新型城镇化背景下推动甘肃省公共服务发展的路径选择

郭江 姚徐宁

在城镇化进程中，产业就业结构的优化转型会导致社会结构的转型。为保障城镇化高质量发展，需制定合理的收入分配方法，构建农民职业化保障体系，多渠道提高农民收入，扫清阻碍城乡生产要素的流动障碍，解放生产力支撑三大产业的产业结构调整与优化，保障城乡就业机会增加与农民持续收入增长，最终以追求公共服务和发展机会全面均等化供给作为新型城镇化目标。

实现城乡公共服务均等化是城镇综合发展能力的标志，“公共服务”作为满足城乡居民生活需求的城镇功能之一，是城镇化建设必不可少的环节。“均等化”目的是消除城乡公共服务差异，表现为较高的公共服务覆盖城乡之间的过程。在这一过程中，政府是推动公共服务均等化目标实现的主体。在甘肃省城镇化建设过程中，社会保障难题是我们不容忽视的重点。为此，借鉴地方城镇建设做出的实践创新经验，讨论现阶段甘肃省推进公共服务城乡均等化工作，分担城市人口承载压力与产业结构调整带来的压力，是本文探讨的主要问题。

甘肃省城镇化趋势现状

研究甘肃省公共服务均等化问题，首先要关注甘肃省人口流动指标、劳动力人口年龄结构、公共服务供给现状，分析数据背后的要素支撑，依托实际对症下药，最终选择一条构建统筹城乡经济体系、多元化参与的城镇化道路。

（一）劳动力人口流动规模扩大，甘肃省城镇化进程缓慢

1、西部地区劳动力流动整体规模持续上升

据统计，截至2019年，西部地区省内农民工就业占比较去年提高1.2%，其中输出农民工8051万人，较去年增长1.7%，占农民工总量的27.7%;就业农民工6173万人，比上年增加180万人，增长3%。相较去年，甘肃省在内的西部地区城镇城乡间人口转移总量稳定，人口流动比重总体较去年呈上升态势。其中农民工输出人数增加值占比居全国首位，增量占到新增量一半以上，而农民工规模与省内流动人口规模继续扩大。

数据显示，以县市区作为流出地，2017年新增跨市县域的流动人口36.1%，2019年这一数据上涨至45.1%。作为衡量城镇化发展的指标之一，逐渐扩大人口流动规模转移揭示人口市民化在将来是主要趋势。如今甘肃省流入城镇的农村劳动力并未完全纳入城镇人口统计口径，这是当前城镇化发展的惯性所致。

2、人口老龄化影响加剧，新生代农民工是城镇劳动人口主力

中国流动人口发展报告指出，2000-2015年我国50岁以上流动人口由503万人增加至1304万人，年均增长6.6%。2020年60岁以上人口将增加4870万人，超过了2016-2020年四年的增加值;2022年是劳动年龄人口减少速度的拐点，届时进入60岁的人口将达2000万人以上，数据证明人口老龄化趋势明显。

从农民工年龄比例构成看，41-45岁的农民工占比24.8%，并有缩小趋势，50岁以上比重每年则以2%的比例上升;本地农民工平均年龄45.5岁，高于外地务工农民平均年龄9岁;外地务工农民40岁及以下占比超半数，而50岁以上所占比重仅为13%，低于本地农民工50岁占比22.9个百分点。不难发现，新生代农民工是目前城镇劳动人口主力。劳动人口转移将会立足于以核心家庭为主，保证劳动力转移人口市民化进程的稳健有序。

（二）就业调整空间大，经济增长动能发生转变

产业结构转型影响就业增长，甘肃省2018年第一产业就业人员比重54%，相较2010年减少近100万劳动人口;相较2010年数据不难看出，第一、二产业劳动力正在向高附加值的第三产业转移，第三产业作为就业人口的主要吸纳渠道，仍有挖掘空间。产业增加值数据显示：2019年第一产业增加值1050.48亿元，在三个产业间的比重仅有7.1%，2010年以来第一产业增加值以每年约0.06个百分点的水平上升，但增加值比重却以每年约0.27个百分点下降。

通过生产效益与要素合理配置对比，不难看出，产业就业结构并未实现均衡，产业结构偏离度较大，劳动力人口就业结构调整缓慢，這同时意味着甘肃农村农业劳动力人口向非农产业转移的动力强劲，整体城镇化发展势头依然不减，为甘肃省经济增长和城镇化发展提供了长久动力。但也要看到，就业结构转变是一个复杂而缓慢的过程，将来开展城镇化发展需要结合地方实际，需要更包容与开放的政策体系。

（三）公共服务供给仍需弥补

近几年甘肃省半成以上的财政投入在完善社会保障制度和基础服务体系，甘肃省城镇失业人口失业率控制在4%以下，并且全面覆盖城乡居民养老保险。但在公共服务“看得见”与“看不见”的地方，仍然有大量工作要做：一是在各类公共基础设施的服务供给中，水电气、道路、住房等基础层面依然存在城乡方面的不均等问题。邮电通信作为城市市政服务，在乡村依然得不到普及，网络设施不完善，乡村分支道路老旧失修，偏远农村地区基本供水设施缺失，导致农村都得不到保障。二是住房、教育等促使农民家庭迁入城市的制度环境依然严苛，城乡居民面临不同的公共服务供给制度安排，加上职业素质的差距，使农村人口普遍在城市劳动生产率偏低的非正规部门就业，收入难以承担实现市民化的成本，导致出现“伪市民化”和半城镇化现象。公共服务“硬件”与“软件”仍需弥补。

