金融助推脱贫攻坚与乡村振兴的实践探索
——以宁夏回族自治区固原市为例

■梁非哲 何文虎 李 瑞 闫小芳 张喜红

（中国人民银行固原市中心支行 宁夏固原 756000）

宁夏回族自治区固原市辖5县（区），曾均属于国家扶贫开发重点县，现全部为国家和宁夏回族自治区乡村振兴重点帮扶县。受财政自给能力不足、社会资本投入较少、农民和涉农企业自有资金有限等多重因素影响，扶贫资金不足问题突出。金融扶贫是固原市打赢脱贫攻坚战的重要一环，在促进脱贫攻坚战中发挥着优化资源配置、拓宽资金来源渠道和提升贫困户自力更生能力等重要作用。2015～2020年，固原市累计发放精准扶贫贷款88.1万笔，金额262.0亿元，惠及51.5万人，其中累计发放贫困人口贷款88万笔，金额134.1亿元，全市农户贷款覆盖率达90%以上。截至2020年底，固原市如期打赢脱贫攻坚战，彻底撕掉贫困的历史标签，曾经的“贫困样本”变为“脱贫样本”。

一、金融助推脱贫攻坚的实践经验及成效

（一）建立政策支撑体系，提升金融扶贫资源的整合度

固原市坚持精准谋划，强化顶层设计，从金融扶贫工作整体规划、信用体系、贷款贴息、保险兜底、风险防范、监测管理和考核激励等方面入手，制定出台制度化、机制化、常态化的实施意见和举措。成立金融扶贫领导小组，构建“党委政府+金融监管部门+银行+保险”四位一体的金融扶贫组织体系，整合行政资源、金融资源、担保资源、财政资源和保险资源，打好金融扶贫“组合拳”。为压实考核责任，专门构建以市、县、乡、村四级书记抓脱贫的责任链条，明确县、区和乡镇一把手“不脱贫不离岗”的主体责任，并以“整村授信”方式开展“扫除式”扶贫，使得小额信贷分村包干责任制得到全面落实。出台《固原市金融支持地方经济发展考核评价暂行办法》，将政府财政性资金的存放及账户开设与银行贷款挂钩，鼓励银行加大扶贫信贷投放力度，对各金融机构的金融扶贫工作实行月统计督查、季通报总结、年终考核奖励。将脱贫村金融帮扶任务逐一细化落实到所有金融机构，督导金融机构成立金融扶贫工作组，强化金融产品和服务创新，推进机构下沉、服务下沉和资金下沉。截至2021年末，全市人民币各项贷款余额、涉农贷款余额分别达485.1亿元和310.3亿元，分别是2012年的3.8倍和4.0倍，全市银行业金融机构存贷比达91.5%，较2012年初上升31.6个百分点。

（二）建立信用评价体系，提升金融精准扶贫的靶向度

为消除金融机构与贫困户之间的信息不对称，增强银行放贷的积极性和主动性，固原市以村为单位，以村委会成员、“两个带头人”、驻村干部、银行包村信贷员为主要成员，主动成立村级信用协会，以“五有两好”（有劳动能力、有致富愿望、有贷款需求、有经营项目、有收入保障，遵纪守法好、信用观念好）贫困户为主体，采取“631”信用评价模式，分A、B、C三个信用等级，全面开展评级授信，建立农户综合信用信息数据库，努力实现农户信息共享和互联互通。建立守信激励、失信约束和信用救助机制，探索开展信用重建工作，推动涉农金融机构再造信贷流程，破除贫困农户信贷融资限制。截至2021年末，全市共对16.3万户农户进行评级授信，完成对3万户建档立卡征信不良农户分类甄别，对1.7万户农户实施信用重建。2021年全市农户信用贷款比例、脱贫人口贷款同比增速和贷款覆盖面分别为35.4%、25.1%和57.5%，较全国平均水平分别高14个百分点、9.1个百分点和29.3个百分点。

