对高校预算绩效管理问题的思考

卢慧凌 贵州财经大学

引言

高等院校承担“育人”的使命与职能，新时期要想促使教育服务质量的进一步提升，增强高校自身的治理能力，则应当将预算意识贯穿于高校各项活动的全过程，实现财政资源的合理配置，进一步落实预算绩效管理，推动高校的可持续健康发展。但是在各种因素的影响下，目前部分高校的预算绩效管理仍不容乐观，存在一些问题，只有对这些问题加以分析，并提出可行的解决措施，确保预算绩效管理有章可循，才能促进预算绩效管理落地见效，本文就此展开分析与论述。

一、高校实施预算绩效管理的必然性以及重要意义

（一）必然性

当前的经济形势下，我国各大高校实施预算绩效管理成为必然趋势。一是满足国家层面提出的明令要求。顺应改革趋势，既要在教育教学、科研技术等方面领头，又要快速推进预算绩效管理工作，实现转型与升级。二是满足高校高质量发展的需求。收支不平衡可以说是高校最为突出的一个问题，近几年国家提出“降本增效”“过紧日子”等，只有改变高校以往的经费投入模式，从预算角度出发对财政资金进行合理分配与使用，优化资金支出模式，根据预算绩效目标展开编制、执行等一系列工作，才能全面提高资金使用效率，并为高校的发展提供保障。

（二）重要意义

第一，有利于提升预算管理水平。加强预算绩效管理，更加注重高校各部门之间的相互联系、相互协同，以财务为主导，其他职能部门积极配合，始终围绕高校的战略发展目标，根据高校活动项目的需求，对资源进行优化配置，紧密联系工作计划以及效益，促使高校的预算管理水平不断提升。第二，有利于缓解收支矛盾。基于预算绩效管理，以国家政策为导向，将各项收支纳入预算领域，在科学的计量与分析下，对筹资活动进行统筹安排，突出绩效导向，提高财政资金的使用效益，有效缓解增收困难、支出扩大之间的矛盾，助推高校的可持续健康发展。

二、高校预算绩效管理存在的问题分析

（一）缺乏预算绩效理念，绩效目标不明确

公立高校属于国家事业单位，由于单位自身具有公益性的特征，目前大多数高校将侧重点放在投入与支出上，对于绩效管理不够重视，更是缺乏正确的预算绩效理念，多数情况下也只是将此项工作交由财务，并未实现全员参与、全员重视的目标[1]。因思想层面对于预算绩效的关注度不高，在具体落实过程中高校也并没有结合自身实际，以战略为导向，设立明确的绩效目标，通常情况下只是对往年的数据进行简单汇总，仅仅考虑增量需求，缺少对年度绩效结果与全年规划的分析，不能以足够的标准支撑预算绩效目标。此外，部分高校所设立的目标过于笼统，并没有具体到各明细项目中，不能实现量化问责，导致目标难以达成。

（二）预算编制绩效管理薄弱，方法不合理

高等院校属于事业单位，收入来源多是财政拨款，根据新《预算法》，在编制过程中应当将所有收支资金纳入其中，但是部分高校却存在预算编制绩效管理薄弱的问题。第一，仅为完成上级下达的目标进行目标制定与预算编制，而且收入预算编制不全面，并没有真正地实现全口径预算管理，难以更加准确地衡量高校投入与产出效益；第二，所选用的预算编制方法不合理，部分高校为编制工作留有的时间较短，一般情况下考虑到简单易行，多是采取增量预算法，仅考虑增减变化，并没有展开更加全面且深入的预算分析，对于根据明目申请增加预算的行为审查不到位，可能导致部分资金被占用，使用效益大大降低，还会使绩效评价的效果难以达到预期。

（三）预算执行监管弱化，精细化程度不够

由于部分高校存在“重申报、轻管理”的思想，对于预算执行环节的控制与监管弱化，尚未加强管控，而且精细化程度不够，执行缺乏衡量标准[2]。尽管近几年根据国家要求以及政策规定，对高校教育教学中的资金划拨、资金审批更加严格，但是一些项目的支出较为灵活，并未针对执行过程中资金的使用设置硬性绩效指标，项目支出管理较为粗放，预算控制、分析等各项机制未能落地，预算具有不确定性，而且对于预实偏差的问题发现不及时，常会出现超出预算的情况。另外，预算执行过程中高校财务部门与其他相关业务部门之间的沟通联系不足，不能更加具体且全面地掌握预算项目以及执行情况，存在信息不对称的问题，一般只能根据简单的要求对预算支出进行审查，并不能从细节入手，仔细核对预算执行中的绩效实施，还可能出现部分人员考虑利益，忽视预算准确性的行为，最终因人为因素，导致预算资金的不合理调整，一定程度上造成成本增加。

