时序逻辑下生态环境损害救济的制度冲突及解决方案

肖 峰，吴 恙

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

法治思维与法治手段在生态文明建设中具有举足轻重的作用，但针对生态破坏、环境污染行为造成生态环境损害时的救济问题，法治手段仍有不足之处。目前我国生态环境损害救济形成了执法规范与多诉并举的复合规制状态，不同性质的救济手段杂合其间。这导致行政机关面对相同损害事实应启动其执法权还是政府诉权踌躇不前；检察机关面对积极加害行为与消极执法行为结合而产生的损害时，应选用行政公益还是民事公益诉讼存有疑惑。学界对行政命令手段、政府诉讼与社会组织民事公益诉讼关系、公益诉讼检察监督的实施手段进行了深入研究，但结论多趋于对诉权进行排序，这建立在“特定适格主体‘包干’式地采取所有的救济手段”的前提假设之上，实为动态主体+静态客体的组合结构。将其置于“作出加害行为—产生损害结果—修复生态环境”的损害全过程并加以检验，则能发现各环节对救济资源的需求具有差异性，因而具有不同的主体功能指向。学界仅对主体进行排序，再将所有救济手段系于其一身，是不适应客观事实的片面做法。鉴于此，本研究将立足生态环境损害行为—结果间的发生规律，揭示救济手段间深层次的时间逻辑关系，结合其与不同主体的功能契合性，提出分阶段、分主体、分救济手段的组合型救济模式的思考。

一、生态环境损害救济体系中制度冲突的形成机制

相对于损害人身、财产权益的环境民事侵权，生态破坏、环境污染行为导致的生态环境损害的救济制度，经历了较长的发展历程，所形成的规范体系也更为复杂。既因为源于救济手段赋予了不同的公私主体，也因为损害被法定化为行政管理秩序、社会公共利益等属性不同的规制对象，同一生态环境损害事实同时存在主客体要素的异质性，因而救济体系内部形成了较大的制度冲突。

（一）制度冲突形成的立法背景

针对因生态环境受损的相关利益方救济问题，我国相关制度大致经历了“执法救济”“执法+民事侵权救济”“执法+民事侵权+公益诉讼救济”三个主要阶段。

1）执法救济为主导的阶段。自1979年《环境保护法》（试行）颁布至1987年《中华人民共和国民法通则》实施前，以行政执法为基本救济手段。按照《环境保护法》（试行）的规定①1979年《环境保护法》（试行）第32 条：“对违反本法和其他环境保护的条例、规定，污染和破坏环境，危害人民健康的单位，各级环境保护机构要分别情况，报经同级人民政府批准，予以批评、警告、罚款，或者责令赔偿损失、停产治理。对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。”，公法性的执法措施直接指向损害行为本身，而对于造成天然环境、人工改造自然要素（农林生产环境）损失及私人权益损害等严重后果，则作为公力惩罚的结果加重情节。

2）公私二元救济阶段。自1987年《民法通则》实施至2012年《民事诉讼法》修改，执法救济的手段随着环境资源立法的推进而不断丰富和完善，增设了公民的私益环境侵权诉讼规则，并逐步明确其特殊的归责要件，其间的停止侵害、排除妨碍、消除危险等非赔偿性请求，惠益范围远超过原告个人利益，而具有间接地保护生态环境整体利益之功能。此类规定最早在1984年《水污染防治法》②1984年《水污染防治法》第41 条：“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”得以确立，水污染领域开启了非执法性私法救济的先河；《中华人民共和国民法通则》③《民法通则》第124 条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”进一步将所有的污染类型囊括其中。在此期间，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，先后制定或修改了《森林法》《水法》等资源保护专项立法，各类污染防治法中对公法禁限行为造成的私益损害，广泛地规定了环境侵权的救济手段。特别值得注意的是，其中的行政执法手段不仅对禁限行为本身施加惩罚，还对部分资源、污染后果、污染对象类型规定了较多的恢复（如限期治理）、赔偿（责令赔偿损失）等救济措施，以行政手段的强制性达到法定范围内公共自然环境的修复与损害赔偿效果。

3）增设公益诉讼后的三元救济阶段。自2012年修改后的《民事诉讼法》第55 条增设民事公益诉讼开始，步入了三元救济的并行格局。程序法上新增的公益诉讼救济，在实体的回应方面，2014年《环境保护法》第58 条规定了社会组织起诉应满足的法定条件，2015年试行、2017年正式推行全国的生态环境损害赔偿民事诉讼机制，对2+X 类情形赋予了政府诉权，2015年试行、2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》正式确立的检察公益诉讼制度，又规定了检察机关的环境公益民事、行政公益诉权，公益诉权又形成三分结构。本阶段增设的公益诉讼，填补了未纳入行政秩序、私属权益的社会公共部分的环境利益空白。同时，在制度功能上与执法、私益诉讼救济上有所重合，造成针对同一事实应当何种救济的制度诘问。