（三）建立产业支撑体系，提升金融精准扶贫的契合度

因地制宜，瞄准全市“一县一业”“一乡一品”扶贫产业链，制定产业扶贫规划和产业扶贫目录，明确金融扶贫的重点范围、区域、产业和对象，全面采取“扶贫再贷款+小额信贷+涉农企业+贫困户”等信贷投入方式，撬动金融机构扩大扶贫信贷投放。2012～2021年，全市累计发放扶贫、支农再贷款218.1亿元。扎实开展扶贫模式创新,探索“产业+金融+致富带头人+农户”的金融扶贫蔡川模式，签订带头人帮扶与融资支持计划，通过致富带头人，打通贫困户产品销售渠道，带动贫困户发展产业致富。蔡川模式入选“中国普惠金融助力脱贫攻坚典型案例”，并在宁夏744个行政村复制推广。创新“银行+涉农企业+贫困户+订单购销”的金融扶贫张易模式，促成企业与建档立卡贫困户签订购销协议，为贫困户精准提供“保销路、保增收、保脱贫”的帮扶。2016年习近平总书记在固原市原州区姚磨村考察时，充分肯定了固原市依靠村党组织带头人和致富带头人实施“双带”工程，帮助群众脱贫致富的做法。截至2021年末，全市共发放“两个带头人”贷款7813户12.5亿元，带动23.5万农户发展特色种养业、乡村旅游、中药材等乡村特色产业。

（四）建立金融服务体系，提升金融精准扶贫的便捷度

健全普惠金融组织体系，引导和推动银行业金融机构网点和服务下沉。整合金融知识宣传站、助农取款服务点以及反假货币工作站，按照“统一准入条件、统一形象标识、统一管理制度、统一机具设备、统一操作流程、统一宣传内容”的“六统一”标准，打造集小额取现、转账汇款、信息查询、便民缴费、整村授信、农户用信还贷、金融知识宣传等功能为一体的综合性便民金融服务站。全市银行业金融机构网点总数由2012年的144个增加到2021年的167个，全市平均每万人拥有村级服务站点数量达30.3个，较2012年增加16.8个，全市基础金融服务行政村覆盖率达到100.0%。建立金融扶贫主办行、试点行、示范行制度，引导金融机构运用大数据、云计算等信息技术赋能金融服务，升级信贷业务流程和信用评价模型，积极拓宽免担保、免抵押类信用贷款线上渠道，创新推出“循环贷”“助业贷”“接力贷”等特色金融产品，实现信贷资源的精准投放。2022年6月，全市一般贷款加权平均利率5.65%，同比下降30bp，普惠小微贷款加权平均利率6.51%，同比下降42bp，涉农贷款加权平均利率5.85%，同比下降28bp。主动构建金融扶贫宣传教育长效机制，搭建“金融讲习所”“农业科技讲习所”等平台，定期或不定期地为农户送技术、送资金、送知识、送服务，激活贫困农户脱贫致富的内在动力。引导各类金融人才向农村下沉，充分发挥金融政策宣讲员、金融服务指导员、金融需求调查员及金融风险管理员的作用。截至2021年末，共选派65名驻村金融干部，组建1056名驻“村官”、金融服务联络员、金融知识义务宣传员队伍。

