宅基地“三权分置”促进乡村新业态发展绩效研究

吴建勇

摘要：文章结合国家当前宅基地“三权分置”改革、乡村新业态发展的背景要求，基于浙江省义乌市宅基地“三权分置”改革试点的调研实践，结合实地调研数据，研究分析了不同类型民宿的特征与协调机理。并分析宅基地“三权分置”改革对乡村新业态发展的绩效作用。文章最后提出政策建议，以期为宅基地“三权分置”实施推广和乡村新业态更好地发展提供参考借鉴。

关键词：宅基地“三权分置”;乡村新业态;民宿;绩效;义乌市

一、引言

宅基地作为农民的一项重要财产，宅基地制度作为我国农村一项基础性制度，长期以来，在保障农民居住权利和维护农村社会稳定上发挥了重要作用。随着社会的发展和城镇化进程的加快，现行宅基地制度已经不能完全适应当前社会发展的需求。鉴于此，2015年1月，中共中央印发包括宅基地改革在内的“三块地”改革试点工作意见。浙江义乌作为全国33个试点地区之一，在全国率先提出并探索实施宅基地“三权分置”改革。2018年的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》将宅基地“三权分置”明确为所有权、资格权、使用权的“三权分置”，明确指出落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

2017年中央一号文件提出加快培育农业农村新动能，特别是通过发展壮大农村新产业、新业态来提高农业供给质量。随后几年的中央一号文件进一步明确要充分发挥乡村资源、生态、文化优势，培育发展农业农村新业态的任务。2021年中央一号文件也提出鼓励支持新型农业经营主体和农村新产业、新業态发展的目标，由此可知，培养和发展乡村新业态已经成为乡村振兴的重要抓手。

虽然宅基地“三权分置”改革已经在部分地区陆续开展，但从已有研究成果来看，大多数研究主要聚焦于宅基地“三权分置”制度设计、法理演绎和路径探索等方面。再则，虽然当前关于宅基地“三权分置”和乡村新业态的研究较多，但探讨宅基地“三权分置”改革对乡村新业态发展的绩效研究仍较少。鉴于此，在国家启动新一轮农村宅基地制度改革试点和乡村振兴背景下，本文在厘清义乌市宅基地“三权分置”制度改革举措基础上，分析研究基于宅基地“三权分置”政策对义乌乡村新业态（民宿产业）的绩效作用，并提出相关政策建议，为宅基地“三权分置”实施和乡村新业态更好地发展提供参考借鉴。

二、研究区概况

义乌位于浙江省金华市，地处金衢盆地东部，东邻东阳，西连金华、兰溪，南界永康、武义，北接诸暨、浦江。依托良好的自然环境以及便捷的交通条件，义乌市的民宿产业正处于蓬勃发展之中。2015年以来，义乌开展了农村土地制度改革试点，在全国首创首提、先行先试农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，并建立实行“1+7+9”即“一意见+七办法+九细则”制度体系。从宅基地的取得置换、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出、明晰产权及民主管理等七方面进行了制度创新。

义乌各村根据自身情况，差异化实施的宅基地“三权分置”政策举措，探索最适合自身发展的模式。对规划红线范围以内的村庄，实施城乡新社区集聚配置，实行“户有所居”。通过城乡新社区集聚，促进了土地资源的集约化利用，带动了城乡融合，在促进产业发展转型升级的同时，也改善了人居环境;对在规划红线范围以外的村庄，分类有序推进符合乡镇特色的“和美乡村”建设，落实“住有宜居”。在推进“和美乡村”建设的过程中，通过对闲置老旧房屋进行更新改造，为村庄发展新业态腾出了土地。除此之外，也完善了公共基础设施，保护和弘扬了村庄特色文化，提升了村庄的吸引力，为村庄发展带来了更多的机遇;对远郊山村实施“易地搬迁奔小康”工程。“易地搬迁奔小康”工程，一方面积极引导了农民下山脱贫，另一方面也腾出了闲置土地，可以满足部分新业态需要规模化发展的要求。

三、三种民宿经营方式的形成

调研发现，宅基地“三权分置”政策对民宿新业态发展主要与村集体、农户、民宿运营主体三者相关，由于不同类型的民宿在这三个主体中起主导作用的主体有差异，由此形成了农户自营型、合资经营型和招商引资型三种民宿经营方式。

（一）农户自营型

调研发现，自营型民宿是义乌市数量最多的民宿类型。村庄A民宿就是自营型民宿典型代表。该村农户具有双重身份，既是村集体经济组织成员，又是民宿运营者。村集体积极响应宅基地“三权分置”改革号召，改“二权分离”为“三权分置”，更换土地证、房产证为不动产权证。不动产权证的颁发，保障了农户的宅基地资格权，为农户自营民宿提供权利的保障。除此之外，村集体为本村发展自营型民宿的农户提供一定的资金、原材料等的支持。由此看出，在宅基地“三权分置”实施下，自营型民宿主要协调了农户与村集体之间的关系，增强了村庄内部互助，也有效稳定了村民收入。

