房地产配建项目交付管理探索

于会会

摘要：2019年以来，城镇居住区配套幼儿园整治成为全民关注的热点话题，究其原因，是作为房地产配建项目的城镇居住区配套幼儿园缺乏统一的交付管理方案所致。文章根据相关法律法规及相关政策，探讨房地产配建项目管理方案。

关键词：房地产配建;城镇居住区配套幼儿园;交付管理

一、引言

2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出规范小区配套幼儿园建设使用，并对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行治理作出部署。2019年11月22日，国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，全国范围内全面推进整治住宅小区配套幼儿园项目。由此，城镇居住区配套幼儿园整治成为全民关注的热点话题。

二、现状

目前，政府相关部门没有关于城镇居住区配套幼儿园的具体定义，通常理解为随居住用地一同办理用地手续的、由开发商规划建设的幼儿园。

以城阳区为例，按办理用地手续时间划分，目前城镇居住区配套幼儿园大致分为以下幾种情况：

根据《山东省学前教育条例》，城镇居住区建立配套幼儿园，要从建设施工、竣工验收及交付使用等方面与住宅区项目建设保持同步。如果实际施工不符合本条例要求，建设企业没有依照规章制度建设配套幼儿园就交付使用居住区项目，亦或是没有根据规定向所在地县人民政府教育主管部门无偿移交配套幼儿园所有园舍、场地及附属配套设施，县级及以上人民政府住房城建部门就要要求在规定日期内完成整改，否则要结合配套项目建设总造价的2倍以上5倍以下进行相应资金处罚，各级政府目前未对交付方式进行规范。

三、存在问题

城镇居住区配套幼儿园政策，很大程度上是我国拓宽学前普惠性教育资源的重要渠道，有效执行该政策利于保障幼有所育与幼有优育的目标。学前教育工作中，作为统筹主体与理性“经纪人”，各地省级政府部门要尽可能选择策略性结合行政发包模式有效落实中央各项政策，具体表现为政策文件与内容。

城镇居住区配套幼儿园移交政策及其规制活动是规制活动因涉及复杂利害关系而面临执行难的挑战。尽管移交具有正当性，但合理性因素与普惠性政策之间的冲突给规制活动带来挑战。助推型规制基于对利害关系的有效调控，既充分考量各利害关系方的利益诉求，又通过增加选择空间的方式促使规制对象合作，有助于应对挑战，实现政策预设的目标。

（一）动工时间晚，土地闲置时间长

因开发商将幼儿园与居住区同步办理用地手续，而大部分居住区为18～26层高层建筑，所需工期较长，因此存在配建幼儿园开工晚、交付晚，无法满足周边需求等情况。如图1所示，幼儿园与住宅区同时获取土地，而因幼儿园所需工期较短，开发商为降低前期资金投入，将幼儿园动工时间拖后住宅区约20周。

（二）幼儿园测绘流程不完善，增加交付所需时间

在实际建设中，大部分开发商将幼儿园作为自建房进行测绘，即未提前将建设幼儿园事宜报备税务和房产部门，容易导致最终建筑面积超出容积率、企业土地增值税、所得税核算混乱等情况。

（三）土地权属不清晰，界址不明确

将划拨的幼儿园与出让的居住区同步供地，虽减少了政府在学前教育方面的投入，导致了幼儿园与居住区之间界址不明确的问题。如图2所示，开发商可以将幼儿园规划在红线内任意位置，土地权属不清晰。若后期要将幼儿园土地权属与居住区进行划分，则需要征询全体业主意见，工作难度高、工作量巨大。

四、交付管理方式探索

（一）前置规划

市、区（市）教育行政部门应当会同发展改革、自然资源规划等部门，结合国土空间规划、教育事业发展规划和实际需求，根据国家、省有关规定，编制幼儿园布局专项规划。自然资源规划部门对控制性详细规划编制或修订过程中，要根据幼儿园项目布局获批专项规划，将所建幼儿园配套建设位置与规模落实到位，各项建设指标不低于相应幼儿园办园条件标准。自然资源规划部门进行城市改造规划编制过程中，要结合幼儿园专项布局规划及办园条件，充分落实新建或改扩建校区办园规模、建设规模及占地面积等，各项建设指标不低于省幼儿园办园条件标准。

（二）土地供应方式改进

幼儿园建筑形态是幼儿园的物理环境之一，关系到幼儿活动室以及户外活动场地的分布，与幼儿园的整体空间布局有着密切联系，对幼儿的身心健康发展具有重要影响。自然资源规划部门在申请和批复居住用地土地出让方案时，应当针对该居住区所需配建幼儿园进一步细化具体位置、办园规模、建设用地面积与规模等，对幼儿园的建筑形态进行初步设计。为发挥环境对幼儿发展的积极作用，今后城镇居住区配套幼儿园新建或改扩建项目中，要注意各类建筑形态优势的融合，从整体上合理设计园区建筑方案，适当地增加室内外活动场地便捷性，为孩子构建舒适的运动环境，满足其控制感及能力发展等多元化需求。

