关于我国新型研发机构建设的若干思考

■文/李海波 白寿辉 武玉青/齐鲁工业大学（山东省科学院）科学学研究所

培育和发展新型研发机构成为推进科教强国、人才强国建设，深入实施创新驱动发展战略的重要举措之一。新型研发机构作为国家和区域创新体系中的重要组成部分，旨在克服传统科研机构在科技体制、机制上的制约，聚焦区域的创新资源要素，是促进产业与创新深度融合、促进科技成果转化、提升国家创新体系整体效能、建设世界科技强国的重要新载体。2021年习近平总书记在山东视察期间，对山东作出“三个走在前”的重要指示。其中，要实现“在增强经济社会发展创新力上走在前”，就要在科技、人才等创新体制机制上全国走在前，实现率先突破、引领发展，就是要切实解决“人才发展体制机制改革还存在‘最后一公里’不畅通的问题”、切实解决科技体制改革“无人区、深水区”等深层次问题。从国家科技自立自强战略支撑来看，新型研发机构这一重塑式改革已经成为创新体制机制改革率先突破的先手棋，成为激发人才创新创业活力的关键点，成为增强经济社会创新力走在前的突破口。

一、新阶段新型研发机构的新使命

一是从目前理论研究来看。“新型研发机构”是在我国政策导向下出现的新名词，2010年，“新型研发机构”一词首次出现在官方公布的文件中，之后学术界也开始从不同的视角对新型研发机构的概念给出界定，但并未形成统一说法。2019年9月，科技部发布《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，对新型研发机构进行了统一定义，《意见》明确，新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构。新型研发机构在许多方面呈现出不同于传统研发机构的特点，国内学者认为创新（包括体制机制创新）、政府导向、多主体、市场化运作、现代化管理模式、资源整合、产业创新延展、搭建完整创新链、产学研协同是这类新型机构的共性特征，认为新型研发机构是以科技研发活动为主的新型法人机构。

目前我国新型研发机构的法人身份主要有三类：事业法人、企业法人和民办非企业。国内无论是学术界，还是科技界、企业界对新型研发机构的法人属性尚未形成统一的认识。对于一个经济社会活动主体来讲，必须从法律地位及组织属性等角度对新型研发机构做出科学界定，并根据其定位功能予以引导建设、规范治理。在实践中，许多新设立的研发组织都被泛称为新型研发机构，导致新型研发机构内涵和边界越来越模糊，在国家法律尚未明确其法人属性情况下，身份属性模糊使其在我国现有科技体制中找不到适配位置，新型研发机构面临着机构注册困难、职能定位不清、扶持政策不到位等困境。现有学者研究大多探讨民办非企法人属性的新型研发机构，但是围绕事业单位法人性质的新型研发机构缺乏系统深入研究。尤其重要的是当前国内外形势发生了巨大变化，科技竞争已经出现了新特征新趋势，科技与政治已经耦合协同，科技体制机制改革进入深水区，作为国家重要科技力量的传统事业单位科研机构僵化行政化，与我国国家战略科技力量建设紧迫需求滞后的现象较严重。

二是从我国创新实践的新需求来看。习近平总书记2021年9月在中央人才工作会议上的讲话指出，开展人才发展体制机制综合改革试点，集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构，发起国际大科学计划，为人才提供国际一流的创新平台，加快形成战略支点和雁阵格局。这是党中央首次将新型研发机构与国家实验室这一国家最高科研平台并列，进一步体现了对新型研发机构的高度重视，进一步凸显了新型研发机构的重大历史使命。在2021年12月举行的中央经济工作会议上，习近平总书记再次强调科技政策要扎实落地，要强化国家战略科技力量，发挥好国家实验室作用，重组全国重点实验室，推进科研院所改革。无论是发挥好国家实验室（重点实验室）作用，还是重点实验室“重组”、科研院所“改革”，其关键就是采用新的科研组织模式（即新型研发机构）来运营与管理国家战略科技力量，这也是赋予新型研发机构在新时代科技体制改革中的新任务、新期望、新篇章。建立符合人才与科技规律的创新体制机制是重要保障，新型研发机构在创新体制机制改革中责无旁贷。对于山东省来说，这正是实现“在增强经济社会创新活力上走在前”的工作新抓手、改革关键点和创新突破口。

二、新型研发机构建设中的突出问题

2019年9月，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（国科发政〔2019〕313号），对各地方建设多种形式的新型研发机构给出了政策指导，如山东省科技厅在2019年和2021年连续颁布了《山东省新型研发机构管理暂行办法》(鲁科字〔2019〕7号)、《山东省新型研发机构备案标准》（鲁科办发〔2021〕3号）等政策。截至目前，山东省经省科技厅备案认定的新型研发机构共299家，登记为事业单位法人的68家，占比22.7%；主要分布在高端装备、新材料、新一代信息技术、现代高效农业、绿色化工、医养健康、智慧海洋、生态与环境八大产业领域。