碧口镇公共服务发展经验

考虑到农民工的生活成本与工作诉求，以及目前城乡间流动劳动人口结构老龄化趋势。碧口镇健全城乡最低生活保障调整机制的同时，建立统筹选拔补充机制，提高乡村教师岗位和基层医务人员的岗位待遇，推行城乡社会保障均等化，提高城市、城镇、乡镇、乡村公共服务联动性。

（一）健全保障机制，提升公共服务覆盖面

加快建立农村公共服务财政投入保障机制，加大公共财政向农村公共服务的转移支付。一是通过加大城乡基本医疗、新型农村社会养老保险等涉农政策，扩大农村居民医疗保障与养老保险覆盖面。截至2019年，碧口镇完成医保缴费3258户，参保率95.3%，全民资助180人，建档立卡人口参保补助已全部发放，完成养老保险参保5783人，参保率75.4%，建档立卡人口参保率达100%。二是补助资金要惠农涉农，补贴发放到位。碧口镇发放涉农各项惠农财政补贴28种，累计发放资金627.2万余元，确保了各类资金及时足额精准地通过“一折统”发放到户。

（二）加大政府投入，完善公共基礎设施服务

碧口镇在落实镇村脱贫规划任务的同时，加大中央和省级政府的投入力度，棚户区改造工程、污水处理厂管道铺设、补植绿化带受损部分、房屋改造、灾后恢复重建、路面与吊桥修整;完成井地村、石土地村环境卫生整治项目，并通过了乡镇自验，进一步改善了农户人居环境质量;响浪村财政专项扶贫资金346万元、李子坝村环境卫生集中整治项目资金80万元，目前两村实施项目已全面完工。

（三）改善就业环境，推动配套服务建设

培养发展新型农业模式，解决销售渠道单一与市场信息闭塞难题，碧口镇首先通过“产业+生产基地+电商+贫困户”的模式，推动电商企业与贫困户签订无偿代售农户产品协议，销售贫困户土特产品，2020年上半年碧口镇线上销售额1020万元，为全镇特色产业发展提供经济保障;其次碧口镇同时开展电商培训3期共120人次，集电商运营、扶贫车间、就业培训、产业基地于一体;最后完善村社的物流体系建设，引进快递物流企业在碧口建成服务点达11处，降低物流成本，实现农产品便捷流动。着力破解产业发展瓶颈，有效保障贫困人口就业，努力改善贫困群众生产生活条件，持续增加贫困人口收入。

（四）持续推动城乡第三产业，注重创新机制建设

碧口镇在乡村发展休闲农业、生态农业，在城市发展新型工业和服务业等二三产业建立商贸流通业平台。城乡产业的融合除了增加农民收入，重要的是加强了城乡间产业的资源要素联动，有效融合农业和教育、旅游、科技信息、文化等产业，根据甘肃省产业结构调整与农业生产规律发展高附加值第三产业，延长农业产业链条，特别是商贸流通业的一体化，促进城乡间生产要素的流通。碧口镇在乡村旅游方面主推古镇3A级景区生态休闲旅游开发，以古镇、石龙沟、碧峰沟茶园、白龙江为旅游业发展目标，以石龙沟、碧峰沟、李子坝村茶园为打造重点，加强旅游配套工程项目设施建设，建成甘肃茶博物馆，扩建龙池，修建5幢茶园小木屋、茶园人行步道。随着石龙沟流域基础设施的更新与茶叶产业持续改造升级，碧口镇区小型加工企业、服务场所与作坊逐年增多，目前茶园旅游产业集吃、住、购、娱于一体，全镇个体私营企业多达一千多户，全镇接待游客量与旅游综合收入稳步上升。

碧口镇经验带给我们的启示

在城镇化进程中，产业就业结构的优化转型会导致社会结构的转型。为保障城镇化髙质量发展，需制定合理的收入分配方法，构建农民职业化保障体系，多渠道提高农民收入，扫清阻碍城乡生产要素的流动障碍，解放生产力支撑三大产业的产业结构调整与优化，保障城乡就业机会增加与农民持续收入增长，最终以追求公共服务和发展机会全面均等化供给作为新型城镇化目标。

（一）完善配套服务建设，保障基本生产生活

推动水电气、道路、住房等基础层面公共基础设施服务，改善农民生活条件解决城乡基础设施不均等问题。政府主导乡村基础设施建设，城市发挥带动作用，保证乡村分支道路畅通，推动信息通信设施建设，实施水利灌溉工程，保障生产生活供水便利。

（二）健全体制机制，推动基本公共服务全覆盖

优先城乡教育资源均衡配置，加强基层医疗卫生服务能力，健全多层次社会保障体系，扩大城乡基本社会保障覆盖面。构建全农村公共服务财政投入保障机制、转移支付制度，保证基本公共服务供给，提供合理的公共服务城乡均衡导向，推动乡镇常住人口基本公共服务全覆盖，有利于优化协调不同规模的城镇，统筹城乡融合发展规划。为此需要以发展甘肃县域经济为基础吸纳劳动力人口、部署优化产业结构，避免乡村在城镇化过程中的人口流失。

（三）补齐平台短板，健全公共服务体系

一是健全乡村金融服务体系，为城乡企业提供金融服务平台，出台小额贷款管理条例与激励措施，扩大金融服务在县乡的覆盖面，为农民提供融贷服务。提高了城乡公共服务联动性，实现城乡教育、医疗、金融、社会保障均等化。二是健全城乡养老保障体系。合理配置养老服务资源，提升养老服务质量，推进城乡三级医养服务建设，保证公共服务均等化覆盖的深度和广度，确保城乡居民公共服务普惠共享。

参考文献

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作者简介

郭江姚 兰州财经大学硕士生，主要从事国际经济关系研究

徐 宁 兰州财经大学硕士生，主要从事经济与管理研究

2020年甘肃省社科规划重点招标课题“健全城乡融合发展体制机制研究”（项目编号：20ZD007）