京津冀协同发展的公众感知和效果评价：基于四个区县的田野观察

杨志云

一、问题的提出与文献综述

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央系统谋划京津冀协同发展重大国家战略，擘画了京津冀高质量发展的宏伟蓝图。京津冀在区域一体化进程中面临诸多难题和挑战：北京聚集过多的非首都功能，“大城市病”问题突出；区域水资源严重短缺，环境污染问题突出，资源环境超载矛盾严重；区域发展差距悬殊，公共服务水平落差明显。2014年2月，习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会，明确京津冀协同发展的战略意义、推进思路和重点任务，旨在以区域化破解发展难题和塑造可持续发展的未来。

京津冀协同发展战略实施八年来，京津冀持续深化改革创新以打破行政壁垒，构建区域开放统一市场，探索区域统筹协调发展新体制。但京津冀协同发展的制度设计和实际效果之间并不能直接等同。京津冀协同发展的水平和效果是一个有待回答和检视的科学问题。在“以人民为中心”的发展思想指引下，从公众的角度看，京津冀协同发展战略的知晓程度、重点领域的感知和效果评价就成为值得关注的研究问题。

有关京津冀协同发展水平和效果的研究主要停留在大事记叙述和事实回顾层面，少量研究试图通过科学方法开展实证测量。2004—2011 年京津冀13 个城市政府签订的合作协议和政府间互动的社会网络分析发现：政府间协作的整体网络密度不高，没有形成多中心网络结构；政府间协作力度不够、协同效应不明显，尚未促成网络整体治理绩效的提升。不过，京津冀都市圈的协作网络呈现越来越紧密、辐射联系越来越多的演变趋势。以“制度性集体行动”理论元素为基础，2006—2018年京津冀政府间联席会议的文本分析表明：政府间联席会议以“一事一议磋商型”为主要形式；行政等级以职能部门领导为主；议题范围以专门性议题为主；联席会议半数伴有协议产生，网络结构以全体参与为主。

构建评估模型和协同发展指数是精准测量京津冀协同发展水平和效果的新尝试。区域协同发展评估模型发现：京津冀协同发展从追求经济增长转向兼顾社会和生态效益；京津冀都获得了发展但彼此之间差距在拉大，区域核心城市的辐射带动作用没有充分发挥；区域生态环境改善明显。“冰山成本模型”和商品市场的价格波动情况表明：1985—2018年京津冀地区商品市场一体化和协同发展进程持续深化，不过，京冀和津冀的协同发展速度滞后于京津。地方分权和产业结构差异具有显著的负面影响。此外，通过问卷调查采集公众的主观感知数据开始出现。“京津冀协同发展战略的实施进展与阶段成效”针对政府官员及学者、企业高管和普通居民设计了不同的调查问卷。描述性统计结果发现：将近六成的受访者对京津冀协同发展的阶段成效持积极态度。多数受访者认为交通一体化取得进步；生态环境保护效果尚未显现；医疗教育资源辐射仍然不足。换言之，公共服务一体化是京津冀协同发展的主要“短板”。

综上，京津冀协同发展水平和程度的测量方法富有新意且越来越精细。其中，社会网络分析能够挖掘政府间协作网络的结构、特征和演进规律，实现关系数据的可视化。但是，社会网络中的互动行为和过程并不能等同协同发展的实际效果。文本分析注重关键词抓取和正式制度挖掘却潜在地忽略非正式制度的重要性。京津冀协同发展程度和水平的现有研究“以政府为中心”的研究取向和以客观绩效为衡量标准，有意无意忽略了“以社会为中心”和关照主观绩效的问题。如是，本文将聚焦京津冀协同发展的公众感知和效果评价，在描述性统计基础上开展问题诊断并提出改进建议以增进协同发展的社会基础。

二、研究设计、方法与数据来源

京津冀协同发展水平离不开客观绩效测量和公众主观评价两种绩效评估的基本形式。前者以数量化指标为基础进行量化评价，注重成本收益分析；后者以公众感知为基础进行定性测量，注重满意度评价。以斯蒂帕克为代表的学派发现公众主观评价不只受到服务质量的影响；公众并不总是能准确感知公共服务的实际绩效；而以帕克斯为代表的学派认为公众拥有感知服务机构绩效的能力；公众基于服务质量作出主观评价；公众对特定服务行为的评价影响对服务机构总体绩效的评价。整体层面客观绩效对公众主观评价具有显著影响；具体层面主客观评价之间的契合性存在差异。虽然学术争论持续，但是公众主观评价的民主价值和治理意蕴存在共识。

