新《立法法》视域下合宪性审查探究

张 波，韩德帅

（江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116）

合宪性审查最早起源于德国，其最初的含义是审查法律和规范性文件是否抵触宪法，以保证法律和规范性文件与宪法保持一致〔1〕。过去，我国学界对于如何称呼违反宪法的审查颇具争议，比较普遍的称呼是违宪审查。关于合宪性审查与违宪审查两种称呼之间的关系，有学者认为“所谓合宪性审查与违宪审查一体两面”〔2〕，前者主要体现立法机关秉持的合宪性推定原则的立场，后者则是司法活动中对于具体案件的附带性审查。我国除全国人民代表大会（以下简称全国人大）及其常务委员会（以下简称全国人大常委会）以外，并未设置专门机关审查规范性文件是否合宪。党的十九大报告提出“推进合宪性审查工作”，这是“合宪性审查”首次出现在党的文件中〔3〕。2018 年十三届全国人大一次会议高票表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》〔4〕，将全国人大法律委员会正式更名为宪法和法律委员会，该修正案“改变委员会名称凸显宪法至上，合宪性审查在机构和职责安排上终于实现了突破”〔5〕，“合宪性审查”在宪法制度层面上覆盖、替换了“违宪审查”这一名称。但是，我国宪法学界对于审查规范性文件是否违反宪法，除了上文提到的合宪性审查外，还存在另外两个常见的称呼，分别是宪法监督与备案审查。三者之间的关系素有争议，不仅存在不同学者在进行相关问题研究时，对这三种称呼不加区分、任意使用的现象，还存在同一学者对三种称呼未加分辨、随意替换的情形，“呈现出了某种被指责为‘混乱’的状况”〔6〕。因此，厘清三者之间的关系对于保障宪法法律实施、维护国家法治统一具有重要意义。2023 年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称新《立法法》）增加了六处“合宪性”表述，共涉及五个法律条文〔7〕。新《立法法》关于“合宪性”的修改，丰富了合宪性审查的理论内涵，在一定程度上厘清了合宪性审查、宪法监督、备案审查三者之间的关系，有助于推进合宪性审查从理论概念落实为现实制度。

一、合宪性审查：从理论到实践

合宪性审查一直是学界讨论的热点问题，其中合宪性审查的含义是学界所讨论的主要问题之一。有学者认为合宪性审查就是特定主体按照法律规定的程式，审查规范性文件是否符合宪法而进行判断的行为和制度〔8〕。有学者认为合宪性审查指的是具有宪法监督权力的国家专门机关，对法律、属于审查范围内的规范性文件是否与宪法相抵触、是否存在“合宪性问题”而进行审查的活动〔9〕。还有学者将其定义为有权机关审查某个对象（如法律草案、生效法律）是否存在违宪问题，作出宪法判断并校正违宪行为的活动〔10〕。总的来说，合宪性审查的目的是审查法律及其草案、法律以外的其他规范性文件是否符合宪法。

党的十九大之前，合宪性审查制度处于建设当中，实践尚未真正落地，还属于一个比较笼统的理论概念，但自十九大提出“推进合宪性审查工作”之后，其制度化建设进展迅速。2021 年修正的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）对将合宪性审查作为全国人大宪法和法律委员会（以下简称宪法和法律委员会）的工作职责进行了规定。新《立法法》则在此基础上更进一步，新增了六处“合宪性”表述，涉及五个法条，完善了合宪性审查涉及的具体制度。此举体现了近年来党和国家对于合宪性审查工作的重视，彰显了立法的科学性、体系性、合理性，反映出我国立法技术水平在不断提高。此外，近几年的全国人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）工作报告也多次提及合宪性审查的相关工作成果。以2022 年法工委工作报告为例，法工委曾审查收容教育制度的合宪性问题，并根据审查结果向有关部门提出审查意见。有关部门根据审查意见，向全国人大常委会提出了废止有关收容教育法律规定和制度的议案，该议案于2019 年通过〔11〕。这一事例说明，当前的合宪性审查已经从理论探索阶段转变为实践操作阶段，推进合宪性审查工作取得了显著成效。

二、合宪性审查的主要特征

（一）审查主体特殊

审查主体是全国人大及其常务委员会。宪法第62 条和第67 条分别规定了全国人大和全国人大常委会监督宪法的权力，该权力被普遍认为是合宪性审查的权力来源。合宪性审查的具体工作由宪法和法律委员会以及法工委负责。新《立法法》第110 条规定，国务院等六类国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见〔12〕。根据中共中央、国务院印发的《深化党和国家机构改革方案》以及《全国人大组织法》的相关规定，此处负责合宪性审查工作的全国人大有关的专门委员会指的是宪法和法律委员会，常务委员会工作机构则指的是法工委。