（五）建立风险防控体系，提升金融精准扶贫的安全度

探索建立包括信用评价、风险补偿金、村级担保基金、特色农业保险、小额贷款保证保险等一揽子风险防范举措，使金融扶贫的信用收集、评价、预警和防范成本处于可控状态，极大地提升了金融扶贫效率，有效防范扶贫金融风险。截至2021年末，全市共建立13.3亿元融资担保基金和4.2亿元信贷风险补偿基金。充分发挥政策性保险风险保障、缓冲、兜底“稳定器”作用，兜住因病因灾因意外致贫返贫底线，采取降低保费、提高保额、“一险多用”等措施，为建档立卡贫困户量身打造“扶贫保”产品，对贫困户家庭成员，开展意外伤害保险、大病补充医疗保险和借款人意外伤害保险，对贫困户特色产业，开展优势特色产业保险，分散和防范自然灾害、农产品价格波动等风险。2020年宁夏固原市扶贫保险参保人数达39.4万人，为农户提供风险保障500.4亿元。同时，建立扶贫小额信贷损失风险监测预警、贷后协管清欠等机制，建立政府部门和银行机构组成的扶贫小额信贷清收小组，综合运用政府通报预警、法律诉讼、征信惩戒、舆论监督等多种手段，严厉打击逃废银行债务行为，努力构建良好的金融生态环境。截至2021年末，全市不良贷款率1.9%，较2012年下降0.1个百分点，2020年末全市扶贫小额信贷不良率仅为0.65%，2021年末全市脱贫人口小额信贷不良率仅为0.76%。

经过多年探索实践，固原市金融扶贫工作取得显著成效。截至2020年末，全市39.4万建档立卡贫困人口全部脱贫，贫困发生率由2012年底的35.2%降至2020年动态“归零”，624个贫困村全部脱贫出列，5个国家级贫困县全部高质量脱贫摘帽，区域性整体贫困问题得到解决。全市农村居民人均可支配收入由2012年的4690.5元增加到2021年的13086.0元，增长2.8倍，年均增长12.1%。农村居民恩格尔系数从2012年的43.5%下降到2021年的30.8%，减少12.7个百分点。

二、金融支持固原市乡村振兴存在的主要困难

（一）地区经济总体发展不平衡

突出表现在区域发展不均衡、城乡发展不平衡、农村发展不充分。2021年全市地区生产总值仅占宁夏全区的8.3%，人均地区生产总值仅相当于全国和宁夏全区平均水平的40.4%和52.3%。2021年全市地方财政自给率仅为10.6%，较宁夏全区平均水平低21.6个百分点。常住人口城镇化率为44.4%，分别较全国和宁夏全区平均水平低20.3个百分点和21.6百分点。2021年全市农村居民人均可支配收入13086元，分别较全国和宁夏全区平均水平低5845元和2251元。农村居民人均可支配收入增长9.5%，增速分别较全国和宁夏全区平均水平低1个百分点和0.9个百分点，较全国脱贫县农村居民人均可支配收入低2.1个百分点，增速居宁夏全区倒数第一位。全市城乡居民人均可支配收入绝对差从2012年的12163.6元扩大至2021年的19460.4元。

（二）优势主导产业链条不完整

突出表现在肉牛、冷凉蔬菜、马铃薯、中药材、生态经济等优势主导产业基础较为薄弱，产业规模较小，产业发展的市场化、组织化和融合度不高，龙头企业辐射带动能力有限，利益联结机制不强，产品竞争力不足。2021年全市农产品加工业与农业总产值比为2.4：1，较全国平均水平低0.1，农产品加工转化率为60.0%，较全国平均水平低10.6个百分点；全市规上农副食品加工企业仅占农产品加工企业总数的4.8%；全市80%以上农产品加工企业属于初级产品加工企业；全市粮食亩产量为288公斤，比宁夏全区平均水平低85公斤，全市粮食亩产值1500元，比宁夏全区平均水平低408元。新型农业经营主体、涉农中小微企业由于财务报表不健全、合格抵押品缺乏等因素导致金融需求难以满足。以全市肉牛产业为例，2021年全市肉牛存栏和出栏分别为63.9万头、30.0万头，在整个产业链条中处于中下游位置，肉牛养殖多以农户分散养殖为主，规模化养殖比重为25.0%，较宁夏全区平均水平低23个百分点，农户户均养殖肉牛仅8.7头；肉牛屠宰加工率、精深加工率分别为18.0%和6.0%，较宁夏全区平均水平分别低32个百分点和14百分点，精加工肉牛1000头左右，仅占肉牛出栏总量的0.4%。