（二）救济体系内制度冲突的形成过程

在二元结构的救济结构中，执法措施除针对加害行为外，还以行政命令为主要手段作用于部分损害后果，两种执法权行使方式与私益性环境侵权救济并无对象交叉，不具有制度冲突的事实前提。但随着生态环境问题的日益突出，公私二分外公共空间上承载的环境利益法律保护缺失，促使公益诉讼制度登上法治建设的舞台。但是，我国立法同时赋予社会主体和国家机关以公益诉权，而适格国家机关还拥有公法性的执法权、法律监督权。当出现生态环境损害时，选用强制性权力手段抑或协调式民事诉权机制成为问题，具体表现为：针对同一损害事实，不同公益诉讼原告有权提出相同诉求，既在主体资格方面引发原告间的顺位之争，也与执法手段形成适用范围之争。可以说，公益诉讼制度的引入改变了原有的救济手段体系。

一方面，就私益侵权救济间接保护公共环境的作用机制而言，公益诉讼将作用于私属对象外的公共部分，在非赔偿性请求上与之交叉，以直接保护的方式承接了私益诉求的间接性保护功能。赔偿性请求方面，则对之形成增益，弥补了非特定物部分赔偿救济缺位之弊。另一方面，就行政救济手段而言，公益诉讼制度确立前，环境公共利益损害行为已被资源保护、污染防治、生态保护地等立法规定为禁限对象，成为行政管理秩序利益。相应地也配置了完善的事前许可、事中监督、事后处罚措施，并针对公共财产、公共环境受损后果，部分法域内还规定了赔偿、恢复性行政命令。不过，在适用范围上未覆盖所有环境要素，对不服从命令者还存在部分不依法履行强制职责的现象，行政管理秩序的维系与生态环境实际保护效果间尚未形成完全的对应关系。引入公益诉讼后，将行政救济未覆盖环境要素补充为救济对象，增加了对不依法履行行政救济情形的公益诉讼监督，但由于立法设定的公益诉权、诉求内容较为复杂，使其在增益固有救济规则同时也衍生出新的问题。

对此，公益原告间诉权顺位、政府诉权与其行政执法权间关系，已在学界和实务界进行了较长时间探讨，虽结论互有抵牾，但作为一个法律现象已为社会广泛认知，其间蕴含的制度命题也被揭示。但笔者认为，仅以法律身份、制度功能为据进行主体排序，赋予排位在先者所有救济手段，这并不契合受损后充分恢复生态功能的客观需要。应在认清主体功能特征基础上进一步深入救济手段的谱系内部，寻求不同救济手段与特定主体间内在的适洽关系。

在环境资源立法设定的禁限性行政救济手段基础上，救济手段间制度冲突伴随着公益诉求不断丰富而形成。为落实民诉法和环保法共同规定的环保组织起诉问题，最高院2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，首次规定了公益诉求的基本类型，包括：停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉、恢复原状、赔偿损失等六项诉求，形式上援引了环境侵权的诉求类型，结合环境公益的实质需求，在法解释层面进行内容衍生和范围扩张。

政府诉权、检察公益诉讼等制度发展均以社会组织的规定为制度原型，对部分诉求类型进行了增减，对特定诉求的名称内容进行了一定的调整，但总体上未超出社会组织的诉求内容范围，三类主体的诉求对比关系见表1。

据表1所示，三者仅在个别诉求上有所差异。在三类性质不同主体享有相同诉求权利的情形下，呈现出两重制度冲突：1）主体间冲突。主要是行政机关与环保组织的诉权冲突，学者从生态环境整体利益保护[1]，或以生态环境损害严重程度为标准[2]，提出处理两诉关系的对策。随着最高院2019年《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第17 条规定先行中止社会组织诉讼，政府诉权的优先地位得以确立。虽然学界对此有所诟病，但制度文本层面已形成了“行政机关—社会组织—检察机关”的诉权顺位关系，诉权间冲突问题暂告解决。2）同一主体拥有的异质性法律手段间冲突。一是政府诉权与其执法权间冲突，有学者认为须以行政救济为优先，司法救济为补充，行政救济须在应急性救济、生态环境修复和非金钱替代性修复方面发挥主导作用[3]；也有主张行政救济应限于制止损害行为，司法救济用于生态环境损害的填补和修复[4]。二是检察机关行政、民事公益诉权间冲突，相同损害事实同时满足两者启动条件时，检察机关应采何种诉权加以应对？如启动民事诉权，虽可直击损害行为这一问题源头，但无力规制执法权违规运行问题，对未来同类事项的防控不利；如启动行政公益诉权，有利于触发行政机关解决类案问题，可助于理顺执法体制与机制问题。但从个案中生态环境受损事实本身而言，被诉行政机关仍要通过对行为人进行执法，才能将公益检察监督的压力转换为切实的环境实绩，拉长了保护生态环境的主体关系链，还可能诱发检察权过度介入执法范围的制度隐忧[5]。

