治理现代化背景下我国农村公共体育服务治理的现实困境与优化策略

王 磊，戴君龙

（1.南京体育学院 研究生部，江苏 南京 210000；2.江苏省交通技师学院，江苏 镇江 212028）

1 治理现代化背景下我国农村公共体育服务治理的现实困境

1.1 治理主体：结构单一

首先，从我国当前农村公共体育服务治理的总体情况上来看，绝大多数农村地区在公共体育服务的治理上仍只能单一地依靠政府，这严重阻碍了我国农村公共体育服务向高质量、高效率供给层面的迈进。据统计，2016年我国农村公共体育事业建设资金中有86.8%由政府提供，而社会和企业投资仅占13.2%［1］；据另一项在山东省的调查发现，该地的农村体育发展经费中有95.21%来自于政府财政，其他社会来源不足5%［2］；其次，“逐利性”是市场主体的突出特点，而这种逐利性必然会对消费者的消费能力和客观的市场规模提出要求，但就我国大多数农村地区而言，农民体育消费能力仍然较低，市场规模相较于人口密集、经济发达的城市而言也不占优势，从而使得市场组织在农村公共体育服务的治理中还存在着一定的“缺位”现象［3］；再从体育社会组织的分布情况上来看，根据《中国体育社会组织发展报告2016》所做的在民政部门注册的体育社会组织行政区域分布情况列表来看，国家级、省级、地市级、县（区）级体育社会组织的占比总和达到了99.9%，由此可以判断农村地区正式在民政部门注册的体育社会组织数量极少，社会组织“缺位”现象仍然严重［4］；最后，农村居民个人参与农村公共体育服务治理是村民自治的重要体现，但受限于村委会“政府化”、村干部“官僚化”以及农村居民集体意识日益消解，对集体权益关注程度日趋淡化等现实弊端，使得农村公共体育服务村民自治也失去了深厚的根基［5］。

1.2 治理制度：覆盖有限

一是公共财政制度不健全。现阶段我国的公共财政体系从国家、省、市、再到一些区（县）都有专门的体育经费配置，而乡镇乃至村一级的经费是“打包性”的总体配置，并没有专门用于体育事业发展的经费［5］。在这种情况下，基层政府的官员往往出于对自身政绩的考虑，或对公共服务供给潜在的先后顺序考虑，会将有限财政经费用于那些看得见、摸得着的短期效应性工程和农民急需的公共服务建设。此外，自2006年免除农业税以来，乡镇政府财政收入更加缩减，“空壳化”现象日益加剧。据国家审计署报告显示：全国共有3 465个乡镇政府负有偿还债务的责任，其中负偿还责任、担保责任或救助责任的债务分别达3 070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元［6］。在这种情况下，“打包性”的财政经费极有可能被用来偿还政府债务，农村公共体育服务治理结果自然不容乐观。

二是协同共治制度不完善。长期以来，由于受政府一元管理模式的影响，我国社会组织和市场很难参与到农村公共体育服务的治理工作中，这不仅导致政府自身治理压力过大，疲于应对，也使得供给到农村的公共体育产品和服务的质量和效率不高，严重影响了农民的体育参与感和农村体育事业的进一步发展。而在低质、低效的供给问题背后凸显的是政府与市场、与社会组织在治理中权利、责任、义务的分配缺少明确的制度规定。此外，在政府内部纵向各层级之间、横向各部门之间缺乏对具体的职权制度加以细化，治理工作中极易出现“事无人管”“互相推脱”的行为；市场虽兼具高效、灵活的特点，但由于缺乏完善的激励制度使得其“理性的经纪人”的角色被无限放大；社会组织作为完美的治理协助者，在由高度集权转变为多元共治的过程中主体地位尚未得到制度上的确定，自然也难以参与到协同共治之中。