公众感知和效果评价旨在回答“是什么”“怎么样”的问题，研究问题的属性决定研究方法的选择。问卷调查是将公众的知识、看法、感觉和判断等主观感知转化成客观数据最基本的研究方法。公众满意度由顾客满意度指数（ACSI）演变而来，顾客期望、感知质量、感知价值、顾客满意度等核心要素之间存在复杂关联。京津冀协同发展的公众感知和效果评价问卷设计需要测量的主观状态主要包括公众知晓情况、效果评价、问题诊断与未来预期等3个方面15个问题。其中，公众知晓部分包括是否知晓京津冀协同发展战略、知晓的主要途径、信息关注度和信息透明度等4个问题。效果评价部分包括协同发展的实际获益方、对个人生活是否有影响、经济生活影响、交通出行影响、教育服务影响、医疗服务影响、生态环境影响等7 个问题。问题诊断与未来预期部分包括协同发展取得成效的关键因素、主要障碍、前景判断和未来预期等4个问题。

2019 年7—8 月，笔者根据辖区特点和可介入性程度选取河北HD 县和HF 县、天津TH 区、北京BZ 区开展田野调查。调查问卷在四个区县的街面随机发放。考虑到可能存在的阅读障碍和理解偏差，由访谈员一对一辅助调查对象完成问卷调查并检查是否存在遗漏等问题，以确保问卷的回收率和有效率。其中，河北HD 县和HF 县各发放问卷175份，分别回收172份和170份；天津TH 区和北京BZ区分别发放问卷103 份和107 份，各回收100 份；四个区县有效问卷共计542份。

为深入挖掘京津冀协同发展的战略规划、实施过程、问题诊断和改革需求等问题，笔者对四个区县政府部门的11 位相关负责人进行了四次半结构化访谈。除重点访谈区县发改部门和京津冀协同发展领导小组办公室外，还实地参访了2个园区管委会等，增进对产业疏解和承接主体的直观体会。

三、京津冀协同发展的公众感知与效果评价：描述性统计

田野调查旨在采集知晓率和知晓途径、信息关注度和透明度、总体影响程度、产业升级转移、经济影响、交通一体化、生态环保、教育和医疗卫生服务评价等主观数据，在一定程度上揭示了公众视角的京津冀协同发展图景。

（一）知晓率呈现地区差距、知晓途径以新闻媒介为主

京津冀协同发展战略的知晓率呈现一定的地区差异性。其中，天津TH 区71%最高，北京BZ 区64%次之；河北HF 县和HD 县分别有53%和46%。公众知晓率同常理想象和战略的重要性存在一定差距。从信息来源看，公众主要通过新闻报道、自媒体和宣传标语了解京津冀协同发展战略（图1），其中，超过50%的公众依靠新闻报道获得相关信息。此外，亲友交流分享途径占比较低，但从一个侧面反映京津冀协同发展已经成为民众日常交流的话题。

图1 京津冀协同发展战略的公众知晓途径

（二）信息关注度不够、信息透明度存在改进空间

公众对京津冀协同发展相关信息关注度以及信息透明度的评价主要通过里克特量表采集。从信息关注度看，非常关注和比较关注的民众占40%左右；一般和不太关注的民众占50%左右；从信息公开程度看，约50%的民众认为信息公开非常充分和比较充分；有50%左右的民众认为信息公开一般、不太充分（图2），这意味着京津冀协同发展战略同时面临信息关注度不够和信息透明度改进的问题。

图2 京津冀协同发展的关注度和信息透明度感知

（三）交通一体化和生态环保成效显著

交通一体化和生态环保作为重点领域，协同发展效果显著，在很大程度上实现了率先突破的目标（图3）。其中，50%以上的民众积极评价高铁城际网带来的高效、快捷和便利的交通服务。不过，打通“断头路”成效认可度并不高；另外有约15%的民众对区域外埠车辆和号牌限制等政策性问题给予消极评价。生态环保领域，50%以上的民众认为空气污染明显改善，但对消除黑臭水体和改善流域水环境的效果评价不高。

图3 交通一体化和生态环保的公众评价

（四）高度认同“共赢”结果，总体影响显著但经济影响呈现“一体两面”