表1 三类主体的环境公益诉求对比表

不难看出，该两类冲突在关系载体上均存续于不同主体间、特定主体不同角色间，属于主体性身份之争，其本质乃是：在“多权同求”的救济制度体系下，不同主体竞相实施法定救济手段时对他主体的排斥。就受损生态环境本身而言，执法救济与司法救济是两种基本形态，社会组织、检察机关诉权通过与政府诉权达成顺位秩序，间接与执法权冲突。因此，笔者认为：生态环境损害救济制度体系内冲突，可划分为底层冲突、表层冲突，前者为各主体诉权与执法权间冲突，后者为各主体诉权间冲突，这已通过立法规定或法解释得到解决。那么，执法权与公益诉权间冲突成为制度矛盾的主要方面，根源在于适用对象为同一生态环境损害事实，涵盖非赔偿救济与部分资源、污染的赔偿性救济的执法权确立在先，整个覆盖所有环境要素的赔偿性与非赔偿性救济公益诉权引入在后。如仅以主体身份为视角，则会陷入同一损害上适用执行救济、不同诉权主体司法救济的混乱中，因此，笔者认为还应增加从客体维度反向观照主体功能的新视角，才能使多元救济手段构成科学的体系。

二、生态环境损害救济手段间冲突的具体展开

对生态环境损害行为进行归责，是综合评价加害行为、损害结果、行为与结果间关联性后，得出赔偿与非赔偿责任结论的过程，依法既可能纳入行政程序，也可能为公益诉讼所调整。细辨我国立法对两类救济程序的具体规定，诉求体系的救济范围覆盖了全部环境要素上损害事实各环节，而行政救济在各环境要素的不同损害环节上的规定却较不均衡。笔者将以整全的司法救济为镜鉴，解析行政救济手段的配置情况，力图勾勒出二者间的冲突细节。

（一）环境要素受损时行政救济的分布情况

我们将分析的立足点定位于生态环境本身，将受损对象划分为涉土地、涉水、涉大气、涉生物资源等四个主要类型来进行具体的分析。

1.涉土类损害的行政救济措施

本研究将地表环境要素（如森林、草原、自然景观等）、地下的环境要素（如矿产等）、地表的环境要素（如土壤、土地、农田等）统归入涉土损害的范畴中，对土地环境一体化保护加以整体考量，主干立法主要有10 部。

根据相关立法，涉土地生态环境损害行为大致可分为4 类：1）实施违法行为，造成或可能造成生态环境、自然资源破坏的；2）非法占有、使用森林、草原、土地等自然资源，改变其用途的；3）未按规定进行生产、经营等活动的；4）不履行污染防治、修复生态义务的。从表2可看出，行政权完全覆盖于加害行为发生至损害结果发生期间，当发生上述4 类涉土地生态环境损害行为时，行政机关有权责令环境侵权主体停止违法行为。在损害结果的弥补方面，行政机关对于实施违法行为破坏矿产资源、给自然保护区造成损失的，有权责令赔偿损失。除此之外，可再生的涉土地环境要素的损害能够通过修复类行政命令予以弥补。

表2 涉土地类损害的行政救济分析表

2.涉水类损害的行政救济措施

涉水的环境要素主要分为内陆水与海洋，笔者共梳理了5 部涉水立法文件①笔者梳理的5 部涉水立法分别为：《水法》《水污染防治法》《长江保护法》《海洋环境保护法》《海洋自然保护区管理办法》。，其规制了以下4 类涉水生态环境损害行为：1）实施违法行为，影响行洪安全的；2）实施违法行为，造成或可能造成水体污染的；3）未采取污染防治措施的；4）损害水资源的。行政机关有权通过行政命令制止上述违法行为的发生，同时责令环境侵权主体修复生态。简单来说，行政机关能在生态环境损害行为与损害行为造成的过去损害方面，救济涉水的受损环境要素（表3）。