根据建设工程基本工期情况，幼儿园建设工期比高层住宅短30周左右，自然资源部门在编制出让方案时，应在土地招拍挂文件中明确幼儿园建设规模、用地面积、出资和建设方式、产权归属、移交方式等相关信息，并要求建设单位前置建设幼儿园，通过建设管理部门、房产部门对建设周期进行确认、对前置交付事宜进行约定。配套幼儿园要在居住区项目建设前开始，开发建设企业进行投资，人民政府拥有权属，竣工验收达标后向教育行政部门无偿移交。

（三）建设阶段

规划部门应在审批城镇居住区修建性详细规划时，将配套幼儿园与居住区项目同步审批，确保幼儿园建设用地、办园规模、用地面积、建设规模达到规划设计条件相应要求。住房城乡建设部门应要求开发企业将城镇居住区及配套幼儿园同步供地、满足建设条件、前置竣工验收、前置交付教育主管部门提前投入使用，确保周边居民入学需求。

开发企业应提前对居住区配套幼儿园进行土地测绘、房屋测绘，确保竣工验收后尽快具备使用和过户条件。房产部门应在开发企业办理居住区预测绘手续时，确保居住区配套幼儿园信息同步录入房产系统，相应土地、房屋信息齐全，界址明确。

（四）交付阶段

城镇居住区配套幼儿园的“教育用地”，产权为“公”，并以此推进城镇居住区配套幼儿园的精准治理和之后的长远发展。项目竣工验收达标后，项目开发建设企业要向当地教育行政管理部门无偿移交幼儿园园舍、场地、附属配套设施及所有资料，并协助办理产权登记手续。

在学界和司法实务界目前主要存在“业主共有说”“政府所有说”和“开发商所有说”三种观点。经由学理解释、实践分析得出“业主共有说”难以立足;以土地使用权取得方式为划分标准对“政府所有说”和“开发商所有说”进行分类讨论有一定合理性，但也存在分类过于笼统，难以应对实践中复杂产权状况的局限性。根据目前房产登记情况，2013年以前以出让方式获取土地的城镇居住区配套幼儿园，可在当时过户至个人或企业名下。2013年以后以划拨方式获取土地的城镇居住区配套幼儿园，房产部门可将城镇居住区配套幼儿园初始登记至开发企业名下，但不能过户至其他企业或个人，可过户至教育主管部门。

按照相关法律规定，普通民用住宅的质量保修期限一般自四方验收之日起计算。因幼儿园使用性质特殊，质量保修期应自幼儿园移交至教育主管部门并投入使用之日起计算，起算日以前及保修期内的工程质量问题应由开发企业及其相应的总分包单位承担，建筑材料或施工质量有内在缺陷的，开发企业应承担相应赔偿责任;保修期满后，日常维修事宜由房屋使用部门承担。

（五）交付后管理

根据山东省学前教育条例，县（市、区）人民政府应当将城镇居住区配套幼儿园优先举办为公办幼儿园，或者通过招标方式无偿委托举办为普惠性民办幼儿园，不得举办为营利性民办幼儿园。在实际操作中，若教育主管部门举办公办幼儿园，则需将该幼儿园纳入事业编制。从事业单位改革开始，为了提高编内工作人员的工作效率，精简编制队伍，国家开始缩减编制隊伍，众多城镇居住区配套幼儿园所需编制单位数量、编制员工数量众多，大多数地区无法满足编制需求。

为了确保公办园比例稳步提高，满足人民群众对优质的保育教育服务的需求，可鼓励国有企业事业单位以及农村集体经济组织，利用财政性经费或者国有、集体资产举办公办幼儿园，减少财政支出的同时，保证城镇居住区配套幼儿园的办园效果。

城镇居住区配套幼儿园专项治理过程中，由于部分地方财政支持力度较低、幼儿园产权归属复杂等，一些城镇居住区配套幼儿园转设为普惠性幼儿园还存在障碍，普惠性民办幼儿园可持续发展堪忧。鼓励国有企业事业单位以及农村集体经济组织，利用财政性经费或者国有、集体资产举办公办幼儿园可作为一条交付后管理的优选方式。

五、展望

城镇居住区建设中，配套幼儿园建设对满足当地小区幼儿教育需求，居住区充分发挥其配套功能等方面发挥着重要的作用。因幼儿教育具有独特的特点，城镇住宅区配套幼儿园具有普惠属性，不但要做好幼儿园的功能定位，还要进一步完善教育保障机制，充分发挥城镇居住区配套幼儿园的教育支撑作用，突出其普惠性特点，提升教育质量和服务实效，推动城镇居住区教育资源的均衡发展。因此，规范城镇居住区配套幼儿园规划、建设、交付、管理具有重要意义。

在日常操作中，房地产项目配套还有社区居委会、社区服务中心、文化活动站、托老所、老年人服务站等各项公益性服务设施，其移交及管理应从使用角度出发进行统一管理，改变从建设角度进行统筹管理的思路，将房地产配建项目交付管理落到实处。

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（作者单位：青岛城阳城发教育产业投资有限公司）