关于京津冀协同发展的实际获益者，HD 县、HF 县、TH 区和BZ 区分别有高达80%、64%、68%和75%的民众认同“共赢”结果，具有高度的一致性。四个区县的民众认为北京“单方”获益的比重分别达到16%、16%、14%和10%，这意味着在实现合作共赢的同时，北京的“外溢效应”和“辐射效应”还未得到充分释放。总体而言，民众普遍感受到京津冀协同发展带来的巨大变化和显著影响。其中，约70%的民众认为总体影响非常大和比较大，只有20%左右的民众认为总体影响较小或者没有影响。具体到经济层面，40%以上的民众感受到产业转移带来的就业机会增加和收入水平提高；40%左右的民众认为协同发展带来了热点地区的房价和物价过快上涨（图4）。可见，京津冀协同发展切实增加了区域内民众的经济福祉，但对特定地区民众的经济生活具有“两面性”作用，需要精细化的配套政策干预来降低不利影响。

图4 总体影响和经济影响的公众评价

（五）区域教育和医疗公共服务总体满意度较低

京津冀协同发展的关键难题是公共服务均等化和一体化水平提升。中央明确要求构建京津冀协同发展体制机制，加快公共服务一体化改革。北京在疏解非首都功能和对口帮扶过程中，教育和医疗领域是合作的重点之一。以教育领域为例，通过合作办学创办品牌性的幼儿园和中小学、知名高校在京外设立重点实验室和建立分校来提升教育均等化水平。不过，民众的获得感和满意度似乎并不高，40%以上的民众甚至认为教育服务一体化并无实质改善（图5）。医疗领域同样如此，除医联体建设带来的诊疗便利有一定认可度外，30%以上的民众认为医疗服务一体化并无根本改善。

图5 区域医疗和教育公共服务一体化的公众评价

四、京津冀协同发展公众感知和效果评价的原因阐释

京津冀协同发展的公众感知和效果评价旨在呈现基本事实，未能聚焦变量之间的关系，无法透过统计方法挖掘现象背后的相关关系和因果机制。不过，针对公众感知和效果评价的结果，能够结合更多客观事实和政府部门访谈进行合乎逻辑的原因阐释。

（一）中央驱动和政府主导下的社会参与相对不足

京津冀协同发展有着“长久的过去”和“相对短暂的历史”，直到党的十八大后中央自上而下战略驱动和政府主导才从根本上打破地方保护主义观念和体制弊病。事实上，环渤海地区政府间合作经历了政府间经济协作、城市政府多边合作论坛和政府间多方位合作到京津冀协同发展等多个阶段。地方政府自发倡导抑或是国家部委推动的区域政府间合作都因地方保护主义和体制藩篱制约而进展缓慢。2014年2月26日，习近平总书记亲自谋划推动京津冀协同发展重大国家战略并明确顶层设计和路线图。在领导体制、顶层设计和决策咨询层面，国务院京津冀协同发展领导小组、专家咨询委员会建立，《京津冀协同发展规划纲要》、北京城市副中心和河北雄安新区规划建设等重大决策密集出台。市场发育水平和城市等级体系等制度环境决定了京津冀协同发展需要坚持“市场主导”和“政府引导”，积极发挥政府作用。

京津冀协同发展事关民众的福祉，公众对该战略的知晓率和关注度都存在提升空间。首先，政府主导的议程中有意无意忽略了社会参与。京津冀协同发展的框架协议、重点领域和具体项目的决策过程，公众参与的途径都存在改进空间。其次，京津冀协同发展牵涉各种敏感信息，因保密原因民众缺乏掌握相关信息的渠道。例如，京津冀协同发展规划纲要、各种规划和规范性文件无法实现完全公开。随着京津冀协同发展快速深入推进，有序吸纳社会参与，有助于将民众的关注支持和积极参与转化成协同发展的巨大推动力量。