（二）审查对象广泛

相较于备案审查，合宪性审查的审查对象更加广泛，包括法律及其司法解释，以及除法律以外其他属于审查范围的规范性文件。对于法律是否属于合宪性审查的对象，学界一直存在否定观点：一方面，持否定说的学者认为，全国人大及其常委会既有立法权，又有宪法和法律的修改和解释权，还肩负着宪法监督的职责，因此，在审查法律是否合宪时，合宪性审查的法律依据与审查对象具有高度重合性〔13〕。还有学者认为，这种情况使宪法监督工作的专门性受到影响，自我监督的特性也使得宪法监督的公正性难以得到保证〔14〕，有鉴于此，合宪性审查的对象不应包含法律。另一方面，关于宪法与法律的关系，长期以来存在这样一种观点，即宪法是通过制定法律来实现的，法律将宪法的规则、原则和精神制度化、具体化。由于全国人大地位的特殊性，其所颁布的法律自然合乎宪法而无需审查；对于法律是否可能出现违背宪法的情况，只需要全国人大自我约束即可，合宪性审查缺乏必要性。

笔者认为，上述论证并不能证成法律不是审查对象。一方面，法律的制定需要依据宪法，这固然是正确的，然而宪法的内容有限，制定法律的目的就是将有限的宪法规定具体化，具体化的方式就是依据宪法规定、宪法原则和宪法精神，将宪法规范的内容扩充成法律规范。在扩充过程中，难免会出现纰漏或错误，这就要求全国人大及其常委会在立法过程中进行合宪性审查，避免出现法律抵触宪法的现象或出现合宪性问题。另一方面，法律的制定目的与实施效果之间可能存在出入。立法者并非全知全能，在制定法律时并不能考虑到所有情况，也不能预先完全估计到法律颁布实施后可能导致的社会影响，因此，即使制定过程中审查法律合乎宪法，也难免会出现法律在实施过程中，因为社会的发展、宪法的修正而与宪法不一致的情况。是故，合宪性审查的对象应当包含法律。

（三）审查内容全面

审查内容包括对规范性文件违反宪法规定、宪法原则和宪法精神进行的审查。宪法由一定数量的规范组成，“宪法规定”主要调整国家与公民的关系以及国家的基本制度和原则〔15〕。“宪法原则”通常被认为是抽象的宪法规范，原则以权衡强度或分量的方式应用于个案中，“宪法原则”就是用来平衡“宪法规定”之间的冲突与矛盾。有学者认为，我国宪法明确列举的原则包括宪法典中明确提到的“原则”和宪法典中虽然没有明确提及，但被学界普遍认为其性质属于原则的条文〔16〕。“宪法精神”不是宪法条文直接明确规定的内容，而是需要从宪法文本乃至宪法制定的历史背景、制定过程、主要任务等文本以外的因素中推导、论证、引申出来〔17〕。

新《立法法》中，合宪性审查的标准有两个——同宪法相抵触标准（以下简称相抵触）和存在合宪性问题标准（以下简称合宪性问题）。“相抵触”作为合宪性审查标准，主要用于处理“宪法规定”“宪法原则”方面出现的显性矛盾、刚性矛盾，对于需要经过理解和解释才能产生认识的“宪法精神”，难以判断规范性文件对其是否存在“抵触”情形。新《立法法》增加了“合宪性问题”这个标准，赋予审查机关更大的审查弹性，有助于审查机关尊重制定机关在制定规范性文件过程中的决策权，避免仅因轻微的情形或不够充分的理由动辄判定规范性文件违宪。

三、合宪性审查与宪法监督关系之厘清

（一）宪法监督简介

“八二宪法”确定的宪法监督制度，是由国家最高权力机关即全国人大及其常务委员会监督宪法实施的制度〔14〕。宪法监督就是监察和督促宪法规定、宪法原则、宪法精神的实施与落实情况，维护国家法治统一，维护宪法作为根本大法的权威地位。早期学者通常将“宪法监督”定义为广义的宪法监督，即对宪法的全面监督。在监督对象方面，广义的宪法监督不仅对国家机关的活动进行监督，而且监督国家机关工作人员、政党和社会团体、法人及非法人组织、个人的行为是否合宪；不仅监督法律和规范性文件的合宪性，对于政党、社会团体等组织的内部文件是否合宪同样进行监督。狭义的宪法监督一般指的是专门设立的宪法监督机关实施的监督，其监督对象主要是立法机关的立法活动以及行政机关的行政活动。因此狭义的宪法监督也会被视为确保宪法正常运行的多种制度性手段的集合，其概念范围相较于合宪性审查仍显宽泛。

（二）合宪性审查与宪法监督的关系

就宪法监督与合宪性审查的关系而言，学界存在诸多观点。有学者认为，合宪性审查和宪法监督是两个不同的概念，前者是指国家专门机关针对特定法规和行为判断其是否合宪的一种专门活动，后者则指“更为广泛的宪法实施和守宪监督”，主要目的在于“督促形成一个人人按照宪法办事的社会氛围”〔18〕139-140。宪法监督包含合宪性审查的观点认为，由于宪法监督的旨趣是采取各种方式、方法、手段与措施，制度性地保障宪法的实施与落实，合宪性审查则是保证宪法实施的一种具体手段，因此，宪法监督的概念囊括合宪性审查概念，前者是后者的上位概念〔19〕。合宪性审查包含宪法监督的观点认为，“宪法监督制度”应当纳入合宪性审查制度概念之内加以考察，该制度属于合宪性审查制度中的一种〔18〕143。还有观点认为，宪法监督就是合宪性审查，因为合宪性审查无论从事实还是从法律上看，都很难不被理解为完整意义上的宪法监督〔20〕。