表3 涉水类损害的行政救济分析表

3.涉大气类损害的行政救济措施

涉大气立法方面，笔者对《大气污染防治法》进行梳理，其规范的大气生态环境损害行为包括：1）违法排放或超标排放大气污染物的；2）违法开采、生产、进口、销售、使用不达标原材料、产品、设施等的；3）未采取污染防治措施的。大气相较于其他环境要素来说，是更为特殊的一类环境要素。一般情况下难以感知到大气实体存在，同时，治理大气污染、净化空气需要专业的技术，并付出高额的成本，对于环境侵权主体来说，大气污染治理难度较大。不仅如此，大气在一定程度上具有自净能力，大气污染物能够随空气流动而稀释，由环境侵权主体治理大气污染、清除其排放的大气污染物的必要性不大。因此，行政权仅覆盖于加害行为发生至损害结果发生期间（表4）。

表4 涉大气类损害的行政救济分析表

4.涉生物资源类损害的行政救济措施

笔者梳理了涉生物资源的6 部环境立法②笔者梳理的6 部涉生物资源立法分别为：《野生动物保护法》《长江保护法》《渔业法》《种子法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》。，涉生物资源的环境立法以野生生物资源、动植物种质资源为主。野生动物资源方面，相关立法规制的生态环境损害行为有：1）直接危害野生动物资源的；2）引入外来物种并放归野外环境的；3）为危害野生动物资源行为提供服务的。动植物种质资源方面，损害行为包括：1）对水产苗种造成不利影响的；2）破坏植物种质资源的。与前述三类环境要素相同，行政权覆盖于加害行为发生至损害结果发生期间。但由于生物在死亡后难以通过科学技术来恢复其生命，并且动植物种质资源是遗传资源，遭受破坏后难以通过人工方式进行修复。故在未来生态修复阶段，行政权仅能对放生类的已有损害结果发挥作用（表5）。

表5 涉生物资源类损害的行政救济分析表

（二）行政救济与司法救济间的制度冲突点

从生态环境的视角观之，行政救济手段总体上呈现出覆盖所有行为制止，构成了一幅保护深度参差不齐的制度图景，将之与覆盖全部环境要素、囊括赔偿与非赔偿所有请求类型的司法救济相比，其间的积极制度冲突跃然纸上。

第一，责令停止、改正等制止加害行为的行政命令，与请求停止侵害的诉讼请求，适用对象和情形完全重合。前者为国家执法权对行为人的公权性限制，遵循“命令—服从”的运行逻辑；而后者的内容与之相同，但却存续于平等主体的民事诉讼之间，按照“请求—抗辩”民事裁判逻辑而进行。当然，发起救济的主体身份不同，可能采取与之匹配的法律手段有所差异，即使行政执法权全面覆盖制止加害行为的所有情形，也不意味着其垄断了问责行为人的资格，其他主体也可能通过其他途径，提出性质不同但内容相同的法律主张。但是，行政机关自身也是民事诉权的适格主体之一，且在政府可诉案件范围内优先于社会组织、检察机关，当其发现损害事实而欲制止时，则会受到重复立法的困扰。另外，环境民事诉讼不以行为人的行政违法情节为前提，当行政机关发现此类由其事前许可的生态环境损害事实，依法又应启动政府诉权时，会陷入更加矛盾的制度抉择中。而社会组织若欲制止加害行为，既可通过公益诉求又可通过举报、信访等来激活执法权实现其目的，如启动诉权又在一定范围内劣后于政府诉权，如选择激活行政权，可能得不到充分回应，即使得到回应也可能让行政机关陷入执法权、诉权纠缠的境地。

第二，除矿产、大气、野生植物外的环境要素受损时，行政机关对部分损害事实拥有责令限期治理、责任补种、责令修复等行政命令权，上述行政命令内容与生态修复公益诉求是相同的。其间的制度冲突体现为：1）该三类环境要素与其他环境要素在行政命令补救上规定不同，但在公益诉求上是无差别的，背后体现出的法律对生态价值的定位是不同的；2）与制止加害行为的情形一样，作为具有公权性强制力的命令内容，在平等诉权间可协商事项，就生态环境保护本身而言仍存在着权力与权利保护的异质路径，且存在制度的竞合关系；3）行为人如按补救类行政命令实施，有强制权的机关依法既可直接采取行政强制措施，无强制权机关可依《行政诉讼法》中非诉强制执行程序，强制行为人亲自采取补救措施，确保修复要求落地的执行措施也与公益诉讼规则大为不同。也可选择《行政强制法》规定的“代履行”措施，但不同环境要素保护立法对其采用的强制性要求有所不同 。鉴于各机关受到预算约束等方面的限制，所有环境要素在任何情况下受损均要求行政代履行是不现实的。实践中行为人不服从命令与行政机关对代履行的自主决定权相结合，使双方陷入拉锯关系而置生态环境保护本身于不顾，成为检察机关启动行政公益诉讼程序的主要原因。在民事公益诉讼的制度框架下，亲自修复、替代修复、支付修复费用属于平等主体间有明确适用顺序的民事诉求，执行问题统一纳入民事裁判的强制执行程序中。

