济宁市“和为贵”基层社会治理品牌的理论基础和实践突破

文/康爱茹（中共济宁市委党校）

新时代，社会主要矛盾转变为人民群众日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾，矛盾在市域层面更加复杂、多元、综合，社会治理手段更需要丰富、科学和高效。济宁市充分依托儒家文化发源地优势，把“和为贵”思想与基层社会治理现代化建设相融合，擦亮“和为贵”基层社会治理品牌。本文旨在理论层面论证其合法合理性，在实践层面寻求创新和突破。

一、“和为贵”基层社会治理存在和发展的理论基础

（一）“和为贵”思想的历史渊源

“和为贵”作为我国优秀传统文化代表之一，其思想起源于西周。周公制礼作乐，用礼乐治国，“成康之际，天下安宁，刑措四十余年不用”。孔孟时期，儒家将有关“和”的理念升华为“和为贵”思想，其内涵包括人与自然和谐、人与社会和谐等，目的是构建和谐有序的社会状态。特别是人与人之间关系的和谐，是衡量地方政绩、人际关系、人的品德的重要标尺。

以和为贵，将是否追求“和”、能否做到“和”作为人的重要品德，同时也形成了最重要的社会治理措施之一——调解制度。从西周开始，就有了专门的调解机构“调人”；唐朝时，乡里讼事先由里正坊正调解；宋朝时，调解类别更加多元，分官府调解、乡曲亲戚调解和宗族调解；元朝时，调解结案以后，要签订“甘结”，即甘心结案，无特殊情形不许再起讼端；清朝时，主要分为州县官调解与民间调解，调解息讼是考察地方官的重要指标；新中国成立后，对调解进行了与时俱进的研究和发展，使其焕发出新时代的生命力，被广泛应用，调解也因此被称为“东方一枝花”，对现代社会调解人际关系、化解矛盾纠纷、维持和谐稳定发挥了重要的作用。

（二）“和为贵”社会治理的法律基础

现代化国家首先是法治国家，法律是社会治理最为重要的工具。从清末修律以来，为寻求治国之道，法律制度几经变革。今天的中国开辟了中国特色社会主义法治道路，致力于构建中国特色社会主义法治国家。与西方法治道路相比，自然有着国家性质和社会形态的根本区别，更重要的原因在于，我们发现法律移植并不能解决本国的具体实际问题，文化存在多元，法律亦存在多元，法律多元主义理论是“和为贵”社会治理合法、合理的理论基础。

法律多元，是指一个特殊的社会存在诸多法律在同一种情形下适用的状况，即同一情形下有两个以上的法律相互作用的情况。20世纪50年代，社会学和人类学方面的专家对非洲、印度、美洲和澳大利亚的部族文化法律进行调研，发现殖民地移植而来的法律并未完全得到贯彻，土著人仍然运用习惯法解决矛盾纠纷，同样可以很好地维持社会秩序。M.Hooker认为，继受的法律并未替代原有的法律，无论是大陆法系还是英美法系，在殖民地并未消灭当地的习惯法，而是两者共存。全球化带来了法律移植，这是形成法律多元的重要原因，也是法律多元主义理论的由来。

即便没有殖民统治，在一国领域内，文化也存在多元性的特征。比如中世纪欧洲的法律、欧盟的法律、现代印度的法律都存在多元性。中国幅员辽阔，少数民族与中原汉族在文化领域存在很大的差异，而中国历史上之所以能够形成大一统的王朝和国家，其中的重要原因就是承认并尊重文化的多元性，允许其进行一定的自治。汉朝时对匈奴人实行“因其故俗为属国”策略，即仍由原来的领袖实行原来政策统治，但是要作为附属国的形式存在，并定期来觐见；魏晋时实行用汉法治汉人、用胡法治胡人；清朝制定了一系列的法律制度，如《蒙古律例》《回疆则例》《理藩院则例》来处理民族关系，维护祖国统一。

