中韩(长春)国际合作示范区积极对接韩国地方政府，建立与韩国17个道及广域市的联系，双方通过互访、视频连线、实地考察等形式开展国际交流活动，仅视频连线就进行了50余次[21]。因此，东北亚区域内各级政府应在推进国家大战略的基础上，将各地发展规划、跨区域合作计划同本国的发展战略进行有效对接。

2.实现深度合作中的“地方先行”与“中央支持”良性互动

为进一步开发东北亚地区，应充分利用中央政府的引导作用，加强地方与中央的沟通与协调，形成“地方先行”与“中央支持”的模式。地方参与东北亚经济合作对中央外交起着配合、补充和服务的作用。2019年在首届东北亚地方合作圆桌会议上，参会学者表示，为打造共享和谐的东北亚，应致力区域发展，深化战略对接，打造开放共赢的东北亚。抢抓发展机遇，优化空间布局，推动互联互通，铺就共建、共享、共赢之路[22]。在对接过程中，应合理确定地方政府定位，将地方政府的发展规划打造为“上连国家战略、外接国际市场”的桥梁。同时，地方政府的对外合作应注重合作内容的细化与合作方式的协调，实现区域间的互联互通。这种互联互通有三个含义：一是基础设施相互连接，实现畅通无阻，即物理联通；二是有相互承认的法律规则，以便跨区、跨境方便快捷，即法规联通；三是便利人员流动，即人员相通[23]。此次会议发布的《长春共识》，从东北亚地区大通道建设、民间交流等方面进行了详细规划，让区域合作真正成为联通各国发展战略的纽带[24]。

3.实现境外、境内园区的联动发展

创办经济外园区能够直接利用OFDI和境外市场绕过贸易壁垒，降低合作风险的优点[25]。跨境经济合作园区建设是结合东北亚地区边境特点，在高水平对外开放的形势下，以“点—线—面”实现深层次与广领域合作的模式，应鼓励有条件的地区进行境内+境外的园区合作。但境内外园区建设应从建设理念、政府与市场边界、资本合作方式与盈利模式等方面加强政府间沟通，完善园区合作机制，科学制定园区产业规划，加快推动园区配套建设，大力培育引进国际化人才。2021年11月，山东省烟台开发区出台《关于加快提升中韩(烟台)产业园开发区片区发展能级的工作方案》，提出发挥中韩产业园国家级开放平台优势，对标国际一流提升园区平台载体能级，持续深化对韩经贸合作、加强人文交流，打造中韩经济和高端产业合作高地。2017年中韩(烟台)产业园批复以来，积极与韩国在经济、商贸、文化、产业、技术等方面进行全方位交流合作。截至2021年11月，中韩产业园共计引进韩资项目113个，其中“世界500强”直接投资项目2个，累计实际利用韩资7630万美元[26]。

4.促进东北亚地方“官—产—学—研”协调发展，推动东北亚经济圈的发展

在继续推进各级各地政府合作规划的同时，积极鼓励各国的高校、科研机构、企业开展全方位合作，将东北亚地区打造成对外开放新前沿[27]。其中，官方合作应树立大局观，各级政府应建立协调一致的区域统一规划，避免盲目投资和重复建设。此外，可探索建立东北亚区域高校联盟，在人才培养、师生交流等方面提供优质高端的平台；推动东北亚区域内主要科研机构实现长效合作，在解决海洋污染、空气污染以及促进交通规划等方面，为地方政府合作提供专业的智力支持；积极促成东北亚区域内的企业合作，鼓励大企业主动与各地中小型企业、地方民办企业合作，实现企业技术资金同劳动力、资源的优化配置。在构建“官产学研”四维合作框架的基础上，建立东北亚区域内各经济部门、各行业的动态信息系统，形成东北亚区域合作信息库，在大数据的支持下，进一步挖掘合作潜能。

总之，作为“东北亚经济圈”建设的重要一环，地方经济合作不可或缺。地方经济合作承载着东北亚各国经济社会合作的重任，可以在一定程度上规避国家间关系问题的制约，同时，地方经济合作更能直接惠及基层民众，也最能直接体验和体现“经济命运共同体”的内涵。