第三，对要求行为人赔偿所致损害方面，在矿产、自然保护区等少数领域，立法中还保留了责令赔偿的规定，命令式索赔是20世纪八九十年代环境保护立法起步阶段较为常见的规定。但随着《海洋环境保护法》将诉讼手段引入生态环境损害领域，特别是对包括行为人在内的私人合法财产平等保护的语境下，许多立法在修改时删除了责任赔偿的规定，在赔偿问题采取援引环境侵权、公益诉讼等民事程序立法规定的做法。对当前仍保留的少数规定，公益诉讼对相关环境要素上责令赔偿的适用对象，也具备较完善的期间性、永久性功能损失的赔偿规定。

综合来看，两类性质不同的救济制度间冲突，体现为适用于相同事实却遵循不同逻辑、程序要求，得到不同的生态环境保护效果，三类救济手段上的冲突表象折射出更深层次的价值冲突。从规范体系的形式价值意义上讲，对特定损害事实均可适用的命令式执法手段与协商式民事诉讼手段间，到底应将二者置于平行的竞合关系，还是形成顺位关系，事关立法技术上可否出于生态环境保护的目标，打破公、私二分的固有价值分野。若以公私体的身份出发探求救济手段的配置，则公私二元的分野势所必然；但若从生态环境保护的客观需求出发，探求多元主体的行为综合效应，则公私二元划分仅具有功能上的相应意义，而不必形成规范手段的必然分野。价值坐标的确定决定着解决两类救济制度间冲突的法治建设方向，而生态环境保护是跨越公私二元划分的重大问题，其组合公私救济手段、创制新型救济手段的价值之锚，必须服膺于损害发生与救济全过程的客观规律，分解各环节及其相互间的推进过程，能发现确立救济手段间理性关系的价值要素。

三、救济制度的时序逻辑及其三阶性价值要求

生态环境损害具体体现为“加害行为作出——实害结果发生+或有风险持续”一因多果式事实发生过程，法律救济须以适用对象确定为条件。从救济的实践需要看，立法作用于损害行为以其被发现时为逻辑起点，只有损害行为被制止后，实际造成的损害结果方能确定，这些结果对未来形成的威胁程度才能得以认知，在此基础上才能制定消除未来或有损害的修复方案。可以说，赔偿与非赔偿救济仅是救济内容上的划分，当我们将其置于“行为—既成损害—未来风险”的发生过程时，会发现需要救济的事项之间，存在着显而易见的时间顺序逻辑关系。反观行政救济与司法救济的规则逻辑，在各自的立法内容中，均将损害行为造成的不同形态损害后果，置于平面化、共时性的事实认知中，公益诉求全要素地覆盖所有损害后果的救济，直接与立法已确立的执法手段相冲突，折射出救济制度的价值定位与规范设计违背了损害事实发生的客观规律。

进一步地，将行政命令与公益诉求的综合到“损害—救济”内在的时序逻辑上，相应的制度设计应遵循制止损害行为、赔偿既成损害、修复生态功能三个阶段的递进式逻辑，且三个阶段的价值要求是完全不同的。

（一）制止损害行为阶段——及时制止

生态环境损害救济的第一阶段是制止损害行为，生态环境的复杂性以及系统性决定了制止损害行为的紧迫性。生态环境损害状态持续越久，其生态环境服务功能丧失的时间以及损害扩大的风险随之增加。故在选择以何种救济手段来制止损害行为时，效率应为优先考虑。而在目前的立法框架中，三大诉讼与行政命令救济都适用于制止损害行为阶段。首先来看诉讼救济方面，生态环境损害涉及的问题复杂且涉及范围广，若以诉讼的方式进行生态环境修复，从起诉前调查取证，再到起诉、立案、审理环节，程序耗费时间长。在这些程序结束后进入执行阶段时，生态环境已经受到严重侵害。目前部分地方的法院支持原告主体在诉前或者诉中向法院申请环境保护禁止令，以防止生态环境损害继续扩大。由于生态环境救济的紧迫性，环境保护禁止令相比于一般民事行为保全而言，应当在程序、申请条件方面予以特别规定，但目前相关立法在环境保护禁止令方面有所缺失[6]。再来看行政救济方面，行政机关在对生态环境损害事实立案之后，只要能够确认环境侵权主体有违法行为，便可责令环境侵权主体停止违法行为，无需以违法事实和后果完全清楚和责任认定完毕为前提[7]。同时，保护生态环境、及时发现破坏生态环境的行为是环境行政机关的职责，其在证据收集、鉴定方面具有专业性[8]，事实认定错误的可能性小。要制止生态环境损害行为，如何在两类救济手段之间进行选择，一定程度上取决于二者的优势占比[9]。在以效率为先的条件下，行政命令的优势得以体现。