因此，从历史角度来讲，“和为贵”社会治理凝结着古代中国的政治治理智慧，是文明的传承；从法律理论的角度来看，“和为贵”社会治理符合法理，具有合法性和合理性。

二、济宁市“和为贵”基层社会治理品牌的主要成效

济宁市“和为贵”基层社会治理服务中心根据市域社会主要特点，打造充分发挥各部门职能、便民高效的综合性一站式工作平台，构建四级联建、统筹协同、部门互通的智能化、立体化“和为贵”社会治理服务中心工作体系，努力让群众在矛盾纠纷调处中“最多跑一地、最多跑一次”，有效将矛盾化解在萌芽状态，促进经济社会高质高效发展，打造出具有标杆性、引领性、示范性、鲜明济宁特色的基层社会治理品牌，群众满意度高达98.7%。

（一）整合资源，一站接待处理群众诉求

济宁市“和为贵”社会治理服务中心为方便群众，集人民来访接待中心、公共法律服务中心、诉讼服务中心于一地，相关职能部门如政法系统、司法行政、住建、信访、人社等14个部门派专人进驻，12345政务服务热线划归中心管理。由一个“无差别窗口”受理各类诉求，精准分流到专业窗口或相关部门，简易事项即时办理、复杂矛盾联合接待、紧急问题现场协调。将诉求受理、办理、督办、反馈、评价、回访等过程纳入闭环管理，一般矛盾事项受理时限缩至3天，复杂矛盾事项办理时限缩至15天，群众节约时间成本四分之三以上。

（二）系统治理，多元调处化解矛盾纠纷

注重调解优先，建立访调对接、诉调对接等联动机制，调解成功地在中心当场申请司法确认，最大限度让群众在诉、访前达成和解。注重协作联调，组织心理咨询师、律师等以第三方身份参与矛盾纠纷调处。村级实行全科网格员、人民调解员、法律顾问三员联调，依托“和为贵”调解室、民情恳谈会等平台，努力让群众“走进一扇门、矛盾全化解、怨气全消停”。研发“和为贵”矛盾调处智能信息系统，集成政务服务热线、智慧调解、网上信访、网格化管理、雪亮工程等系统资源，建立智能化数据分析模型，为防范处置突发事件、排查化解重点领域问题、评估社会稳定风险等提供大数据支持。

（三）以文化人，靠前一步强化源头防范

发挥“和为贵”文化的熏陶、教化、凝聚作用，设置“平和斋”“调和室”“言和堂”等功能室，悬挂儒家经典名句、图文解读，营造和谐氛围。依托市、县矛盾调处中心设立人民建议征集办公室，推广兖州区“周三说事”、鱼台县“广场夜话”、汶上县“百姓话吧”等做法，汇聚群众智慧，服务科学决策。全面实施“民意5来听”行动，市级领导干部带头，组建6000余个“民情书记团”，固定在每月的5日、15日、25日下沉到村庄、社区、企业，搜集民情、化解民忧、提供帮助。

三、济宁市“和为贵”基层社会治理品牌的实践突破

济宁市“和为贵”基层社会治理品牌在实践中存在两个方面的现实问题：一方面，调处资源难以下沉且权责倒置。政府的资源配置随行政层级下降呈递减趋势，但责任承担却呈递增趋势。济宁市“和为贵”社会治理服务中心实行四级联建，一窗化受理、全链条管理，有效解决了资源难以集中的难题。然而，调处资源亦存在难以下沉的问题，具体表现为层级较低的乡镇和村级调处机构少、专业人员少、调处事项多、调处能力有限。另一方面，调处目标偏离且法治化程度欠缺。济宁市“和为贵”社会治理中心是由政府主导，一把手推动，聚焦“一体化”联动、“一揽子”调处、“一条龙”服务，可以最大限度地调动各部门调处资源，迅速形成合力，畅通社会治理服务“全链条”。同时，在调处过程中，基于“政府需要”的目标导向，可能会造成一些“群众需要”的问题得不到足够关注，从而产生调处目标的偏离。另外，调处时普遍采用说服、疏导的方法，基于上级的维稳要求，为了追求效率，可能会过于追求息事宁人，违背当事人意志甚至违反调解程序，致使群众的合法权益受到侵害，背离最初也是最重要的法治化原则。所以，实现“和为贵”社会治理品牌的实践突破，需要针对以上问题探索解决途径。

（一）加强对基层党委政府调处力量的组织和建设

历史和实践证明，立良法并不是多数国家的难题，如何实现善治，也就是组建有效的政府并高效管理是治理的关键，在基层治理中，必须由基层党委政府担负起主要责任。在“和为贵”基层社会治理实践中，尤其要把加强基层党委政府调处力量的组织和建设作为突破口。

