基线筹划、预算报告与预算-政策联结

潘昊宇

一、引言

中期支出框架(MTEF)开启了20世纪80年代后国际新一轮的预算改革，基线筹划(baseline projections)作为这一框架的核心工具，对解决增量预算(incremental budgeting)导致预算-政策间的脱节至关重要，已经被许多国家在预算过程中采用。近年来，预算改革在我国备受重视，有望成为强化国家治理能力的关键一环，在上述背景下，采用基线筹划是形成和强化预算-政策联结的前提和保障。

理解基线筹划这一前提和保障要从理解预算-政策联结的重要性开始。自20世纪中叶以来，增量预算的弊端逐渐暴露，在发达国家，宏观经济状况在石油危机后不容乐观，同时随着政府支出的增长，出现了不可持续的高赤字(Balassa，1981[1])。在发展中国家，由于资源稀缺而发展速度很快，支出必须与优先事项密切联结。人们逐渐意识到，预算已不只是一种主要完成政府财务流程和确保受托责任的补充工具，预算更是一种提高公共资金使用效益的政策工具，是政策制定的核心，是将国家的政策目标转化为成果的唯一真正途径(Fölscher，2007[2])。因此，加强预算与政策间的联结对实现理想的财政成果至关重要(Schiavo-Campo和Tommasi，1999[3]；Schiavo-Campo，2007[4]；王雍君，2011[5])，在预算与公共政策之间建立直接而紧密的联结机制是非常必要的，也是良好预算系统的关键特性之一(王雍君，2010a[6])。

中国是公共支出大国，2021年四本预算支出达到了45万亿元，占GDP的40%。随着新冠疫情的常态化，中国财政支出的压力越来越大，收支矛盾愈发突出，因此，加强预算-政策联结对缓解支出压力，提高中国财政资金使用效益至关重要。……