高技术外资发展的前景与隐忧

■文/黄宁（中国科学技术发展战略研究院）

2021 年10 月，商务部印发《“十四五”利用外资发展规划》，促进高技术外资发展，是其中的重点和亮点。《规划》提出，“推动引资与引技引智引才相结合，着力提升利用外资质量”，要明显提高“高新技术产业、战略性新兴产业、现代服务业等吸引外商投资水平”，并预期到2025 年高技术产业吸收外资占比达到30%。

高技术外资可以带来知识、信息和技术外溢，帮助完善高技术产业配套体系，推动经济高质量发展，是我国实现高水平科技自立自强、构建“双循环”新发展格局的重要依托。

“十四五”时期，我国实现高技术外资持续快速增长，具备较为有利的条件。一是庞大的高技术产业规模。目前我国高研发密集型产业规模占全球的份额超过1/5，高技术产业出口规模居全球首位。二是充足的高技术人力资本。我国科学与工程领域的劳动力规模已经超过了所有发达国家。而高技术劳动力供给是影响高技术外资区位选择的重要因素。2019 年由我国居民发明、外国拥有的PCT 专利申请量居全球第二位。这是外资利用我国高技术劳动力获取大量研发收益的重要表征。三是稳定连续的政策取向。我国对高技术外资的欢迎态度具有很强的连贯性。国务院每年出台的促外资发展指导意见，均强调鼓励外资投向高技术产业。外资准入“负面清单”中的高技术条目不断缩短，鼓励外商投资产业目录中的高技术条目不断加长。四是巨大的增长空间。目前无论是高技术外资存量规模，还是高技术外资占GDP 比重，我国都远低于美、英、法、德等发达国家。

但同样值得关注的是，我国高技术外资发展还面临一些隐忧。

首先，高技术产业对外开放进入深水区。外资准入“负面清单”已压缩至33 条，涉及高技术领域的不超过5 条。仅靠放宽市场准入吸引高技术外资的空间所剩无几。从施政难易程度的角度，“低垂的果实”已经不多了。

其次，高技术外资的结构转型需要相适应的规制环境。外商投资的重点逐渐从高技术制造业转向高技术服务业。我国高技术服务业外资流量已经在2016 年超过了高技术制造业。高技术服务业外资存量很可能在“十四五”时期超过高技术制造业。而前者对于营商环境与国内规制的诉求远高于后者。竞争政策、知识产权保护、隐私规制、数据流动、技术标准等因素的影响都会进一步放大。

最后，高技术外资的发展空间面临科技安全问题的挤压。随着国际科技关系趋于紧张，科技安全备受重视。高技术外资天然地容易涉及科技安全问题，进而转化为业务范围、信息采集、研发成果归属与转移等受限的风险。对各级政府而言，如何在鼓励高技术外资发展的同时，保障科技安全，其中的尺度较难把握。对高技术外资而言，“科技安全”边界的模糊会带来不确定性，干扰其在华发展的意愿。

这些问题都将对我国的政府治理能力形成考验。只有不断提升政府治理能力，形成更加成熟的对外开放、国内规制和国家安全体系，才能在“十四五”时期更有效地促进高技术外资发展。鉴于此，对相关战略与政策的细化落实、相关法律法规的完善、相关部门的人员配备与管理流程构建，以及更大力度的体制机制改革创新，就变得十分紧迫。