（二）期间或永久性既成损害赔偿阶段——平等保护

赔偿损失是民法领域内容，是平等主体之间的债权债务关系。在生态环境损害救济中，损害赔偿涉及到国家、集体以及环境侵权主体的财产，上述主体的物权受法律平等保护，侵权主体的抗辩权应当得到保障。而在行政法范围内，行政命令是单方面的行政行为，行政机关与行政相对人之间是命令与服从的关系[10]，行政机关难以充分考虑到行政相对人的利益。而行政相对人必须无条件执行行政机关作出的行政命令，否则会承担相应的不利后果[11]。此外，生态环境损害赔偿涉及的数额巨大，若由行政机关单方面确定赔偿数额，那么侵权主体的权利更加难以保障[12]。因此，如果行政权介入生态环境损害赔偿法律关系，责令环境侵权主体赔偿损失，将破坏民事主体之间的平等地位。反观诉讼救济手段，环境侵权主体能够通过举证、质证、法庭辩论等方式，针对原告起诉内容提出自己的抗辩理由，维护自身的合法财产权益。同时，行政机关直接向法院请求环境侵权主体赔偿损失只需经历诉讼一个程序，效率相对更高。因此，在期间或永久性既成损害赔偿阶段，诉讼救济不失为一个最佳的救济手段。

（三）生态功能修复阶段——社会参与最大化

生态功能修复阶段是生态环境损害救济的最后一环，其最终目标指向使生态功能恢复到受损前的状态，故而修复效果应为本阶段首要关注的问题。修复生态功能势必要考虑不同环境要素的特点，包括但不限于能否对受损的环境要素进行修复以及其修复的困难程度等，依此来选择对应的行政或诉讼救济手段，以达到最佳的修复效果。救济手段的选择仅为修复生态功能的第一步，具体的修复过程才是更为重要的部分，其特点在于生态环境修复需要多方主体的参与。生态功能修复的义务主体一般为环境侵权人，但由于环境侵权人自身能力的不足，多数情况下还需通过第三方修复机构来履行义务。另外，环境侵权主体进行生态修复主要依靠其自觉性，强制执行难以适用到修复生态环境损害阶段，故修复生态还涉及到代履行方面。按照《民法典》《行政强制法》及其他相关环境立法的规定，代为修复在行政、诉讼救济手段中皆可适用。在环境侵权人不履行修复义务的情形下，国家规定的机关或者法律规定的组织能够代为修复，或者委托第三方机构进行生态修复。参与生态功能修复阶段的主体多元性不仅体现在修复过程中，还体现于对修复行为的监督过程中。行政救济方面，行政机关对修复义务人具有监督责任；诉讼救济方面，法院以及具有诉讼资格的原告都有权对修复行为进行监督。不仅如此，由于生态环境涉及到公共利益，社会公众同样可以参与监督生态功能修复行为的过程中。

从客体维度来观察生态环境损害救济体系，不难发现，生态环境损害救济呈三阶段式时序性结构。综合制止损害行为、赔偿既成损害、修复生态功能三阶段的实际价值需求，相应的救济手段分别需具有及时、平等以及社会参与的特点。但就目前而言，不同阶段的救济手段以平面形式分布，救济主体之间也未明确诉讼原告顺位问题[13]，未能依价值需求的不同而设立最适配的救济手段，这使得在生态环境损害救济中，公益诉权之间、公益诉权与执法权之间在适用上存在重复、紊乱的现象。立法忽视生态环境损害救济的时序性结构，而设置平面化的救济手段，是生态环境损害救济体系的冲突源。因此，应从生态环境损害的时序性出发，考虑各阶段救济的特殊性，明确不同生态环境损害救济的制度需求，对司法以及行政生态环境损害救济手段进行优化、整合，力求构建一个因应四类生态环境要素保护需求的综合救济体系。