1.加强执政党及基层党组织能力建设

当前，社会变革加剧、利益调整难度加大，矛盾纠纷处理愈发考验基层党组织执政能力和治理能力。所以，当前最重要的是“要以提升组织力为重点，突出政治功能”，加强基层党组织建设。具体而言，一是不断强化基层党组织执政能力建设。基层党组织是国家治理体系和治理能力现代化的直接承担者，是党的各项路线方针政策的直接落实者，执政能力强弱直接影响党的公信力，党组织建设直接影响到基层社会稳定。必须不断强化党组织建设和党的执政能力建设，才能真正担负起化解基层矛盾纠纷的领导责任。二是不断强化基层党组织统揽全局能力建设。基层社会法制观念相对薄弱，受历史和文化影响，不能仅仅追求法律效果，更要追求社会效果。在矛盾纠纷处理过程中，基层党组织要不断提高信息搜集能力，提高政治站位，从全局高度出发对基层矛盾进行整体性把握，综合平衡法治、人伦、情感，统筹谋划、妥善处置。三是不断强化与相关部门协同共处的能力。基层社会矛盾纠纷往往多样、复杂，涉及不同职能部门和单位，基层党组织要切实承担领导协调功能，正确划分责任、协调各方，形成化解合力，实现基层社会矛盾纠纷化解的最大公约数。

2.加强基层调处资源配置和协同配合

资源配备力量程度关系调处效果，必须将其纳入党委、政府主要工作范畴和考核机制，健全市级领导对各县（市、区）、乡镇、村（社区）的包案机制。在财政上强化基层调处经费保障，纳入财政预算；在队伍建设方面，实行分级业务能力培训，市级不仅要发挥统筹协调功能，更要抽调专人专职定期入驻基层“和为贵”调解室；在奖励机制上，可以借鉴郴州等地的有偿调解方案，调解成功不仅受到行政表彰，还有金钱奖励，有效减少了推诿、上交矛盾的现象。通过完善体制机制建设，促进调处资源向基层倾斜，达到各部门和社会力量广泛参与、互相配合、齐抓共管的效果。当村（社区）“和为贵”调解室吹起“前哨”，各部门要迅速到位、及时处置，力求做到群众纠纷随有随调、及早化解。还可以通过建立体制机制不断吸纳基层社会力量参与进来，比如汶上县发展“乡贤文化”，曲阜市聘请退休干部、教师作为基层调解员，通过调解员职称评聘认定制度，扩大其职业发展空间，增强调解人员的荣誉感，不断提高调解的能力和水平建设，提升调解的效果。

（二）扩大调处覆盖面，加强法治化建设

矛盾纠纷调处既要抓大也不能放小，要扩大调处的覆盖面，把矛盾纠纷消灭在微时，因为信访问题往往是日积月累、由小及大的。基层党委政府要善于运用网格化手段，全面掌握基层动态，提前发现问题，提供解决方案，争取在萌芽状态就把矛盾纠纷化解掉。同时要提高警惕，及时总结经验教训，调整治理的政策和策略，避免后续同样问题的出现。

要加强调解工作的法律依据。调解工作必须有法可依、依法进行，对于涉及个人权利的纠纷案件，鼓励当事人在法律允许范围内按照意思自治调解解决；对于涉及公众利益、国家利益和社会利益的纠纷案件，不建议当事人之间进行调解，即使当事人之间进行了调解和谅解，当事人也应承担一定的责任。

要处理好调解与诉讼的衔接。采用分层方式过滤矛盾纠纷：对于还未进入诉讼、争议较小的矛盾纠纷，充分利用“和为贵”人民调解机构开展矛盾纠纷调解工作，可以有效减少讼累；对于调解不能够满足的群体性纠纷、涉及违法案件等，及时与政法机关沟通，实现准确转接。完善“司法确认+成果固定”调审对接机制，法院要及时跟进调解成功的案例并予以司法确认，详细记录调解不成的案例，并对已受理案件通过速裁等方式及时处置。

注释

[1]千叶正士：《法律多元》，范愉等译，中国政法大学出版社1997年版，第1页.

Baudouin Dupret，Maurits Berger，Laila al-zwaini,Legal pluralism in the Arab world,Kluwer,1999,p.5.