清远市飞来峡镇乡村振兴战略态势分析

姚舜宇，王元超

（1.湖南大学法学院，湖南 长沙 410000；2.广东天农食品集团股份有限公司，广东 清远 511515）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，将“三农”问题上升到前所未有的高度。2018 年党中央对乡村振兴进一步做出战略性前瞻性的决策部署，强调坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，将乡村振兴战略实施分“三步走”，以实现乡村全面振兴。广东省委、省政府立足于省内的实际发展情况，适时出台了关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见，开辟了驻镇帮镇扶村工作机制的创新路径，为推进广东乡村振兴战略提供良好的配套制度保障。清城区飞来峡镇作为清远市16 个重点帮扶镇之一，在一定程度上可以代表广东省北部生态发展区的乡村振兴工作实践。因此，在乡村振兴战略背景下对飞来峡镇的发展进行态势分析和推进思路研究具有重要的现实意义。

1 有关研究现状分析

十八大以来，我国的农业农村工作在全党和全国人民的共同努力下取得了历史性的巨大成就。全国9899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，12.8 万个贫困村全部出列。至此，我国区域性整体贫困问题得到了历史性的解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。然而我国社会发展仍然存在不平衡与不充分的矛盾，“三农”问题仍然突出。农村人口流失引起的农村空心化、农业边缘化和农村老龄化问题相互交叉，共同导致城乡发展的距离不断拉大。乡村振兴战略在这种矛盾的压力下应运而生，承担起解决我国“新三农”问题的重要举措。乡村振兴由此成为学界研究的热点问题。在乡村振兴的必要性层面，有学者立足于整体，从乡村与市场、国家的关系上出发，认为市场化的持续发展进一步拉大了乡村与城市的发展距离，国家应当在这种情况下通过各种干预手段减少市场化对乡村的侵蚀，促使市场化发挥对乡村的激励作用[1]。在农村经济发展模式层面，还有学者提出应当顺应数字经济蓬勃发展的趋势，在乡村治理、乡村建设以及产业发展等方面融入数字经济，使之成为新时代农业农村发展的新动力[2]。也有许多学者通过对特定地区乡村振兴工作的剖析，从实例研究的角度整理出了乡村振兴战略推进中一些富有成效的做法。在解决资源往城市单向流动的问题上，有学者提出要重视起乡村特有的文化和生态要素，在政府扶持和市场推动的作用下重塑城乡的资源互通秩序[3]。更有学者立足于清远市的特定区位和经济发展条件，提出一套特有的“农副产品加工+旅游景观资源开发”一三产业融合发展的“清远山区模式”以助力产业振兴[4]。总体而言，现有的实例研究大都着眼于乡村振兴战略的有限方面。本文尝试立足于特定地区的基本情况，在乡村振兴战略的视域下利用态势分析法总结出该地域存在的优势及短板，存在哪些外部发展机遇和威胁，探究该地域在各方面工作中面临的主要问题，最终提出较为全面的工作推进思路。

2 飞来峡镇基本情况

2.1 飞来峡镇的区位区划

飞来峡镇系清城区下辖镇，地处北江中下游，东邻佛冈县龙山镇，南接清城区源潭镇、东城街道，西靠清新区禾云镇，北近英德市黎溪镇。全镇总面积371.49 平方公里，其中天堂山国营林场面积为12.5 平方公里，由飞来峡镇代管。另外，飞来峡镇下辖18 个行政村、7 个社区、389 个村小组[5]。

2.2 飞来峡镇的自然资源情况

飞来峡镇拥有丰富的自然资源，包括水利资源、林业资源、矿产资源、地热资源、旅游资源等。水利资源方面，域内有北江河、潖江河、源潭河等主干河流以及飞来峡水利枢纽、鹿盎水库、黄竹坑水库、仙人石水库、大塘尾水库、大布水库等；矿产资源方面，白泥、瓷沙、稀土、石英石、硫铁矿、花岗岩等等矿产资源储量可观；土地资源方面，耕地面积为11.77 万亩，农用地31 万亩，林地面积约22.6 万亩，山地面积38.5 万亩；地热资源方面，域内有多处地热资源可供开发，其中社岗村温泉开发价值大，具有流量大、水温高的特点。目前已有企业入驻并开发了百岁温泉项目；旅游资源方面，飞来峡镇地处一河两岸，气候温和湿润，山清水秀，环境优美，独具特色的旅游景点主要有飞来峡水利枢纽大坝、天子山瀑布、飞来岛度假村等景区[6]。