三是法律监督制度不规范。依法治体既是农村公共体育服务治理走向现代化的重要目标和重要途径，也是提高农村公共体育服务治理能力和水平，践行社会公平正义的有力保障。然而，在全能型政府模式下，基层政府、体育局以及相关部门几乎垄断了当下农村公共体育服务全部的治理权利，他们既是农村公共体育服务的治理者同时也是监管者。原本应该履行监督职责的部门或机构多与治理方同属政府又或存在着“共同利益”［7］，而独立于政府外的媒体、公众等监督主体由于缺乏及时、准确的信息和监督的渠道与途径，再加上并没有相关的法律制度能够追究这种行为的责任，使得现阶段农村公共体育服务治理的监督管理工作“形式化”严重，长此以往，势必会对我国农村公共体育服务发展产生不利的影响。

1.3 治理手段：缺乏创新

当前，我国在农村公共体育服务这类利益诉求的群体性事件的治理上手段较为僵化、单一，各级体育行政部门在使用行政手段时几乎成了一种惯性思维，诚然，在这种行政手段的加持下，上下级政府之间能够密切配合、极大地提高工作效率，迅速落实中央各项方针政策，在短期内确实能够迅速改变农村体育事业的落后面貌，起到“治标”的作用，但其绝非万能，从长远来看，这种单一的行政手段不仅容易导致政府内部各平行部门之间互相推诿、政策效果逐层递减，而且容易形成权利不断上移的现象，下级政府有职无权，只能被动地接受上级指示，对上级产生依赖，严重缺乏治理的积极性、主动性和创新性［8］。此外，在我国行政机构庞大，层次繁多的情况下，极易造成信息传递的拖延、失真、消失等现象。因此，在农村公共体育服务治理单一的实情下，距离达到“治本”目标仍有不小的距离。

1.4 治理机制：运行不畅

传统农村公共体育服务治理运行机制下，固化的纵向层级化运行机制和亟需的横向网络化协同机制间相互排斥、相互冲突，并使得农村公共体育服务在实际治理过程中出现了一系列问题，例如信息碎片化和部门条块化现象严重、人力资源投入过大、服务供给不全面等问题。一方面，政府与外部社会之间所呈显出的分裂状态使得农村公共体育服务在治理上存在着严重的信息、资源碎片化和不对称现象。而政府内部各部门间的条块化分割又在无形间导致了体育行政部门同地方政府在治理工作上的职责不清、权责不明，使得农村公共体育服务治理成本大大提高的同时，质量和效果却难以达到理想水平。另一方面，在长期的一元行政管理模式下，农村公共体育服务治理以政府为中心，并围绕其建立了一整套的工作体制和运作机制，而由高度集权向多元共治的转变过程中，市场、与社会组织不仅主体地位尚未明确，也并未围绕其建立起相应的治理和运作机制，政府与市场、社会组织间平等互助的协作关系还远未形成。

2 治理现代化背景下我国农村公共体育服务治理的优化策略

新时代，人民日益增长的美好生活需求要求我国政府职能加快实现由管理向治理的转变，具体到体育领域，从治理的视角探析如何有效破解我国农村公共体育服务发展困境不仅是实现“推进国家治理体系与治理能力现代化”目标和落实全民健身战略、体育强国战略、健康中国战略等国家战略的重要体现，更是对如何充分保障我国数亿农民体育权益、生活权益的深刻思考［9］。新时期下，加快农村公共体育服务治理从主体、制度、方法、机制4个方面突破桎梏是实现农村公共体育服务治理现代化的必由之路（图1）。因此，基于广大农民对公共体育需求的实际态势和我国农村社会发展的现实图景，综合上文的分析与讨论，提出如下建议，旨在加快我国农村公共体育服务治理走向现代化的进程。