（四）指标体系指导性不足，评价机制不健全

从高校自身的实际出发，由于教育教学任务、教学活动等各不相同，部门与岗位职务划分有所差异。除了共性指标还应当结合实际，设置个性指标，然而相关政策文件却对这一指标的设置不具有指导性，这种情况下受到各种主客观因素的影响，高校所设置的绩效指标参考价值、实用价值不强，难以更加真实地反映出实际情况，最终得到的绩效考评结果也缺乏客观性、综合性。部分高校的绩效评价机制不健全，一是缺少量化、个性的指标；二是多以自评为准，却并没有严格设置相应的考评制度，对于考评原则、评价主体、指标量化、考核时间与周期等等不明确，可能因绩效评价过于滞后，或者评价不合理、不科学，导致其作用难以充分发挥。

（五）预算绩效监督力度与信息公开不足

仍有部分高校的预算绩效监督力度不足，并未重点加强监管与督查，而且关于预算绩效的信息公开不足，未能实现外部有效监督。有的高校只是将部分收支项目金额简单说明，并没有公开具体的预算编制、执行等情况。尽管设立了信息公开清单，也不能使公众了解到高校预算项目的资金安排，此时社会监督的作用根本难以发挥。另外，高校虽然设立了内部审计部门，但是相对于预算绩效的审计监督远远不足，监督力度弱化，不能突出监督的作用，也可能会导致各项问题无法得到及时地解决[3]。

三、新时期加强高校预算绩效管理的具体措施

（一）树立正确的预算绩效理念，明确绩效目标

思想决定行动，对高校实施预算绩效管理而言亦是如此，只有思想层面予以高度重视，才能确保各项工作的顺利推进[4]。首先，从高校领导层开始，必须对预算绩效有正确的认识，以国家层面下达的政策文件为准，支持并总体规划相关工作，再是通过加大宣传、培训力度等方式，强化各部门负责人以及教职工的预算绩效意识，引导他们树立起正确的理念，明确各部门或者个人在其中的职责，不断强化主体责任，逐渐形成全员参与、积极配合的良好局面，在共同协作之下促进预算管理水平的进一步提升；其次，结合高校自身的特征，围绕总体战略，制定预算目标，强调绩效目标与各部门预算目标的相结合，与预算编制同步进行，事先完成科学的规划，将目标细化至各项目中，对应到各部门，明确划分职责范围，实现全面把控；最后，理顺预算绩效管理的思路，建立目标管理体系，注重各环节的紧密联系，并合理设计目标确定到落实的整个流程，如下图1所示，形成循环往复的动态管理。

图1 高校预算绩效目标设计模型

（二）加强预算编制绩效管理，合理选用编制方法

第一，将所有收支归入预算管理，增强预算完整性，建立完整的预算信息数据库，强化对高校往年各种数据信息的分析，结合各项政策，对定额分配标准加以明确，并且预判涉及资金项目，以更加完整的预算编制，反映出收支情况，再实行更为客观的绩效评价；第二，规范预算编制的整个流程，注重高校各部门的参与以及配合，在共同协调与分析下，由各个部门进行部门预算编制，财务部门汇总、整合、上报、修改调整等，经上级审批通过之后，再进行细致划分，对应到各部门、各岗位；第三，为了进一步完善预算编制的绩效管理，还应当改善编制方法，必须以绩效目标为导向，既要参考历史数据，又要结合实际情况，不单单局限于增量预算或者零基预算，而是需要将多种方法相结合，根据预算项目来进行选择，例如，针对高校重大项目支出，选择绩效预算，针对一些稳定的项目，选择增量预算，确保所用方法与实际项目的适宜性，这样才能达到预期的效果。