2.3 飞来峡镇的人口结构和经济发展情况

从人口结构方面来看，2020 年的镇域户籍人口为85917 人，男性44119 人，女性41798 人，常住户籍人口35669 人。其中，青壮年劳动力数量50678 人，16 岁以下人口18119 人，60 岁以上人口 17120 人。从飞来峡镇的经济发展方面来看，其工业基础较为薄弱，经济产业以传统农业为主导。工贸企业方面，全镇共有各类工贸企业49 家，其中规模以上企业有广东粤海飞来峡水力发电有限公司、清远市一丞阻燃材料有限公司、广东天农食品有限公司、清远市简一陶瓷有限公司等9 家；农业方面，以种养为主，主要农产品有火龙果、山地鸡、黑皮冬瓜、山茶、乌鬃鹅等。

3 飞来峡镇乡村振兴战略推进的态势分析

SWOT 作为一种分析工具，可在战略决策制定的过程中被广泛应用。立足于飞来峡镇的基本情况，利用SWOT 分析法总结出飞来峡镇发展的S——优势条件、W——劣势因素、O——发展机遇以及T——发展风险隐患，有利于飞来峡镇在乡村振兴战略的推进工作中明晰自身资源禀赋，补足短板，抓住发展机遇以及规避风险。

3.1 S——飞来峡镇乡村振兴战略的优势条件分析

3.1.1 环境优美

全镇绝大部分地区属于生态保护范围，具体来说包括149.6 平方公里的生态调节区、38 平方公里蓄滞洪区、70 平方公里水库库区、12.5 平方公里国营林场，另外还有1个集中水源保护区、30 个分散式水源保护区。全镇具有78.11%的森林覆盖率，远高于全国21.63%森林覆盖率和广东省58.74%森林覆盖率的同期水平，足以说明飞来峡镇具备环境优美的特点。

3.1.2 旅游资源丰富

全镇旅游资源不仅数量多、质量高，而且种类齐全。目前全镇有飞泉流瀑、地热温泉、红色旅游、休闲民宿等旅游项目。从数量上看，现在已经开发运营的有天子山、山其洞、百岁温泉、聚美金沙滩、飞来岛等5 个中大型景区；正在开发的有花川谷、稻川谷、儒心谷、清城中宿新区城乡融合产业园、农业观光项目、黄口小荷包村等6 个中大型景区；有意向计划开发建设的旅游项目有文洞云洞河项目、红石湾沉香生态文旅科技园、西坑片区13 公里红色徒步路线、侨文化文旅项目、高田特产一条街、潖江蓄滞洪区万亩花海项目等6 个项目。此外，飞来峡镇还有两个红色旅游景点可供免费参观学习，即文洞革命根据地纪念碑和粤桂湘游击队西坑村文化馆。

3.1.3 交通优势突出

飞来峡镇域范围内的主干道有“三高两铁一水路”。“三高”即汕湛高速、广乐高速以及广连高速；“两铁”是指京广铁路和武广高铁；“水路”即指北江水运。由高速公路、铁路以及水运组成的发达路网大大拉近了飞来峡镇与珠三角地区的距离，有利于吸引珠三角地区的游客前往飞来峡镇旅游观光。此外，还有多条省道、县道、乡道覆盖全镇，域内公路里程数达570 多公里，真正实现了村村通公路，且大部分实现了硬底化。

3.1.4 精准扶贫成效显著

全镇建档立卡的贫困户均已落实“八有指标”政策，实现“两不愁、三保障”，全部完成贫困人口退出工作。[7]在此基础上，飞来峡镇按照“四个不摘”“三个稳定”原则，通过产业扶贫、保险政策兜底、稳定就业奖补、生活补助扶持、“三保障”防返贫扶持、革命老区建设扶持等具体措施，最大限度防止返贫现象发生。此外，飞来峡镇有关部门对非建档立卡属于农村低保、特困、分散孤儿的低收入人群，通过区财政解决落实其教育补助政策，全面防止低收入人群因学返贫。区、镇的一系列脱贫、防返贫措施，让乡村振兴工作可以轻装上阵，集中人力、财力、物力更好地服务三农、推动发展。

3.2 W——飞来峡镇乡村振兴战略的劣势因素分析

目前，飞来峡镇乡村振兴战略工作的主要制约因素来自于发展定位和相关政策法规的影响，从目前条件和背景来分析很难实现较大的突破。具体来说，制约全镇发展的因素主要体现在用地指标、人才保障以及财税收入方面。