新型研发机构主要有登记为事业单位法人的、民办非企和企业等三类：事业单位法人类型，一般由政府推动、以财政经费为主举办；民办非企类型，往往由高校院所、企业以及社会为主举办；企业类型，由民营企业为主投资举办。本文新型研发机构主要是指事业单位法人类型的研发机构。事业单位法人类型新型研发机构具有公益属性，体现政府战略意志，解决市场“不愿解决、不敢解决、解决不了”的产业关键共性技术问题以及涉及国计民生的“卡脖子”技术，是作为更好地发挥政府作用的重要抓手，在打造国家战略科技力量体系、发挥新型举国体制优势等方面具有不可替代的作用。山东省目前比较具有代表性的事业单位法人新型研发机构有山东产业技术研究院、山东高等技术研究院、山东能源研究院，以及北京理工大学前沿技术研究院等机构，它们已成为山东省科技力量体系的主力军，作为山东省创新体制机制改革的先行者和试验田，正成为山东省创新体制机制改革走在前的突破口。

经过近两年多的探索性建设，事业单位法人新型研发机构在我国积极进行创新体制机制改革试点，在储备国家战略科技力量、优化科技创新布局、促进科技成果转化、服务经济社会高质量发展等方面发挥了重要作用。但是经过实地调研发现，也存在一些瓶颈性、深层次问题。总的来说，事业单位法人新型研发机构的创新体制机制改革“破”得不够、“立”得也不够，一些基本体制机制问题没有解决，严重制约了人才效能的充分释放，一定程度上影响了“率先突破”“引领发展”“走在前”。调研发现，新型研发机构体制机制改革中“破“与“立”突出问题主要有：一是新型研发机构“是什么”不清楚，即使命宗旨与组织体制是什么不清楚。国家一直推动事业单位体制机制改革，但是目前来看，与新时代国家急迫需求相比“破”得不够，有些事业单位依然是“官本位”、行政化的传统思维，体制机制僵化，简单套用行政管理模式，从而严重扼杀了科研人员创新创业活力；同时“立”得也不够，新型研发机构中事业单位社会公益属性模糊不清，尤其是财政投入为主、政府支持建设的新型研发机构，这将严重阻碍其创新创业改革探索，严重束缚其引领支撑发展能力。二是新型研发机构“干什么”不清楚，即职责主业和组织章程不清楚。“新型”是体制机制创新，“研发”是内涵、是核心、是主线，建立符合人才成长与科技创新规律的创新体制机制是“新型”要义之所在。目前有的新型研发机构没有聚焦“研发”主责主业，占着事业单位的政策优势和财政支持，却去干项目投融资、搞人员培训、分财政经费的事情。三是新型研发机“怎么干”不清楚，即管理机制与运行模式不清楚。目前有些新型研发机构“四不像”已经成“四不管”。党委不健全、章程不履行、决策不民主、工作不专业等现象存在，新型研发机构没有履行好主体责任，没有用好自主管理授权，缺乏对履责不到位的绩效追踪问责。

三、推进新型研发机构建设的对策建议

一是解决新型研发机构“是什么”的问题，尽快完善事业单位法人管理体制。按照党委政府深入推进创新体制机制改革的工作部署，围绕区域科技创新重大布局、重大任务、重大工程，尽快完善事业单位法人登记管理相关政策，坚持依法依规注册登记管理，明确新型科研机构为了社会公益目的，按照非营利性规则从事科学研究和成果转化等活动。坚持把是否具有公益属性作为新型研发机构设立登记的关键条件，尤其是采用财政资金支持、政府（高校、国企）推动的。

二是解决新型研发机构“干什么”的问题，强化明确事业单位法人业务范畴。将政府或政府部门与高校、科研院所合作举办的新型研发机构纳入监管范围，坚持以落实科教强国、人才强国战略为主线，明确新型研发机构的业务范畴、主责主业。尤其是突出强化“研发”主责主业，避免大而全，坚持专业化建设方向；避免平台虚拟化，坚持实体院所建设；避免自由发挥，坚持“四个面向”；坚持充分授权与外部监督相结合，举办单位应对新型研发机构的国有资产和重要财务事项实施监管，建立健全国有资产管理制度以及国有资产流失责任追究和惩戒机制。

三是解决新型研发机构“怎么干”的问题，推动建立事业单位法人管理运行机制。进一步明确新型研发机构不定机构规格、不定行政等级、不定固定编制的原则，“章程”就是新型研发机构的“管理条例”，实行社会化用人和自主管理运营。新型研发机构应当落实法人自主权，建立健全以理事会为核心的事业单位法人治理结构，明确各利益相关者的权利、义务与责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理体系。压实监管责任，进一步规范加强举办单位、登记管理机关等相关部门的监管职责。鼓励相关部门充分运用“审慎监管”模式，在监管过程中不干预新型研发机构日常运营。建立多部门协调配合的监管工作机制，加强对新型研发机构的信用监管和绩效评估。