（三）脱贫农户收入增长不稳定

全市脱贫人口风险具有脆弱性和不确定性，因病、因学、因婚、因收入来源不稳定所导致的返贫、致贫风险高、概率大，脱贫质量低，防返贫任务重。2021年末，全市城镇居民低保人数和农村居民低保人数分别为21883人和137903人，城镇和农村居民低保人数占全市常住人口总数的13.9%。全市脱贫户人均可支配收入10891.4元，仅相当于全国、全区和全市农村居民人均可支配收入的57.5%、71.0%和83.2%，较全国脱贫县农村居民人均可支配收入低3159.6元。截至2022年9月末，全市累计纳入防止返贫监测对象6305户25371人，其中脱贫不稳定户2394户9895人，边缘易致贫户3194户12666人，突发严重困难户717户2810人，其中因病占47.5%，因劳动力短缺占6.8%，因残占17.2%，因突发事件占6.1%，因学、因灾、产业失败等占0.75%，因务工就业不稳定占21.6%。从脱贫农户收入稳定性来看，工资性收入和经营性收入依然是农民的主要收入来源，占农民人均可支配收入的81.1%，但工资性收入受脱贫户受教育水平低、农民外出务工的时间不定、新冠肺炎疫情难以把控等因素的影响较大，经营收入易受自然灾害、市场波动等不可控因素影响，农民依靠土地流转和入股的租金和分红收入偏少，导致财产性收入仅占全市农民人均可支配收入的0.1%。

（四）金融基础设施建设不完善

主要表现在乡镇基础金融服务覆盖率不高，银企信息不对称。截至2021年末，全市银行网点乡镇覆盖率为77.4%，较全国平均水平低20.8个百分点，尚有13个银行网点空白乡镇；全市平均每万人拥有银行网点数1.5个，较全国平均水平低0.1个。规范化、标准化的农户信用信息共享共用机制还未建立，金融机构在农户信用信息收集、评价和管理中各自为战，存在重复建设行为，导致农户信用信息资源的开放程度和利用效率不高。中小微企业和新型农业经营主体的信用体系建设比较缓慢，金融机构难以对中小微企业和新型农业经营主体做到精准画像。截至2021年末，全市普惠小微贷款中信用贷款占比15.9%，较全国平均水平低2.2个百分点，小微企业不良贷款率达3.3%，高出全市不良贷款率1.4个百分点。

（五）风险缓释机制作用发挥不充分

主要表现在政策性融资担保公司对信贷资源的撬动作用不显著，尤其是对新型农业经营主体和小微企业的支持力度不够，农业保险的覆盖面不高、险种少、风险保障水平低。2021年，全市保险密度和保险深度分别为1229.3元和3.7%，较全国平均水平分别低1449.2元和0.2个百分点，农业保险保费收入同比增长15.9%，较全国同比增速低3.8个百分点，全市承保农作物面积仅占全市粮食种植面积的5.8%，投保基础母牛、母羊数量仅占全市牛羊养殖总规模的5.4%，现有农业保险险种16种，仅占全国农险险种总量的5.93%。截至2021年末，全市有6家政府性融资担保公司，政府性融资担保放大倍数为2.3，较全国平均水平低0.3。截至2021年末，6家担保公司在保余额仅占全市贷款余额的5.0%，其中新型农业经营主体融资担保余额为2.5亿元，仅占全市新型农业经营主体贷款余额的18.0%，小微企业融资担保余额为8.9亿元，仅占全市小微企业贷款余额的10.8%。

三、对策建议

（一）聚焦政策延续，探索构建金融支持巩固拓展脱贫成果的长效机制

坚持“以人民为中心”的发展思想，严格落实“四个不摘”的政策要求，确保金融帮扶政策的连续性和稳定性，将脱贫攻坚阶段形成的经验、做法和机制等进行拓展应用，做好规划、机制、政策和组织的衔接工作，推动金融支持乡村振兴从“输血”向“造血”转变，持续提升乡村产业韧性和内生动力。针对农村地区金融服务地域化、民族化、多样性等属性，构建多层次、广覆盖、低成本、可持续的普惠金融服务体系，满足乡村经济多样化、多层次金融需求，推动农业特色优势产业得到全面升级，扶持中小微企业和新型农业经营主体等市场经济主体做大做强，引导农民有效提升整体素质，最终构建民族落后地区“穷人跟着带头人走、带头人跟着产业走、产业跟着市场走”的联农带农富农机制。