图1 农村公共体育服务治理的优化策略

2.1 打造多元共治格局，完善农村公共体育服务治理的主体结构

一是将政府在农村公共体育服务治理中的职能定位为主导与调控。首先，政府应深化农村体育管理体制改革，继续加大对农村基层“管办分离、政企分开、政社分开”的改革力度，根据以往一元制治理模式的经验，将农村公共体育服务治理工作中那些自身管不到、管不好的事务主动交由市场与社会解决，同时政府部门在将责任转移的过程中应主动的向市场和社会让渡出一部分权利，从而保证非政府主体在农村公共体育服务治理中权与责的统一。其次，服务型政府建设下，为广大人民提供公共服务是政府的核心工作，这也就意味着政府是负责“掌舵”的公共服务提供者，而非生产者。根据农村公共体育服务的特点，仅有纯农村公共体育服务，如体育法律、体育政策规章的制定、体育外交等，其他非政府组织不具备相应职能的和基本农村公共体育服务，如基本公共体育设施建设、公共体育场地资源规划等，市场与社会组织积极性程度不高的领域应当全权交由政府［10］。而对于其他准农村公共体育服务，在农村经济社会发展不断向好，农民体育需求不断提高的当下，政府应将关注点由直接供给转向间接供给，通过合同外包、特许经营、政府购买等方式，协调好与市场、社会组织的关系，既能有效吸纳社会力量的加入，又能发挥他们在治理工作中的灵活、便捷、高效的特点。而政府就能将更多精力放到制度设计、目标规划和体制改革等宏观事务上来。最后，政府主导下的农村公共体育服务治理虽然将一部分事权转交给了市场和社会，但并不意味着政府治理责任的转移或消失。相反，为扮演好监管者的角色，政府在建立农村公共体育服务治理的评估和追责机制的同时，可以充分调动社会上的各种监督力量，对治理工作进行全方位的监督、管理。此外，为加快推进农村公共体育服务治理的法治化进程，立法部门也要积极制定并完善好相应的法律法规，从而对农村公共体育服务治理中出现的违规、腐败行为进行依法处理。

二是将市场组织的职能定位为分配与互惠。首先，要进一步完善市场组织在资格审核、生产配套、招标采购等方面的监督和管理办法，并逐步加大公共体育资源向市场组织的倾斜力度，充分利用市场组织在供给中高效、灵活的特点，发挥其在农村公共体育服务的资源配置中的决定性作用。其次，农村公共体育服务在逐步推向市场化的进程中一方面要减轻政府干预，充分发挥市场组织自身的调节作用。另一方面要加快建立良性的竞争机制，逼迫市场在降低成本、控制利润的同时，使农民群众能够以最低的价格享受到最好的服务。最后，农村公共体育服务中个性化、层次化较高的服务，如体质监测、高端体育场馆、体育私教等应交由市场组织主导，以满足其营利的需要。而市场组织在逐利的过程中也要不断提高服务的质量和效果，提升农民的体育体验感，从而逐渐稳固市场在农村公共体育服务治理中的主体地位。

三是将体育社会组织的职能定位为补充与连接。首先，持续推进公共体育资源向社会开放，政府在简政放权的同时要鼓励、扶持体育社会组织发展，简化其在登记审批、业务主管等方面的程序，建立政府与社会组织间的对接机制，使体育社会组织逐渐从政府手中承接过服务职能，提高自身治理的独立性和应对能力。其次，大力推进基层体育社会组织网络化建设，发挥其连接治理主、客体的“桥梁”作用，对上利用专业化体育社会指导员的优势，及时掌握农村居民的体育需求信息，再经分析、整理后向上呈送，从而为体育政策、规章的制定提供方向［11］。对下结合地方农村体育的实际特点，调整不同公共体育服务的投入比例和侧重点，以满足农村居民个性化、高质量的体育需求。最后，体育社会组织依靠自身非营利性的特点，往往能够在我国经济社会发展较为落后、政府难以顾及、市场部员参与体育的农村地区表现出极强的适应能力。通过公共体育服务志愿性供给来弥补政府与市场治理的不平衡和不充分（图2）。