（二）重视交通、环保和产业等重点领域率先突破但存在隐性壁垒

有序疏解非首都功能是京津冀协同发展首要的、核心的任务，是关键环节和重中之重。中央统筹决策和地方分级响应推进京津冀协同发展的近期和中期目标基本实现，公众已经感受到协同发展的整体效果和显著影响。其中，交通一体化、生态环境治理和产业转移升级作为率先突破的重点领域取得了实实在在的效果。在交通领域，按照建设高效密集轨道交通网、完善便捷高畅通公路交通网、国际一流的航空枢纽的目标要求，京津冀加快构建一体化交通网络，京滨、京张、京唐、京沈等干线铁路建设运行；京津冀城际铁路投资有限公司成立，雄石、廊涿、京霸城际铁路加紧建设；京秦、京台、京港澳、京昆、首都地区环线等高速公路和干线公路对接；北京新机场建设成为京津冀地区新的经济增长极。在生态环境领域，通过联防联控机制，2017 年北京PM2.5 平均浓度为58 微克/立方米，比2013 年下降35.6%；河北PM2.5 平均浓度为65 微克/立方米，比2013 年下降39.8%。产业转移升级领域，河北省三年累计从北京和天津引进项目15560个、资金13901.17亿元。其中，“标杆”项目北京现代沧州工厂带动整车和零部件相关就业30000多人。不过，由于政策体系配套问题或者显性和隐性政策壁垒，影响了京津冀协同发展的个体感知效果。一方面，经济收入和就业机会切实增加。例如，2016 年12 月，北京和河北签署的《全面深化京冀对口帮扶合作框架协议》明确2016—2020年北京安排帮扶资金35.68亿元。北京13 个区同河北张家口、承德、保定16 个县区结对。其中，通过对口帮扶的蜂蜜、菌棒特色农产品加工项目建设、消费扶贫等，让124个建档立卡贫困户户均增收3000 元。另一方面，一些毗邻区域房价和生活成本快速上涨“抵消”了经济收入增加带来的收益。此外，京津限制外埠车辆的政策表明区域一体化还需要统筹消除各种政策性壁垒。

（三）发展型地方主义与区域公共服务水平差距

京津冀协同发展的最大“短板”是公共服务水平差距，直接原因和深层原因是经济社会发展水平和“发展型地方主义”。在行政分权和财政分权的制度环境中，地方政府围绕经济增长和财政收入展开竞争，地方公共服务水平直接由自身经济发展程度决定。由此，京津冀区域，特别是河北与京津之间的教育和医疗等公共服务存在较大差距。例如，北京中小学生均预算事业费约为河北的4倍；普通高等学校生均预算事业费约为河北的3倍；每10万人口在校大学生数是河北的2.5 倍。医疗领域也不例外，2008—2017年京津冀区域医疗资源均等化程度逐年提高。不过，医疗卫生技术人员和医疗卫生支出不均等程度依然很大。

合作办医、医疗联合体、远程诊疗、设置分校和重点实验室等公共服务一体化创新取得了一定成绩，但同民众的期望还有不小差距。2018 年底，河北400多家二级以上医疗卫生机构与京津开展合作项目超过500个；12家医疗机构与10家国家卫健委委属（管）医院签约合作；三地296家医疗机构的33项检验结果实现互认；155家医疗机构的20项医学影像检查资料实现共享；90%以上的二级及以上公立综合医疗机构和20%的乡镇卫生院纳入跨省异地就医直接结算系统。不过，河北的民众更期待本地的教育和医疗品牌，这需要长期的财政投入和大量配套政策支持。推进医疗和教育一体化进程中，将北京的人才调配到京外的可能性较小，医疗和教育公共服务差距反过来又加剧了北京产业和人口疏解的难度。

五、结论与建议

京津冀协同发展的公众感知和效果评价站在“以人民为中心”的高度，提供了一个从公众维度理解和检视协同发展的新视角。田野调查表明，京津冀协同发展在交通一体化、生态环境保护、产业转移升级等重点领域取得了显著成效。不过，行政体系内部的藩篱和公共服务水平的差距仍是制约协同发展的“短板”，信息公开和公众参与存在改进空间。新时代深化京津冀协同发展，不能依靠政府“独角戏”，还需要释放“人民本位”价值引领下的社会力量的活力。这意味着行政体制内部的激励约束、公共服务均等化、政策宣传和信息公开是持续深化京津冀协同发展的重要选项。