（二）合资经营型

合资型民宿主要以村庄B的“蝶来栖舍”民宿为代表，该民宿属于乡贤回乡投资与外来企业合办，因此民宿运营主体包括了乡贤与外来合资企业。民宿由闲置宅基地与农房经承租后进行改造、开发而来。民宿运营主体从农户手中获取闲置房屋的宅基地使用权，并且直接与农户签订了相关合同。合同规定民宿的使用期限、支付方式等内容。少部分的农户还通过宅基地使用权入股，从而获得了民宿的股份并获取分红。与此同时，民宿运营主体也为村庄B农户提供了一定的就业岗位，招聘了部分农户在民宿内工作。整个过程中，乡贤在外来合资企业与农户之间中起到了十分重要的“中间”作用。一方面，乡贤内生于村庄这一熟人社会，在获取宅基地使用权的过程中也相对更为容易。另一方面，乡贤发挥自身的人际优势，与外来企业进行合作，为村庄B民宿的发展引入了技术人才和更为专业的运营管理模式。此外，乡贤自身参与民宿的经营，为民宿产业注入了不少的资金，支持了新业态的发展。因此，在宅基地“三权分置”使用权放活的政策下，合资经营型民宿有效协调了民宿运营主体与农户之间关系，充分利用村内外资源。

（三）招商引资型

村庄C在“异地奔小康”政策支持下，全村集体搬进“水岸家园”小区，从某种意义上来说，农户这一主体已经不存在。“异地奔小康”腾退出的宅基地，在镇政府主导下，与外资企业签订土地使用合同，集中打造“栖隐大安”民宿项目，该项目是招商引资型民宿的典型代表。政府为“栖隐大安”项目提供用地保障，充分利用闲置的宅基地，精心规划的“栖隐大安”民宿项目与杨盆村的自然风景相结合，带动包括杨盆村在内的周边经济发展，成为当地乡村振兴的新平台。据此，在宅基地“三权分置”异地奔小康工程引导下，招商引资型民宿的协调机制主要表现在民宿运营者与村集体之间，通过统一规划打造项目，极大盘活了村内闲置土地。

四、宅基地“三权分置”促进乡村新业态发展绩效分析

（一）明晰宅基地产权，进一步完善农村土地制度

宅基地“三权分置”政策使得宅基地所有权、资格权和使用权“三权”权能明确、边界清晰。颁发宅基地不动产权证，既巩固了宅基地的集体所有权，又维护了集体经济组织成员的资格权，还保障了宅基地使用者的合法权益。作为一项新的土地改革制度，宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”同步推行、双管齐下，将化解当前农村土地制度改革面临的诸多难题，对完善我国土地制度具有重要意义。

（二）完善村庄公共设施，优化民宿产业运营环境

从社会效益方面来看，宅基地流转有利于促进基础设施、医疗保障、公共教育、社区建设等方面的不断完善。通过上述案例分析可知，宅基地“三权分置”政策有助于用地获取和资金支持，由此可以助推乡村民生项目建设，包括完善村中公共设施以及生态环境，为民宿产业的发展提供更加优越的运营环境。从调研数据可以看出，超半数民宿运营者认为政策实施后村内的交通设施、商业设施、人文设施等方面有了明显提升。以村庄A为例，在政府支持下，拆除危旧房，腾退闲置宅基地，进而修建玻璃栈道等旅游景点，良好的公共基础设施吸引了大批游客。因此，宅基地“三权分置”政策的实施，完善了村中的公共基础设施，为民宿产业的发展乃至乡村新业态的发展提供了良好的运营环境。

（三）改善村庄自然环境，助推美丽乡村建设

调查发现，超过一半的民宿运营主体认为村庄的自然环境有所改善。为了更好地实现乡村振兴，各村积极挖掘潜在自然优势，如火如荼开展美丽乡村建设。村庄B积极建设荷花主题的农业观光园，在发展乡村新业态的同时，也改善了村庄环境景观。此外，民宿产业等新业态的发展也能提高相关部门对当地自然生态的重视程度以及村内农户的保护意识，各村加大了在自然生态方面的投入，通过完善垃圾和污水处理等基础设施，加强环境管理与治理，改变了农村“脏乱差”的环境面貌，保护了村内的自然环境。

（四）发挥村集体管理作用，提升乡村治理能力

实施宅基地“三权分置”，进一步明确集体经济组织对宅基地的所有权，集体经济组织能够掌握宅基地资源的配置状况。村集体对于本村宅基地状况的熟悉程度决定了村集体合理分配利用闲置宅基地的能力，例如，村庄B村集体对全村的闲置宅基地进行整合，为外来企业规划使用村内闲置宅基地资源提供了便利，也增强了村集体管控宅基地能力。村集体的乡村治理能力得到提高后，可以使宅基地的使用更加合理化，有利于统一规划民宿产业，使其发展能够形成规模效应。