图2 多元共治格局的农村公共体育服务治理的主体结构

2.2 搭建多层互联框架，强化农村公共体育服务治理的制度保障

随着多元共治逐渐在理念和实践上取代政府单一制成为农村公共体育服务发展的既定目标，必须在对以往经验总结的基础上，加快促进多元治理主体良性运行的系统制度丛的形成，以应对主体在思想和行动上的偏差风险。首先，完善公共财政保障制度。一方面，重新调整各级政府在农村公共体育服务治理上的事权与责任划分，并给予相匹配的财权加以保障。适当增加县、乡镇一级政府的公共财政资金分配比重，以确保其在实际治理工作中有足够的财力保障。另一方面，增加体育在农村公共服务中的财政支出比重。按照《体育强国建设纲要》中“推动全民健身公共服务资源向农村倾斜”的相关规定和要求，提高农村文体事业发展的资金比例，不断完善农村体育基础设施建设。另外，中央和地方政府还可以通过大力开展体育下乡、农民体育健身专项工程建设、农村体育专项配套资金的设立等措施加速农村体育事业的发展。其次，细化基层政策组织实施。我国幅员辽阔，各区域之间、地区之间民风民俗存在着显著的差异，这就决定了国家出台农村体育事业发展政策、规划时，只能从宏观的视角，以笼统的语言进行描述。为了更好地利用政策制度维系农村体育治理，各地地方、基层政府要深刻解读、分析上级制定的各项政策规划，并在细化内容的基础上制定出带有地方特征、针对性、实用性较强的体育规划，从而指导本地区农村体育事业发展。最后，推进治理法治化进程。一方面，党中央要从最高层次提高对农村体育事业发展的关注程度，在不断修订完善现有体育法律法规的基础上，进一步细化其中有关农村体育的款项。以《政府采购法》和《招标投标法》为例，由于各省、各地区经济、社会和体育发展情况都不尽相同，使得这两篇法律很难直接指导政府购买公共体育服务。因此，必须在原有法律的基础上继续完善并细化其中的相关条款，增强农村公共体育服务治理法律法规的适用性和实用性［12］。另一方面，立法部门也要加强体育法律的刚性约束，规范农村公共体育服务发展款项中的语言论述，并对于违反农村公共体育服务发展的行为设置严肃的处理和惩罚措施。

2.3 探索多重并行举措，创新农村公共体育服务治理的方法手段

首先，善用经济手段。农村公共体育服务是包括生产、购买、提供在内的资源配置的过程，而政府受自身工作性质和特点的制约，在某些过程上存在着天生的劣势。而运用经济手段，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，能够在减轻政府治理压力的同时，最大限度提高效率。一方面，充分运用竞争机制来调节价格杠杆，使各民营、私营企业积极参与治理的同时，降低农民获取公共体育服务的价格。而政府部门也应联合国税、地税等财政部门，给予这些企业一定的扶持和税收减免政策。另一方面，推动银行设立体育企业支持计划，对于积极参与农村公共体育服务发展的社会企业，提高其银行信贷额度，以鼓励其持续参与到治理工作中。其次，重用法律手段。重视法律手段的运用是治理迈向现代化的重要标志。当前，我国体育治理行政手段的滥用很大程度上正是由于法律手段的缺失。而农村公共体育服务治理现代化目标的实现依赖完善、规范的法律规章。因此，立法部门要主动加快立法与普法工作，强调法律在农村公共体育服务治理中的绝对地位，对于治理过程中阻碍、破坏、腐败等行为施以法律的制裁，让法治成为常态［13］。再次，慎用行政手段。由于行政手段所带有的强制性往往不利于多主体、多部门间的动态协调，因此在使用时必须结合实情具体考虑。对于农村公共体育服务治理中信息的传达、政策的制定与实施、法律的追责于保障等直接影响农村公共体育服务发展的地方，必须以行政手段实施到位。而在处理与市场、社会等主体的关系上，应慎用或少用行政手段干预，支持市场自主经营和社会组织依法自治。政府则将行政手段更多的用到宏观调控、监督管理和责任追究上。最后，巧用数字化手段。互联网技术的出现为我国社会治理注入了新元素，“互联网+体育”的模式近年来也不断为广大专家、学者所推崇。在网络信息技术高度发达的新时代，通过互联网能够在信息传递、政务服务、绩效评估、监督管理等多方面发挥显著效用，不仅能够极大提高政府部门的工作效率，减少人力消耗成本，更能从根本上突破农民群众与治理主体间沟通渠道不通畅的掣肘。一方面，要加快联合各治理主体共同构建农村公共体育服务政务服务平台，将农村体育设施建设、资金使用去向、体育活动安排等有关信息及时公布、公开，降低农民获取体育信息的成本。另一方面，设立信息咨询人工客服窗口和以人民满意度为核心的服务打分板块，根据人民群众浏览网站的实际感受、评价和期望来不断完善和加强政务服务平台建设。