（一）构建区域性“政绩考核—财政激励”兼容机制同时清理影响要素流动的政策壁垒

行政分权、财政分权和晋升锦标赛既是发展型地方主义的体制基础，又是行政分割和地方保护主义的体制根源。因此，创新区域协同发展的体制机制需要探索地方增长和区域协同发展兼容的财税体制，优化政绩考核和财税激励兼容机制。第一，构建区域性政绩考核—财政激励兼容工具箱。根据京津冀的功能定位明确各级各地政府差别化政绩考核体系；以区县为单位试点建立同区域性政绩考核匹配和激励兼容的财政保障机制。在晋升锦标赛体制下，地方经济增长意味着财税收入增加和党政官员潜在晋升机会。同时，“分灶吃饭”和人员经费的地方支出事权也意味着公职人员的工资福利主要依靠地方财政收入。因此，仅实行差异化的政绩考核并不能削弱地方政府的财税竞争和“地方保护主义”冲动。只有将区域性和差异化的政绩考核同财政保障机制关联起来才能真正激发协同发展的内生动力。例如，生态涵养市县的政绩考核指标侧重生态环境保护，只要这些地方政府实现了生态环保指标就能够分享整个区域经济增长的成果，获得制度化的财税补偿和专项转移支付。由此，建立地方发展和区域协同激励兼容体制机制。第二，清理影响生产要素有序自由流动的显性和隐性政策壁垒。重点统筹区域政策和政策协同，降低“孤岛发展”效应。例如，统筹交通限行和车辆限购政策，探索区域统一的交通运输政策；减少影响生产要素有序自由流动的政策壁垒，特别是剥离户籍制度“附着”的经济社会利益；减少政府对产业和企业疏解的直接干预，提高资源配置效率和公平性。此外，发挥财政转移支付、财税分享机制和对口帮扶等制度功能以增进“辐射效应”的积极效果和降低“外溢效应”的不利影响。

（二）完善区域公共服务规划同时建立以“净财政受益”为核心的统筹衔接制度

公共服务均等化同产业转移和人口疏解密切相关。因此，京津冀协同发展应着重发挥高品质公共服务的引导作用来弥补“短板”。第一，重点完善区域教育医疗等公共服务规划，提升区域公共服务均等化水平。统筹规划教育医疗公共服务不仅能够提高配置效率，而且有助于引导人口疏解、改善交通和加快产业转移。教育和医疗资源过度集中配置制约了产业转移和人才流动，增加了交通压力。例如，北京五环内常住人口占全市的48.9%，三级医院占71%，三甲医院则高达86.7%。区域医疗资源配置不均衡导致大量外地患者进京就诊，加剧北京的交通压力和社会管理负担。2014 年外地患者占北京市三级医院门诊人次和住院患者的30%以上。其中，河北患者占外地进京患者的比重超过10%。在区域公共服务规划中，逐步扭转“净财政受益”悬殊，从根本上改变区域经济社会发展不平衡和公共服务差距的根源。第二，以优质公共服务为抓手，优先在河北重要节点城市构建优质公共服务体系以形成“磁场效应”。通过“对口支援”“结对子”等区域互助机制重点在河北的地市和区域重要节点城市打造一批高品质、示范性的教育、医疗服务品牌工程和标杆示范工程。京津冀协同发展过程中公众期待的不仅是基本公共服务的均等化，更重要的是在地化的高端教育和医疗等公共服务品牌。除现有的远程医疗、区域医疗联合体、高等学校异地办学外，优先在河北雄安新区和区域重要节点城市建设当地的高水平大学、高品质医院。通过高品质公共服务打造有竞争力和吸引力的节点城市和多中心“磁场”，逐步扭转北京巨大的“虹吸效应”。

（三）健全政策宣传和信息公开平台以夯实协同发展的社会基础

京津冀协同发展深受计划经济遗留的城市历史空间结构影响，北京聚集了国家部委、大量国有金融和企业总部。结果，天津被迫错位发展并同河北竞争工业发展。地方政府的“多层次竞争”无疑需要中央政治驱动以打破行政体系复杂的关系结构。京津冀协同发展的最大障碍来自多层级体系内部制约，中央集权驱动确实能够发挥“硬黏合”作用。不过，区域社会文化认同的“软黏合”作用不容忽视，政策宣传和信息公开基础上的社会力量更具内生性。第一，通过多样性的政策宣传提升协同发展的公众知晓度。除新闻报道和宣传标语等传统方式外，充分挖掘新媒体时代自媒体在政策宣传中的积极作用。此外，通过漫画、相声、快板、歌谣、广场舞等艺术载体呈现协同发展的积极成效，让京津冀协同发展的理念深入人心。第二，建立京津冀协同发展的专门信息平台。学习借鉴“长三角”和“珠三角”的经验，汲取民意反馈和民众的智慧，汇集成京津冀协同发展的强大动力。例如，“中国长三角”和“泛珠三角信息合作网”将区域合作纲领、框架协议等内容及时公开。区域警务合作框架协议等因涉密无法全文公开的规范性文件，本着最大限度公开原则隐匿了部分条款。京津冀协同发展规划纲要、各种合作框架协议、备忘录不仅公众无法知晓，各级政府部门或不同层级的政府公职人员也只掌握“碎片化”的信息，这并不利于深化区域协同发展。如是，京津冀协同发展只有切实提高社会知晓度和参与度，才能奠定协同发展深厚的社会基础。