四、因应时序逻辑的救济制度体系之优化路径

按照制止损害行为、赔偿既成损害、修复生态环境损害的时序结构分析，不同的生态环境损害事实对于损害救济手段的需求存在差异。对此，需要区分生态环境损害不同的前提及发生阶段，厘清救济手段之间的应然关系，以此来探寻生态环境损害救济手段体系化建构的最佳方案。

（一）不同阶段的生态环境损害救济手段

第一，制止损害行为阶段。环境行政机关负有环境保护监督管理的职责，大多数情况下能够第一时间对生态环境损害行为予以制止。但由于人力、物力受限，无法对所有生态环境损害行为做到及时发现并予以处理。故要达到效率优先的目标，仅靠行政机关主动履职还不够，需要寻求其他主体的协助。社会公众生存发展依赖于生态环境，能够及时发现生态环境损害事实。因此，行政命令制止损害行为的启动，可以通过行政机关履职为主，公众举报为辅的方式进行。

第二，赔偿既成损害阶段。生态损害行为侵害的是自然资源的国家物权，生态环境损害赔偿应由国家机关来主张。国家机关主张损害赔偿有两种方式：一种由行政机关以国家物权提起诉讼。行政机关可以根据《若干规定》对三种情形提起生态环境损害赔偿诉讼；对于上述情形以外的生态环境损害，行政机关可以就《民法典》第1 235 条规定事项提起环境民事公益诉讼。另一种由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼。当生态环境损害程度有可能达到刑法的入罪标准时，案件就超出了行政机关的职能范围。应将案件移送至公安机关，后由检察机关审查起诉。依据《刑事诉讼法》第101 条第2 款，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，检察机关在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。国家享有自然资源的所有权，法律也规定了特殊情形下的自然资源集体所有权，故检察机关有权就受损的自然资源提起附带民事公益诉讼。同时，检察机关提起附带民事公益诉讼能够破除司法实务中重视追究犯罪者刑事责任后却未要求加害者及时承担修复社会公益损害民事责任之困境[14]，从而在刑事责任与民事责任中达到平衡。此外，依前文分析，行政命令不适用于损害赔偿阶段，关于责令赔偿等行政命令式赔偿立法，建议尽快清理。

第三，修复生态功能阶段。就一般的生态环境损害事实而言，应由行政机关责令侵权主体通过限期治理、消除污染、恢复原状等行为来修复生态环境[4]。但需要注意的是，行政执法行为面向的是行政相对人，当出现修复主体不是行政相对人的情况，若行政机关与第三方修复主体之间缺乏沟通与监督，生态环境损害修复效果将大大降低[15]。对于不可修复或者修复难度大的环境要素来说，可以通过诉讼的方式来灵活确定替代性修复方案。此外，对于行政机关代履行问题，首先需要建立明确的代履行机制，对启动程序、履行催告、第三方代履行人的选择、行政机关的追偿、权利救济等程序进行详细规定[7]。其次，对于侵权主体不履行或不完全履行修复责任的行为，可以适当地引入惩罚性赔偿。惩罚性赔偿的主要目的不是损害赔偿，而是为了对违法主体进行惩罚，同时起到威慑其他可能实施类似不法行为的人的作用[16]。在行政主管机关进行代履行的语境下，侵权主体主观上是存在恶意的，惩罚性赔偿能够对其恶意的严重不法行为进行惩罚，还能起到遏制类似不法行为发生的效果。惩罚性赔偿金的计算要以生态环境所遭受的损失为基数，在恰当的比例范围内进行，并允许法官根据实际情况自由裁量，从而保证其行政行为的合法性[17]。

（二）未违反或无法判断是否违反行政强制性规定的情形

生态环境损害事实不是仅由违法行为引起的，未违反行政强制性规定的行为同样能够造成生态环境损害。只有在生态破坏行为符合环境立法规定的违法情节时，行政机关才可以责令侵权主体停止违法行为并进行生态修复。而在环境侵权主体未违反环境立法强制性规定的情形下，行政权难以在生态环境损害救济中发挥作用。环境侵权主体虽未违反行政强制性规定，但在民事范围内侵害了自然资源的国家物权及公众依赖环境要素生存发展的环境权益。《民事诉讼法》不要求侵权主体存在违法行为，按照其规定，只要存在污染环境等损害社会公共利益的行为，行政机关及环保组织便可以对环境侵权主体提起民事公益诉讼。故在损害行为未违反行政强制性规定的情况下，环境公益诉讼不失为最佳救济手段。在此情形下，行政机关与环保组织诉讼地位平等，任一主体都可以就环境侵权行为提起诉讼。

