“双碳”目标下重点国有林区后发优势研究

冯丹娃，刘向越，曹玉昆

(1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150006；2.哈尔滨师范大学 管理学院，哈尔滨 150500)

一、引言

重点国有林区是我国林业资源存量的主体。新中国成立初期，为了加快发展社会主义建设，也为了提高森林生态建设和促进森林资源综合利用，由中央直接投资开设创建了一批大型国有林场和一批国有林区，即将内蒙古、黑龙江、吉林的87个由国有林业局负责的林区划定为重点国有林区。87个林业局分别隶属于内蒙古森工集团、吉林森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业集团、长白山森工集团以及伊春森工集团。20世纪60年代前，不论是日常生活还是经济发展都需要很多木材，经济处于需要迫切发展的时期，当时最主要的任务之一就是重点国有林区的开发与建设。20世纪90年代，我国已经充分意识到过度开发木材对生态环境和森林资源的危害，1998年，天然林资源保护工程开始试点，重点国有林区实施了“天保工程”。2014年，黑龙江重点国有林区启动了全面停止天然林商业性采伐试点，重点国有林区森林资源逐渐得到恢复。但重点国有林区自身的经济基础薄弱、“资源诅咒”现象凸显、经济发展的不平衡不充分等问题制约着林区经济社会的良性发展。

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态经济发展，习近平总书记提出“生态就是资源，生态就是生产力”重要论断和“绿水青山就是金山银山”理念，其实质是把生态优势转化为经济优势，“加快推动绿色、循环、低碳发展，形成节约资源、保护环境的生产生活方式”[1]，探索生态保护和经济协同发展的新路子。2020年9月我国明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标，“双碳”目标的承诺与行动计划展示了中国为应对全球气候变化所做的努力与贡献，对中国乃至世界都会产生深远影响。所谓“双碳”战略目标，是中国政府提出的两个阶段碳减排奋斗目标，即碳达峰与碳中和的简称，是我国当前和今后一个时期内，应对全球气候变化、绿色低碳发展和生态文明建设的方向[2]。习近平在2022年3月30日参加首都义务植树活动时再次强调了森林的重要性，认为森林不仅是水库、钱库、粮库，还是一个“碳库”，重点国有林区对于国家生态安全具有战略性作用。在生态文明建设、“双碳”战略目标下，重点国有林区的发展面临着生机与挑战，如何把握机遇、实现跨越式发展成为重点国有林区的重要课题。

二、重点国有林区在实现“双碳”战略目标中的地位与作用

围绕“绿色转型”“低碳发展”，中国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，调整产业布局和能源结构有利于推动碳达峰碳中和工作[3]。重点国有林区是我国林木产品的重要生产基地，森林资源的开发具有巨大的潜力和独特的优势。在实现“双碳”战略目标过程中，重点国有林区将使碳减排迎来历史性转折，这也是促进我国能源及相关工业升级，深度调整产业结构，实现经济长期健康可持续发展的必然选择。

(一)森林资源碳库储备支撑“双碳”目标实现

我国重点国有林区占地面积辽阔，动植物种类繁多，水资源、矿产资源丰富，林区生态环境良好，具有独特的生态景观、丰富的森林文化和突出的地区特色。根据《2020年中国国土绿化状况公报》和《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国重点国有林区经营总面积为3274.12万公顷，约占我国国土面积的3.41%，森林面积2647.23万公顷，森林覆盖率达到80.85%，森林蓄积量达到28.52亿立方米。森林资源总体上呈现数量持续增加、质量稳步提升、生态功能不断增强的良好发展态势。以大兴安岭重点国有林区为例，林区总面积为8.37万平方公里，森林蓄积量为9.4亿立方米，森林蓄积和碳储量增长潜力巨大，对筑牢我国北方重要生态安全屏障具有重要作用。可以看出，重点国有林区丰富的森林资源是“双碳”目标实现的大碳库。