3.2.1 工业用地指标严重受限

飞来峡镇工业用地指标严重受限主要体现在三个方面。一是用地数量受限。由于飞来峡镇在市、区规划中被定位为生态调节区，辖区内蓄滞洪区、农保区、水源保护区和生态林保护区等占据大量土地面积。目前，全镇收储土地总量极低，其中有八成已经明确项目，且全部收储土地均为市、区土储局所有，全镇的储备用地不足一亩。二是用地规模受限。全镇水源保护区有31 处，其中分散式水源保护区30 处，占全清城区总数的96.8%。加上各种生态保护区犬牙交错，导致全镇很难找到1000 亩以上可连片开发的土地。三是用地性质受限。由于毗邻各类生态保护区，可开发的土地均在环评环节被卡，因此绝大部分土地限制在引进农业、旅游等保护性开发项目。工业用地三个方面的限制大大降低了企业进驻飞来峡镇投资的积极性。

3.2.2 人力资源问题突出

人才振兴是乡村振兴的关键因素。然而飞来峡镇人力资源的外流现象较为严重。由于飞来峡镇长期以农业发展为主，缺乏吸引人才的优秀公司和企业，导致很多本籍的高校毕业人才外流。以X 居委会90 后毕业生为例，X 居委会共有约80 位全日制大学毕业生，但是回乡创业、就业的人才不足5%，且无一进入居委会（含后备干部），没有一名是致富带头人、农技能手或者经济能人。飞来峡镇户籍人口约8.5 万人，但常住人口仅有4.3 万余人，其中青壮年劳动人口留守在村的仅有0.3 万人，仅占全镇青壮年总人口数的6.6%。

3.2.3 财税收入规模小，自身造血功能不足

目前飞来峡镇有规模以上企业9 家，然而事实上处于关停、半关停的企业有2 家。停止运营的两家企业均为涉及环保问题的资源型企业，其余7 家企业对飞来峡镇的税收贡献极其有限。飞来峡镇最大的纳税企业所纳税额仅为80 万元人民币，全镇的总税收也仅为397 万元左右。与此相对，飞来峡镇每年需为保运作、保民生支出上亿元的经费。缺少财政资金将成为乡村振兴工作一个最直接的制约因素。

3.3 O——飞来峡镇乡村振兴战略的发展机遇分析

3.3.1 配套政策是飞来峡镇发展的最重要机遇

国家乡村振兴战略是千载难逢的发展好机会。从资金支持层面来看，每个乡镇每年2200 万元以上的财政配套资金、大量“6·30 慈善基金”以及近两年内“四个不摘、三个稳定”给乡镇持续输血带来的支持是目前最直接的发展机遇。从人才配套方面来看，每个帮扶乡镇都有一支驻镇工作队，且每个工作队配备了农村科技特派员、“三支一扶”人员、高校毕业生志愿者、金融助理。这种“党政机关+企事业单位+科研力量”组团结对帮扶模式，可以充分发挥各单位、企业的平台优势。工作队各队员不同的专业背景有助于提高乡村振兴推进工作的全面性和均衡性，为飞来峡镇乡村振兴战略工作的推进提供了必要的人才支撑。

3.3.2 粤港澳大湾区蓬勃发展是难得的历史机遇期

作为国家战略，粤港澳大湾区建设如火如荼，其在2020 年末的常住人口约7000 万人，经济总量达11 万亿元。大湾区以香港、澳门、广州、深圳为中心城市，中心点落在广州南沙，距离飞来峡镇仅约100 公里。由粤港澳大湾区经济规模所带来的辐射效应完全可能使飞来峡镇的发展走长三角对浙江湖州的乡村振兴带动模式，实现飞来峡镇的全面振兴。因此，飞来峡镇在乡村振兴工作中应当抓住粤港澳协同发展历史性重大机遇，主动融入大湾区、服务大湾区、借力大湾区，吸引大湾区资本、人流进入飞来峡镇助推飞来峡镇发展。

3.3.3 清城区整体实力提升为飞来峡镇发展提供了坚强后盾

在经济发展方面，清城区经济发展持续向好，发展效益不断提升。2020 年，清城区完成地区生产总值639.6 亿元，人均GDP达74828 元，规模以上工业增加值219.8 亿元。飞来峡镇作为清城区下辖镇，对区财政的依存度非常高，清城区整体实力提升为飞来峡镇乡村振兴工作的持续推进提供了强大的动力和托底保障作用。