2.4 建立多维协同机制，畅通农村公共体育服务治理的运行通道

一是建立上下互通的共同决策机制。唯有将自上而下与自下而上两种服务决策机制有机结合，才能有效提升公共体育服务治理能力［14］。就当前我国农村公共体育服务治理决策的现状而言，必须加快打通自下而上的决策渠道。首先，确立“民本位”的行政理念。政府等治理主体必须充分意识到村民参与农村公共体育服务治理的重要作用。不定期联合多部门，通过实地调研、问卷调查、访谈交谈等多种方式，广泛搜集农民体育信息，从而为农村公共体育服务治理的决策工作指引方向。其次，提高农民参与决策的意识与能力。政府应联合地方高校、社会组织等力量，定期聘请体育专家、社会体育指导员、体育专业人才对农村居民进行体育健身知识和技能的培训，从而帮助其逐步合理的表达自身的体育诉求。最后，畅通农民需求表达渠道。充分发挥基层体育社会组织和村民自治组织联系农村居民的优势，通过村民代表大会和村民会议，及时捕获不同村民在农村公共体育服务“硬件”与“软件”上的具体需求，再在分类整合的基础上，通过数字化网络平台传递到治理主体手中，从而实现农村公共体育服务供需间的有效衔接，提高治理效率。

二是建立横向互动的会商协作机制。加强多元主体间的互动协作是实现农村公共体育服务治理的关键。一方面，推进政府内部各部门间的团结协作。物价、审计、监察、发改、市场等相关部门要在各负其责、各司其职的基础上，不断加强协作交流和信息互通的能力，从而建立部门间长效的协作机制，旨在促进农村公共体育服务治理工作的顺利开展。另一方面，加强政府与外部市场、社会组织间的协作互动。基于PPP项目模式，积极发挥政府在农村公共体育服务治理上的主导作用，利用政策、制度、宣传、经费等多方面优势，鼓励并吸引社会力量参与提供农村公共体育服务基础设施，从而与社会形成“利益共享、风险共担、互动协作”的治理伙伴关系。

三是建立综合互联的监督评价机制。首先，促进农村公共体育服务监督、评价主体由一元向多元的转变，破解政府集“运动员”与“裁判员”角色于一身的弊端，广泛调动和吸纳社会团体、大众媒体和公民个人等一切有利于提高农村公共体育服务质量监督、评价的力量参与其中［15］。其次，协同多元主体共同打造农村公共体育服务监督评价综合平台，利用网络化、信息化技术，让农民群众足不出户，通过手机、电脑就能对农村公共体育服务治理工作进行监督评价。对于年龄较大、信息技术操作不便的农村居民而言，也可通过在基层行政村设立的农村公共体育服务意见评价箱来提出自己的需求意见。最后，建立健全农村公共体育服务监督评价的制度法规，为绩效考核和责任追究机制的建立奠定基础。加强对农村公共体育服务治理全过程跟踪监管的力度，对治理前期、中期、后期实施分步骤、分环节的系统互联评价，努力实现农村公共体育服务治理的制度化、规范化和法制化。