(二)碳汇经济功能加速“双碳”目标实现

林业碳汇就是利用林木等将碳汇集起来，森林可以通过光合作用吸收大气循环中的二氧化碳，并发挥巨大的碳汇功能，这种生态固定方法具有碳汇量大、成本低、生态附加值高的特点[4]。内蒙古重点国有林区资源较为丰富，森林蓄积和碳储量增长潜力巨大，是我国重要的碳汇区。长白山重点国有林区地处中、朝、俄三国交界的核心地带，随着国家生态文明战略的实施，长白山林区成为东北亚地区重要的生态屏障和碳汇区，发挥着重要的生态服务作用。随着全国碳排放权交易市场正式启动上线，林业碳汇也可以进行实质性交易，过量排放二氧化碳的企业需支付费用给森林培植和所有者[5]。另外，目前重点国有林区多元化的林业产业新业态是碳汇供给的主要潜在力量，林区通过科学适度开发林木资源、加强护林防火和森林病虫害防治等方式可以实现林业碳汇项目建设与经营。森林碳汇拥有的经济功能，在实现绿色发展中得到提升，更有利于加速“双碳”目标的实现。

(三)新能源战略从源头上实现“双碳”目标

重点国有林区拥有得天独厚的森林资源，林木是可再生资源，开发林木生物质能源将为解决我国能源短缺问题开辟一条新的有效途径。通过高效合理的利用，林木生物质可以成为未来持续能源供应中的主要组成部分。据估计，林木生物质能源提供的比例约为2%左右，这将是能源结构的重大改变；林木生物质能源的环保性可减少二氧化碳排放，从而减少温室效应[6]。重点国有林区发展生物质能源林既可生产再生资源，又能扩大绿化造林面积，在一定程度上可以改变原有的能源结构，有利于林区经济发展和降低碳排放，这本身就有利于“双碳”目标的实现。

三、“双碳”目标下重点国有林区的后发优势表现

后发优势一词来源于经济后发优势，是美国学者亚历山大·格申克龙于1962年总结了各个国家发展规律之后首次提出的概念。他认为，后发展的国家在发展过程中具有学习、借鉴先发国家经验与技术的优势，是后起国家或地区在推动工业化和产业现代化方面的特殊优势，这种情况在先发国家或地区是不存在的，它与经济的相对落后并存，是来自于落后本身的优势[7]。重点国有林区的建立，是基于其丰富的生态资源而区别于其他普通林区的，因此重点国有林区具有发展上的天然优势。随着停伐、地区经济落后、产业结构陈旧等现实条件的影响，重点国有林区与南方林区相比，逐步成为落后地区和落后产业，丧失了在产业市场中竞争的优势。但作为后发地区的重点国有林区，也就有了经济相对落后的共生性、后发性优势，具有一定程度上的“落后得益”“落后的优势”“落后的有利性”，即落后与发展的共生性。这一概念最初关注的是国家之间的比较，但随着其不断发展，目前已被应用于区域经济、人力资源、治理结构、教育等多个领域。

(一)技术上的后发优势

重点国有林区的发展，无论是生态发展还是经济发展，都依托于其生态资源量的多少。但在停伐、体制壁垒等外部制约因素凸显的情况下，重点国有林区在生态资源上的存量并不能给予其绝对性的发展优势，反而因技术上的创新动力不足而产生发展上的滞后性，在越来越开放的市场竞争环境中落后于南方林区的发展。重点国有林区因其原有技术上的落后性，使得其与先进地区存在巨大的生产率提升空间、产业经济发展的跨越空间，这在某种意义上有易于获得国内外市场技术外溢所带来的后发性获得优势，这是来自于其自身的、落后的共生性优势，即存在技术上的落后共生优势，具有重点国有林区后发优势实现的先天条件。重点国有林区庞大的生态资源存量，具有强大的原材料基地资源，符合现代化产业经济就地取材、就地加工、跨区域供给的市场需求，全球化的大宗货物运输链为重点国有林区经济发展注入了动能驱动的可能性。我国林业产业目前在国际林产工业价值链中处于中低端水平，林产品的生产主要依赖于大量消耗森林资源，在产品创新、产业升级、技术创新方面还面临着巨大挑战。随着林业产业对新技术的需要不断增大，我国重点国有林区因其原有的技术落后性，使得与先进地区存在巨大的生产率提升空间、产业经济发展的跨越空间，可以通过学习借鉴其他国家和地区的先进技术，缩短时间成本和研发成本，实现林业产业科技的快速提升。