笔者认为，上述观点中宪法监督包含合宪性审查的观点更符合实际。首先，将宪法监督等同于合宪性审查的观点限缩了宪法监督的范围，扩大了合宪性审查的范围。目前，合宪性审查的对象仅包括法律及其司法解释以及法律以外其他属于审查范围的规范性文件，对于国家机关和国家工作人员的行为是否合宪，并无审查权限。在这一点上，合宪性审查就与宪法监督存在明显差别。其次，宪法监督的具体措施并不仅限于合宪性审查。例如听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会的报告，也包含了对上述“一府两院一委”履职情况的宪法监督。再次，从语义角度看，监督有两种解释，一种作动词，是查看并督促的意思，比如“监督执行”；另一种作名词，意指做监督工作的人〔21〕633。显然，在“宪法监督”当中应理解为前一种意思。“审查”在现代汉语词典中意指检查与核对某事或某物是否正确、妥当（多指计划、提案、著作、个人的资历等）〔21〕1163。“监督”是一个涵摄更为广泛的词语，“审查”则属于实现前者目的的某一专门手段，前者往往包含后者。习近平总书记指出，我国“完善宪法监督制度，加强合宪性审查、备案审查制度和能力建设，宪法监督水平稳步提高”〔22〕。该论述表明，宪法监督的概念位阶高于合宪性审查，前者应当是后者的上位概念，后者是前者的具体措施。

四、合宪性审查与备案审查关系之厘清

（一）备案审查简介

备案审查，顾名思义，是指国家通过“备案”和“审查”相结合的方式对规范性文件进行监督的制度，它源于1979 年公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》〔10〕。具体而言，备案审查指的是有权机关将其制定的规范性文件根据法定程序报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记备份，并依法对其进行审查、处理的法律制度〔23〕。

（二）合宪性审查与备案审查的关系

对于合宪性审查与备案审查的关系，通常认为后者是前者的手段或实现途径〔8〕。亦有观点认为，备案审查机制是合宪性审查的“过滤机制”〔24〕。还有观点认为，“备案审查包括合宪性审查、合法性审查、适当性审查”〔25〕，或者“合宪性审查是备案审查的一部分，加强备案审查就是加强合宪性审查，就是为宪法监督打基础”〔26〕。与之相对立的观点则认为，合宪性审查和合法性审查均包含备案审查〔27〕。

笔者认为，上述观点基本涵盖了两种审查相互关系的所有可能性，前人之述可谓备矣，然则合宪性审查与备案审查犹有明显区别。首先，备案审查的主体广泛，除了全国人大常委会，还包括国务院、省级人大常委会及人民政府、设区市人大常委会〔28〕。由新《立法法》第23 条、第36 条可以看出，合宪性审查主体虽然包含全国人大及其常委会，但相较备案审查的主体数量则远远不及。其次，在审查标准方面，《法规、司法解释备案审查工作办法》第36 至39 条规定了备案审查的审查标准包括合宪性、合政策性、合法性以及适当性，然而除全国人大常委会外，其他审查主体并不具备合宪性审查职权，只能进行合法性审查〔29〕。备案审查并不必然进行合宪性审查，一般以合法性审查为重点；合宪性审查也并非只能通过备案审查方式来实现，在法律起草阶段也存在合宪性审查。再次，合宪性审查比备案审查的范围广泛，除了备案审查涵盖的规范性文件，法律也属于其审查范围。最后，虽然备案审查作为一项制度近年来日臻成熟，备案审查程序也日渐完善，但这并不意味着合宪性审查附属于备案审查。例如，2003 年《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，对城镇居民和农村居民分别计算残疾赔偿金和死亡赔偿金〔30〕，全国人大法工委根据公众提出的审查建议，经过审查，认定该规定有违宪法精神，最高人民法院遂于2020 年修改该规定〔31〕。由此可以看出，合宪性审查相较于备案审查，启动程序更加灵活，审查时间也并不拘泥于某个特定的时间段；在司法解释或其他规范性文件备案审查之后，仍然可以就新提出的审查意见或建议开展合宪性审查。

合宪性审查与备案审查，既相互独立，又紧密联系，而非从属关系。从我国实际情况来看，两者一直呈双线并行之状〔32〕。备案审查既是实现合法性审查与合宪性审查目的的具体途径，作为具体的制度其本身也包含了合宪性审查内容，二者是两个相交的集合，并列存在且有重叠。全国人大常委会副委员长王晨在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，对《立法法》修正案进行了说明：此次修正《立法法》，明确了合宪性审查要求，一是法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求，二是备案审查工作中的合宪性审查要求〔33〕。上述说明同样体现出合宪性审查与备案审查之间相互独立又相互交融的关系。