行政机关拥有专业的执法、技术人员，基本上能够准确判断生态环境损害行为是否违法。而环保组织无法做到精通各个环境要素的立法规定，面对正在发生的生态损害行为，若其无法判断是否违反行政强制性规定，可以先行提起环境民事公益诉讼。依据最高院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12 条规定，法院在受理该案件后，应当在规定时限内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。法院通报机制可以引起行政机关的介入，并在一定程度上督促行政机关履职，制止损害行为继续发生。

（三）对执法权与政府诉权实施效果进行持续监督

生态环境损害救济的三阶段都应以行政机关为主导，在损害救济背后的监督机制能够保证执法权与政府诉权的有效实施。为此，下文将分别对执法权与政府诉权的监督机制提出方案。

1.对执法权的监督

第一，行政环境公益诉讼。按照《行政诉讼法》的规定，检察机关是对行政机关履职情况的监督主体，可以对违法行使职权或者不作为的行政机关提起检察行政公益诉讼。而在生态环境损害救济体系中，检察机关不能垄断其监督权力。检察机关虽在一定程度上代表着公共利益，但其本质仍是国家机关，对行政机关是否依法履职的监督还需要真正代表公共利益的公众来进行，而环保组织就是最佳选择，它能够有效保障公众参与的途径。与此同时，《环境保护法》第58 条并未否认环保组织提起环境行政公益诉讼的资格，环保组织有对行政机关违法行使职权或不作为提起环境行政公益诉讼的空间。将行政机关作为起诉对象，能够以诉讼激发其行使执法权。这相较于民事公益诉讼来说，行政公益诉讼能产生更深远的影响。民事公益诉讼的影响力大多仅存在于个案范围内，只对环境侵权主体产生威慑力。而行政公益诉讼在确认行政机关违法后，将对其他行政主体产生影响，相同的情形下，其他行政主体决定作出何种行政行为时将考虑到被诉风险，从而保证其行政行为的合法性[18]。

第二，行政复议或行政诉讼。生态环境损害救济中的行政执法行为属于具体行政行为，行政相对人以及利害关系人可以对行政机关违法行使职权的行为提起行政复议或行政诉讼。一般情况下，环境侵权人以及受损环境周边群众可以通过复议或诉讼的方式对违法行政行为进行监督。但由于受损环境周边群众范围广且不明确，由环保组织代为行使权利更为合适。

第三，社会公众检举。社会公众对于周围环境的受侵害状况最为了解，可以打通社会公众向检察机关举报的专门渠道，通过检察机关督促行政机关履职，从而让社会公众得以间接地对行政机关的执法权进行监督。

综上，对于执法权而言，“检察机关、环保组织提起行政公益诉讼—环境侵权人、环保组织提起行政诉讼—社会公众检举”联合的监督机制较为合适。

2.对政府诉权的监督

按照生态环境损害救济的三阶段，行政机关应就赔偿既成损害提起诉讼。行政机关在怠于行使诉权时，检察机关须以尊重行政机关环境保护职能为先[19]，可以通过检察建议督促行政机关及时提起环境公益诉讼；若行政机关仍不积极提起诉讼，检察机关可依其国家机关的地位代位行使公益诉权，维护国家物权。目前环保组织虽可提起环境民事公益诉讼，但实际上按照国家物权理论，其不应享有主张生态环境损害赔偿的公益诉权。因此环保组织不可代位提起环境民事公益诉讼，仅可通过向检察机关提供线索等方式，间接实现监督政府诉权的目的。除此之外，行政公益诉讼不适宜监督政府诉权，否则以一个行政诉讼来督促另一个民事诉讼的进行，将耗费巨额的时间成本。

五、结语

设立多元化的生态环境损害救济手段时需要考虑到救济对象的内在规律，对正在发生的生态环境损害事实进行救济的过程中，都会经过制止损害行为、赔偿既成损害、修复生态功能三个阶段。但目前救济手段的立法设计未能与生态环境损害救济的三阶段相匹配，从而发生生态环境损害的行政救济手段与司法救济手段之间存在功能重复、冲突的问题。因此要从生态损害救济过程的整体出发，厘清生态环境损害救济手段的内部关系，使之在生态环境损害救济的不同阶段能够发挥各自的作用。同时激活环保组织的环境行政公益诉讼的原告资格，强化检察机关的法律监督地位，通过行政公益诉讼促使行政机关行使行政命令权及环境诉权。由此，生态环境损害救济手段的体系化能够进一步促进长期的、全方位的生态环境损害救济体系的构建。