(二)政策制度上的后发优势

重点国有林区落后的管理制度和政策体制影响了林区的持续发展，但也具有共生性的后发优势，其与先进地区管理理念、政策体制上的差距，使得重点国有林区存在改进管理体制、政策驱动发展的可能性，管理经验上的提升、政策体制上的活力释放，将激发重点国有林区跨越式发展的后发优势实现。鉴于当前重点国有林区改革发展的方向，对比分析国内外林业产业发展的经验，政府主导、区域联动、体制变革、管理效能提升成为国有重点林区的改革着力点。格申克龙后发优势共生性的阐释为重点国有林区的发展提供了新的理论视角，制度后发优势是后发地区或产业学习借鉴先发地区或产业制度，即效仿或移植各种先进制度并经本土改造所产生的效率和益处[8]，重点国有林区在直接效仿、吸收或采纳国内外管理制度时，避免了因不断“试错”而支付的高额成本，呈现出成本优势；国有重点林区在直接效仿或吸收外来先进经验、成型制度时，实现了经济效率的快速跨越式发展，呈现出时间优势；重点国有林区在吸取先发经济体制度变迁的经验教训时获得了后发利益，呈现出经验优势。正是这种基于成本优势、时间优势、经验优势所形成的政策制度上的共生优势，促进了重点国有林区的现代市场意识，消除了地方保护主义，使其更好地、更积极地融入市场竞争之中，扩大市场领域，建立完善市场体系和机制，推动重点国有林区后发优势的实现和经济的跨越式发展。从生态保护政策看，重点国有林区要不断提高森林固碳能力。中国在森林碳汇增加等方面作出了长期努力并取得了显著效果，但是中国庞大的经济体量对森林固碳也提出了更高要求。因此在碳达峰之后，我们还应继续保持一定程度的减排压力[9]，解决我国森林资源总量不足、森林生态系统服务功能不强等问题，保证林业碳汇功能的充分发挥。

(三)林区产业结构上的后发优势

当前重点国有林区经济发展与南方林区相比存在一定的经济落后性，产业结构上的弊端是其重要方面。虽然重点国有林区进行了一系列的改制改革，但仍存在着林业产业结构上的落后弊端，产业结构的优化调整是重点国有林区改革发展与实现后发优势的必然选择。林区产业结构过度依赖第一产业和第二产业，但同时第一产业和第二产业又受制于经济发展的水平，缺乏市场竞争力，农业产业不能对第二产业和第三产业提供市场支持，整体产业结构缺乏市场活力、产业竞争力。但重点国有林区的产业结构落后，也伴生了其独特的后发优势，在宏观经济发展的今天，产业经济的信息化、市场的开放性、资本的自由流动性，都为重点国有林区提供了跨越式发展的可能，重点国有林区与先发地区之间的产业差距为其提供了经济发展的动力和后发优势的可能。“2030碳达峰、2060碳中和”作为中国对世界的庄严承诺,不仅会在国际上树立负责任大国的良好形象,还会在国内通过能源结构调整机制、技术变革创新机制和产业转型升级机制推动新发展格局的构建，实现中国经济高质量发展[10]。同时,“双碳”目标的提出也为传统产业的低碳转型创造了绿色复苏的机遇,拓展了生态文明建设的内涵并为其难点问题提供了系统性解决方案。

四、重点国有林区后发优势实现策略

(一)加强政策制度保障

政策制度是国有林区发展的保障性要素，实现碳达峰、碳中和需要把区域协调发展纳入政策设计考虑。在“全国一盘棋”的工作思路下，应发挥制度优势和市场优势，以协同适配的一揽子政策推进碳达峰、碳中和目标实现[11]。从国家战略层面看，中国已把碳达峰碳中和纳入生态文明发展战略的高度来谋划，制定了一系列的行动计划，以推动“双碳”目标落实。从社会经济发展状况看，中国经济发展已将减排降碳作为重点战略方向，整个经济社会已经进入全面绿色转型、生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。双碳目标对未来发展提出了更高的要求，要实现低碳绿色发展目标，必须贯彻生态优先发展理念，走绿色低碳经济高质量发展道路。首先，充分吸收、借鉴国内外的政策和管理制度，结合我国重点国有林区的特点，呈现出有针对性的、高效率的政策制度；其次，充分利用时间优势，即我国重点国有林区借鉴已有的先进经验和制度产生的可视化的时间优势，完善、创新我国重点国有林区政策体制；第三，充分借鉴先进政策制度变迁的经验教训，防止我国重点国有林区在制度变革过程中出现类似的问题。通过提升“双碳”战略目标认识水平，以及充分发挥由成本、经验和时间优势所产生的政策制度优势，推动重点国有林区的后发优势，促进“双碳”目标的实现。