（五）促使民宿经营方式多元化，拓展农民增收渠道

宅基地“三权分置”政策的实施可以把农民从对土地的深度依赖解放出来，农民不仅可以靠自愿有偿退出宅基地获取利益，也可以通过宅基地流转、宅基地使用权入股等来获取利益，进而产生了多样的民宿经营方式。农户自家闲置的宅基地可以为农户提供自己运营民宿产业的场所，增加经济收益。宅基地使用权的转让可以用于外来公司集中经营民宿，发展招商引资或者合资型的民宿，同时也为当地提供大量就业机会，农户可以获得租金、分红等多种增收报酬。

（六）有效整合与配置资源，促进乡村新业态发展

调研显示，宅基地“三权分置”政策实施后，近一半民宿运营者表示运营民宿的资金来源更为充足，同时，30%的民宿客源有所增加。宅基地“三权分置”试点允许宅基地资格权在集体经济组织内流转和自愿退出，以及允许宅基地使用权在一定条件下跨集体经济组织流转，市民可以将资本和先进的运营管理理念带到乡村，农户也可以在本村直接就业或自己创业，通过有效整合配置宅基地资源，促使“人”、“物”、“财”要素在城乡有序流动，促进了义乌乡村民宿新产业、新业态的发展。

五、建议

（一）完善相关法律法规，规范民宿产业发展

义乌市宅基地“三权分置”总体上实施状况良好，但是由于部分地区实施过程中缺乏完善的法律法规保障，一户多宅、违法占用宅基地、宅基地闲置而不退出、宅基地使用权私下流转等现象仍然存在。由此，需要完善相关法律法规予以规避。建立完善的法律法规配套，特别是建立规范的宅基地使用权流转市场对完善宅基地“三权分置”政策的实施有积极的意义，才能最终规范民宿产业等新业态的发展。

（二）发掘潜在资源禀赋，充分发挥村庄发展优势

地理位置、自然环境、文化环境、发展空间等往往是一个地区是否具有发展潜力与吸引力的关键因素。因此，应充分发掘乡村潜在的资源优势，深度挖掘和提炼村庄特色文化的内涵，整理乡村闲置宅基地资源，充分发挥乡村的生态、文化和美学价值，基于乡村的独特价值，对乡村振兴进行科学规划，让“沉睡”资源变“致富”资产，因地制宜打造特色产业，将“自然”、“生态”、“人文”优势，融入乡村“产业”，从而促进新业态发展。增强乡村吸引力，为乡村振兴提供更多可能性。

（三）構建宅基地村民自治机制，提升农民参与改革程度

构建宅基地村民自治机制，应充分发挥村民对宅基地的自主管理作用，可以尝试在村集体的组织引导下，成立宅基地利用管理理事会、监事会等村民小组，对宅基地的审批、取得、流转、调剂、退出等过程进行管理与监督，赋予村集体经济组织成员实质性权利和义务。构建宅基地村民自治体制机制，不仅可以化解农民矛盾与纠纷，保障农民合法权益，还能增加农民对宅基地“三权分置”改革的参与感，增强乡村新业态发展活力，强化改革的内生动力。

（四）协调好政府、社会资本与农户三方关系，实现相辅相成

为了走出乡村普遍存在的要素流失、农民主体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡、矛盾冲突的困境，最终实现发展新业态、乡村振兴的目标。需要协调好政府、社会资本与农户三方关系，实现优势互补、分工协作，共同推动乡村振兴，实现共建共治共享。在加强政府政策引导与规制、推动资本下乡、充分尊重农民主体地位的同时，积极探索多元主体合作机制，发挥三方各自资源优势，最大程度地协调各方利益。

（五）系统开展改革的“绩效与风险双评估”，确保改革科学稳定

实施宅基地“三权分置”改革的目的是完善农村土地产权制度，保障农民群体权益，促进乡村振兴建设。因此，在改革试点与推广普及过程中，应系统开展宅基地“三权分置”改革的绩效评估与风险评估“双评估”。一方面，基于试点地的充分绩效调研，纵向兼顾历史感与前瞻性，横向兼顾全局性与地域性，同时兼顾各类地理特征的宏观因素与各类城乡区位特征的微观因素，充分挖掘试点改革的绩效经验与推广价值。另一方面，要时刻防范改革中可能产生的不利风险，守住“集体所有权不能变、耕地红线不能动、农民利益不能损”的三大改革底线，多方位、多主体、多手段开展风险评估，确保宅基地“三权分置”改革科学性、稳定性。

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基金项目：南京农业大学公共管理学院大学生创新训练计划（202020YX03）。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）