（三）强化预算执行监管，做到实时监测分析与过程管控

预算执行可以说是高校全面预算最为重要的环节之一，完成绩效评价的目的也是要确保执行过程更加顺畅，执行效率更加高效[5]。为了进一步落实预算执行监管，高校还应当做好以下几项工作：一是提前做好项目的申报工作。在具体的项目执行之前，就由工作小组进行事前的绩效评估，科学拟订方案，对预算项目的可行性、合理性以及各种影响因素进行综合考量，以此确定项目的重要程度，再安排预算，有序开展各个项目；二是建立预算执行控制、预算分析与调整机制。由专门的负责人员以及工作小组，重点监控预算执行情况，做到实施的监测分析与过程管控，针对其中出现的预实偏差问题以及其他异常情况，需要第一时间查明原因，提出更具操作性的解决方案，以此确保执行与绩效目标的达成；三是建立双向反馈沟通机制。既要强化各部门之间的联系，又要充分发挥协同效应，实行绩效复评，全方位收集有效的建议与意见，或者由第三方参与其中，对各个预算项目进行更加深入的绩效复评，出具更加客观、更加准确的报告，真实反映高校预算管理的情况，便于进行整改。

（四）优化预算绩效指标体系，建立健全的绩效评价机制

一方面，根据全面预算管理的流程，设置相对应的指标。其中，包括预算绩效目标设置合理性、明确性，预算编制科学性，预算收入、支出完成率，预算金额调整率，资金使用合规性等等，以上指标都属于共性指标；个性绩效指标的设置，应当结合高校的特点、职能等，提取关键性指标，如科研绩效方面的教师人均科研经费，资源投入方面的经费自给率、事业基金收入增长率等等。对于各项绩效指标，应当将定性与定量分析相结合，实现量的鉴定与质的鉴定，并对指标权重进行合理的确定，综合打分，真实反映出高校的预算管理水平。

另一方面，建立绩效评价机制，设置严谨且规范的考评制度。第一，应组建评价小组，财务为归口部门，负责主导与组织，需要由专职人员来开展绩效评价，明确考评原则，根据不同的评价主体选择指标、考核时间等，增强绩效考评的针对性；第二，应建立绩效激励约束机制，强调对结果的充分应用，与考评机制相结合，对考核结果加以分析，以此为参考依据，直接挂钩高校的预算安排、资金管理、项目政策等；第三，应建立协同整改机制，包括分工协同、问题整改、绩效结果问责等，既要确保主体责任的切实履行，又要注重后续的整改，逐层紧抓，反馈整改情况，针对过程中的违规违纪行为导致预算绩效管理不佳，还需第一时间问责，加大惩戒力度。

（五）强化预算绩效的监督与信息公开，落实监督职能

根据政府部门的要求，高等院校必须依法公开预算绩效方面的信息，按照规定对内容、时限、方式等进行明确，将高校各个项目的财政资金使用情况公开出来，接受来自社会公众的监督，大大增加预算的透明度。信息公开时，除一些保密信息之外，应将预决算相关内容披露到明细科目，还要公开收支预算决算表，接受来自各方的外部监督，并可建立专家咨询制度，推进决策的科学化、法制化。

针对预算绩效管理，高校应当实现内外监督合力，主动完成内部监督工作，明确各项的责任划分，确保监督职能的贯彻落实，一方面由于财务主导预算相关工作，因此高校要发挥财务部门在其中的监督作用，以绩效目标作为主导的监督依据，实现全过程把控与监管；另一方面，增强审计部门的独立性与权威性，由专业的审计人员对预算绩效实行更加规范化的审计监督，日常监督与专项监督相结合，同样建立全过程监督体系，在强有力的监督管控下，发现问题、解决问题，并且严格督促后续的整改工作，促使预算管理水平不断提升。

结语

总而言之，在如今的大环境下，国家层面对高校实施预算绩效提出明确要求，先后出台的多项政策文件，对各高校落实预算绩效工作指明方向。新时期，高校必须对预算绩效管理有正确的理解与定位，在牢固树立思想认识的基础上，立足于高校实际，分析其中问题，包括目标不明确、编制不合理、执行监督弱化等等，积极探寻可行的改进路径，采取更具针对性的措施，高效解决问题，促使预算绩效管理水平不断提高，将其在优化资源配置、实现降本增效等方面的作用凸显出来，从而进一步保障高校稳步迈向高质量发展。