（二）聚焦产业兴旺，强化对乡村产业发展的政策扶持

全力推动六盘山肉牛、马铃薯种植、冷凉蔬菜、中药材等优势特色产业集群发展，围绕丝路重镇、红色胜地等品牌资源，创建国家历史文化名城和全域旅游示范市，加快培育现代物流、健康养老、民宿经济等优质服务业，延伸产业链，打造供应链，提升价值链，拓宽功能链，增强金融资源的承载力。加强对中小微企业和新型农业经营主体的政策扶持和培训辅导，提升其规范运营、管理的水平。规范农村承包土地租赁、托管、股份合作等经营模式，推动农村土地向优势产业、涉农企业和新型农业经营主体聚集，构建“龙头企业＋合作社＋农户＋基地”“农村两个带头人＋合作社＋农户”等联农带农富农机制。全面实施新型职业农民培育工程、农村“两个带头人”能力提升工程和现代青年创新创业培养工程，主动培育返乡创业、入乡创业、在乡创业各类主体，壮大乡村产业发展人才队伍。

（三）聚焦实体需求，持续做好金融产品和服务创新

金融服务乡村振兴的活力在于创新。围绕六盘山肉牛、马铃薯种植、冷凉蔬菜等特色产业集群，创新供应链金融产品和服务，为上下游各环节经济主体提供融资便利、支付结算、现金管理和财务顾问等综合金融服务。在对农村金融市场和经济主体进行细分的基础上，注重金融产品和服务创新的差异化、个性化、场景化，坚持因县、因乡、因村、因户施策，开发契合各类涉农经济主体融资需求的信贷产品和服务模式。拓宽抵质押范围，推广集体经营性建设用地使用权、农机具、种植养殖业设施等抵质押贷款业务，开展活体肉牛、中药材、经济林等生物资产抵押贷款，提高抵质押率。

（四）聚焦短板弱项，持续推进金融基础设施建设

推动构建多元化、竞争性的县域金融组织体系，提升银行、保险、证券、担保等各类金融机构网点覆盖率。通过建立标准统一、权威准确、更新及时的涉农经济主体信用档案，搭建固原市普惠金融信用信息服务平台，加快信息整合、共享、共用步伐，有效解决民族落后地区信息不对称和农村信贷资源配置效率不高的难题，全面提高银企、银农对接效率。充分发挥五级“村级信用协会”作用，建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，开展失信弱势群体信用救助。充分发挥政策性保险、政策性融资担保机制作用，推动银行与保险机构、融资担保机构的有效对接，促进金融资源惠及更多小微企业和新型农业经营主体。大力发展数字普惠金融，充分利用大数据、区块链、人工智能等新技术，构建全方位、一体化的数字普惠金融平台，提高融资效率。

（五）聚焦考核评估，持续构建激励约束机制

完善促进普惠金融发展的通报、奖励和补贴政策，建立金融服务乡村振兴综合评价考核指标体系，构建普惠金融服务乡村振兴发展指数，提升金融服务乡村振兴的精准度。制定金融机构精准服务乡村振兴的任务清单、责任清单和监督清单，强化考核评估，并将考核结果作为金融机构获取优惠金融政策的重要依据，对未完成指标要求的金融机构予以通报批评、追究责任。鼓励县域金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款，提高县域存贷比例。鼓励金融机构完善内部绩效考核机制，改进金融机构普惠信贷尽职免责的内部认定标准和流程，明确从业人员尽职免责范围，将“敢贷愿贷”机制落实到位。