3.3.4 清远旅游产业兴起为飞来峡镇发展生态旅游提供了良好的外部环境

清远市是广东省4A 级景区（19 个）最多的地级市，随着近年来生态旅游日渐成为旅游新风尚，清远迎来了一波新的旅游热潮。近年来，我市平均年接待游客4300 万人次以上，每年过境清城区的旅客高达2000万人次左右。清远市旅游产业的兴起给飞来峡镇发展带来了现成的客流和宣传窗口，运用得当，可以有效提高飞来峡镇的知名度，顺利承接清远旅游产业客流红利。

3.4 T——飞来峡镇乡村振兴战略的风险因素分析

目前和今后一段时间，影响飞来峡镇实施乡村振兴战略的风险因素主要是新冠疫情、社会稳定、环境保护、廉政风险等。

3.4.1 新冠疫情的影响

受疫情影响，不仅旅游企业面临前所未有的严冬，而且与企业发展息息相关的普通群众也受到波及。一方面，旅游企业收入基本归零、日常运营成本不断加重，导致部分企业无以为继、萌生退意；另一方面，旅游景点周围农民收入也渐成问题，特别是从事民宿、餐饮等行业的农民更是如此。

3.4.2 不稳定因素仍然存在

飞来峡镇的不稳定因素主要体现在两个方面。一是飞来峡镇很多居民都是无田无地的水库移民，在疫情影响、经济不景气的大环境下，农民收入减少、支出增大，对社会稳定存在一定隐患；二是绿能环保发电项目尽管已经并网发电，但清城、清新、佛冈三地垃圾转运过程中产生的液体洒漏、气味挥发，进入飞来峡镇辖区后形成了集聚效应，如果管理不好可能引发群众反感甚至激化矛盾。

3.4.3 环境保护压力大

飞来峡镇作为生态调节区、全省最大的水利枢纽所在地，每个月用于垃圾清理、转运的费用就达到百万元。镇域范围内的任何一起环境污染事件都会引起轩然大波。因此，飞来峡镇在引进、管理企业过程中都面临很大的压力，可供选择的企业更少，监管企业环保达标的要求也必须更加严格。

3.4.4 廉政风险因素增多

一方面，乡村振兴工作有大量财政资金下拔，同时需要大量引进社会资金才能推动发展，由此产生的工作队、镇、村（居）干部廉政风险问题必然增加；另一方面，乡村振兴必将推动集体经济不断壮大，村（居）干部有更多机会与企业和企业家接触，如不能及时加强村（居）干部的思想教育和制度建设，加强廉政风险防范，也可能滋生基层腐败问题。

4 飞来峡镇乡村振兴的工作推进思路

综合分析飞来峡镇的发展优势、劣势因素、机遇性条件和风险隐患，本着利用优势条件、规避劣势因素、抢抓发展机遇、积极排除风险隐患的思路，拟将“生态、旅游、文化”作为全镇乡村振兴工作的定位，以美环境、重治理、抓旅游、促提升作为发展方向，将新发展理念贯穿于乡村振兴工作始终，围绕工作目标选取合理的工作手段、选择有效的实现途径，按照规划先行、治理能力和治理体系紧跟、重点项目主打的推进顺序，稳妥推进、务求实效。

4.1 把牢飞来峡镇的发展定位

4.1.1 讲政治顾大局，坚守生态调节区底线

飞来峡水利枢纽是我省防洪防涝的战略工程，生态调节区是市委、市政府对飞来峡镇的功能定位，保证库区安全、严守生态底线就是飞来峡镇乡村振兴工作最大的政治。一是围绕生态这一主题做好农村经济发展规划。二是围绕加强治理推动多元系统综合治理体系建设。三是倡导生态共赢理念推进城乡一体化，倡导城乡共生。

4.1.2 产业发展旅游为主，农业和农产品加工业为辅

农、文、商、旅是生态调节区产业发展的可选范围，旅游业与农业融合发展主要出于农业产品附加值延伸、旅游业态载体丰富创新以及游客消费体验品质提升三个动因。例如飞来峡镇黑皮冬瓜规模化栽培的品种较为单一，亟需借助旅游的发展翅翼，延伸推动黑皮冬瓜转化为旅游商品，延长黑皮冬瓜的价值链、产业链和效益链。旅游业与农业融合发展将充分释放乡村市场经济活力和空间，为休闲农业和生态旅游等新业态探索出崭新的发展道路。