(二)推动产业结构优化

重点国有林区产业结构落后是其经济发展水平落后的重要原因，因此在重点国有林区发展和改革过程中，林业产业结构的优化调整是必然选择。优化产业结构可以通过高新技术的渗透融合推动产业转型升级，减少林业产业结构对第一产业和第二产业的依赖，或者通过技术跨界融合延伸新兴产业，提高附加值，在林业经济增长的过程中迸发出后发优势的互动效应与影响力。在生态服务方面，森林资源具有很高的固碳释氧价值和保持水土价值，重点国有林区林下经济的发展可以为全民“绿色消费”提供优质产品和服务。因此，要鼓励林区产业多元发展[12]。要充分利用现有的资源优势带动其他产业的发展，形成特色产业支柱，发挥林区的发展潜力，通过提高林区资源附加品的产出质量和数量，发挥林区的最大优势，引导产业向旅游产业、生态产业、碳汇产业等多元方向发展。重点国有林区要引进及开发新技术以实现碳的固定和储存，实现“绿色”吸碳和固碳。发展森林碳汇产业，是在森林资源瓶颈下实现生态服务价值有偿转让的当代生态经济发展新形式，可以为可持续的现代化林业建设营造空间。

(三)提高科技创新能力

我国是林产品进出口大国，重点国有林区虽拥有丰富的森林资源，但产业发展能力不强，产品附加值低、创新能力弱，应对气候变化的长效机制还未建立起来，对实施“双碳”战略的技术创新带来的挑战准备不足。应对气候变化的本质是发展方式的转型，而“双碳”战略的核心是提高产业竞争力。对于重点国有林区而言要由资源依赖转向技术依赖，用科技创新激活林区企业主体的内生动力；要发展现代信息技术，推进产业数字化和绿色经济发展；要根据“双碳”战略的需要研究新型转换技术和减排降排技术，开发生物质能源新技术；要建立健全市场环境保障机制，用资本市场带动大企业的加入，促进产业进入快速发展阶段；要学习国外在抗虫害技术、资源管理和监测技术、资源优化配置决策支持系统技术等方面的优势，充分抓住“双碳”战略机遇，在低碳技术、零碳技术、负碳技术等技术创新方面有所突破。除了碳汇产业技术的发展，在对重点国有林区管理方面，碳生产碳交易企业应充分学习成功企业先进的管理经验和管理技术，为林业产业的发展和实现“双碳”目标提供助力，实现重点国有林区的高质量发展。

(四)建立健全碳市场交易

我国目前虽然在控制温室气体效应、减少碳排放等方面取得了很大的进步，但这些成绩主要是依靠政府投资与监管实现的，而减排政策手段控制一旦过于严格就会产生较大的负面影响。因此要加大对市场的培育与开拓，完善市场机制与政策协调手段，充分调动企业自主创新减排的积极性，提高减排项目经济效益，降低社会的减排成本。重点国有林区要努力提升森林质量，探索建设支撑林业碳汇的资源产业，鼓励开发森林经营碳汇项目、提高资源固碳增汇潜力；在自然保护地区域探索培育生物多样性、保护林草碳汇品牌项目和林果、林药等经济林碳汇项目。碳汇交易实质是一种生态服务价值的交易，因此要将生态系统吸碳固碳与碳汇买卖进行合理分工布局，应健全碳汇生产、开发与贸易的碳汇产业结构，促进碳汇交易健康发展，还应该鼓励企业或个人捐资碳汇积累碳信用指标。建立成熟的碳交易市场是实现“双碳”目标的关键环节，内蒙古森工集团创立了碳汇公司，截至2021年底，已经实现碳汇交易总额2110万元，这正是将“绿水青山”转化为“金山银山”的最好实践。因此，重点国有林区应抓住机遇，大力发展碳汇经济，科学开发与管理，发挥森林碳汇功能，建立健全碳汇产品交易市场，转化碳汇生态价值，为实现国家“双碳”目标作出贡献。