4.1.3 深度推动文化挖潜，实现旅游产业可持续发展

文化产业被看作是21 世纪战略性新兴产业和主导产业,凭借自身附加值高、关联性强、波及效应强等特殊、多维的产业特性，成为调整产业结构、转变经济发展方式的特殊力量。在乡村生态旅游势头正盛的背景下，充分利用飞来峡镇东南亚归侨文化的历史底蕴与归侨文化情结，通过打造归侨文化展馆、异域风情民宿、特色餐饮一条街等与乡村旅游有机结合，实现乡村生态旅游的文化升级，促进飞来峡镇旅游产业的提质增效。

4.2 坚定飞来峡镇的发展目标

4.2.1 保护生态、美化环境

保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。保护生态不仅是生态振兴的应有之义，还是飞来峡镇大力实施乡村振兴工作的内在要求，是发展生态旅游的首要条件。飞来峡镇的产业发展必须立足于飞来峡镇的自身资源条件和生态环境特点，其产业设计和生态产业体系必须符合生态环境保护与建设的要求。

4.2.2 优化治理、提升服务

注重治理才能有更好的环境秩序、社会秩序，才能有效吸引企业投资置业；提升政府服务水平才能让落地企业更好地发展，才能实现产业振兴。飞来峡镇要完成脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的任务，一是发展农业产业，二是改善人居环境，三是关爱服务弱势群体[8]。

4.2.3 发展旅游、振兴产业

旅游行业对周边配套设施例如路、水、电、网以及配套产业提出了较高的要求。只有注重规划引导，才能让旅游企业错位竞争、协同推进，实现更好发展。首先应当把乡村旅游列入飞来峡镇的经济发展规划，挖掘历史文化，促进乡村休闲、旅游、文化、民宿等产业融合发展。其次应当鼓励各旅游企业成立自治协会，参与乡村旅游景点的开发、运营和服务。

4.2.4 整合资源、共建共享

整合政府的管理、宣传资源，结合企业的优势，实现政府与企业的美好环境共建；利用政府的规划、治理措施，引导企业合理布局，实现过境旅游向过夜旅游转变。目前，针对行业发展的现实困难，应出台更加完善的旅游产业振兴政策。这要求企业通过资源的整合与开发，提供受市场欢迎的产品，吸引游客前来体验产品并刺激游客的消费。

4.3 坚守飞来峡镇的发展原则

4.3.1 坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念

新发展理念是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的主要内容，是我国经济社会发展必须长期坚持的重要遵循。因此，飞来峡镇乡村振兴战略的推进工作必须与新发展理念结合起来，推动农业农村农民工作不断取得新成效。在创新方面，必须激发创新引领乡村发展的动力；在协调方面，必须将促进城乡协调发展作为飞来峡镇乡村振兴工作推进的重要目标；在绿色发展方面，推动乡村绿色产业体系，具体包括“生态农业+乡村旅游”等绿色产业[9]；在开放方面，扩大农业对外开放，加强引资引技引智力度；在共享方面，主要着力于将乡村振兴产出的发展成果惠及所有人。

4.3.2 坚持“为民办事、为党加分”的工作目标

乡村振兴工作始终将群众的获得感、幸福感放在重要位置去谋划工作，将为群众办实事、办好事作为出发点，将为党加分作为乡村振兴工作的落脚点去评定工作效果。在合理预算内，要在规定的时间内解决一批群众关心、揪心的问题。在项目引进、工作开展的过程中，要始终把群众是否支持、群众能否得到实惠作为工作推进的依据和准入条件，要通过持续发力让飞来峡镇的乡村振兴工作真正赢得“民心”。

4.3.3 坚持以加强治理、提升服务能力作为工作手段

当前和今后一段时间，我国城乡基层的社会结构、利益格局和人民群众的思想观念将发生深刻变化，乡镇日益成为各种利益关系的交汇点和社会矛盾的集聚点。在新的历史条件下，自治、法治与德治“三治合一”的融合建设是创新基层治理的探索实践。[10]飞来峡镇加快推进“三治合一”融合建设，不仅能够通过塑造乡村善治格局以维护社会稳定和谐，还能够有效提高村民自我管理和服务的意识。

4.3.4 坚持以藏富于民，发动群众作为乡村振兴实现途径

乡村振兴最终依靠群众的自我觉悟、自主需求，如何让群众积极投身乡村振兴事业是解决乡村振兴动力的重要问题。通过推动产业、发展经济，让老百姓在发展中受益，通过物质财富的获得感去激发飞来峡镇群众的主人翁意识，转变群众的思路，从“要我振兴”到“我要振兴”，从而激发乡村振兴的源动力、内生动力。