职业院校混合所有制办学的风险分析及防范机制研究

■董佳佳，黄亚宇

教育为立国之本，职业教育在国家教育整体布局中占有十分重要的位置，在推动经济社会发展、培养各类技术技能人才等方面发挥着尤其关键的作用。随着经济全球化进程的不断推进，提高职业教育整体水平已成为实现高质量发展的必经之路。近年来，国家出台的各类法律政策文件有力保障和促进了职业教育的蓬勃发展。2022年5月1日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》明确提出支持社会力量依法参与联合办学，混合所有制作为一种探索发展中的新型办学模式，在创新办学体制、深化产教融合和转变办学格局等方面力图探索新路径。据全国职业教育混合所有制办学研究联盟官网显示，现有涵盖25个省份的90所高职院校、19所中等学校和29家企业参与联盟，在进行着探索混合所有制办学的实践。然而，混合所有制办学作为教育领域的一项新生事物，相关法律与政策尚不健全，使得在实践中仍存在诸多办学风险点。因此，在充分分析混合所有制改革风险基础上，提出防范措施，可以为推动我国职业院校混合所有制办学的健康发展提供学理支撑与实践案例。

一、职业院校混合所有制办学基本类型

“混合所有制”原属于经济学领域的专业术语，是国有、私营等几种所有制成分结合在一起的经济组织，以投入资源的多少进行收益分配[1]。一般情况下，职业院校混合所有制有以下两种模式：一种是由社会组织或公民个人筹办的民办职业院校吸入国有资本，另一种则是由政府部门举办的公办职业院校引入社会资本，两种模式在一定程度上可以让不同类型的资本在新办的职业院校合作投资，形成相互委托管理、公私合作共建职业院校等相关的办学形式[2]。在我国多年探索中，大致可以将职业院校混合所有制实践按照合作的紧密程度分成三种形态：相对独立型、半混合所有型和深度混合型。每一种形态又各有不同的办学主体及运行方式。

一是相对独立型。即不同所有制在组织、经济、管理方式等各方面都相对独立，没有直接的隶属或者合作关系，仅通过外部因素相互联结，如政府设立的经济开发区、产教融合园区等。这种合作关系更注重为企业方提供的经济产能，学校主要提供人才培养等支撑型服务，通常不会涉及双方的核心资本。

二是半混合所有型。即校企双方基于项目或者某种名义，实现部分资源的交换、优化或重组，但双方不会进行实质产权的投入，是一种不以改变产权形态的经营管理合作。在实践中，有不少高职院校二级学院（系）通过共建二级产业学院的方式，与企业、行业组织或其他社会组织展开混合办学，也有与企业建立校外实训基地、校内开办大师工作室等方式，通过专业建设、课程建设、学徒制班级、技术服务与支持等深化产教融合工作。半混合所有型类似合作伙伴关系，是目前职业院校实施产教融合的主流形式。

三是深度混合型。即校企双方联合成立法人实体，双方可投入资金、技术等各类资源[3]，实现独立经营、独立管理、独立财务核算，按照资源投入的比例或者通过协商等形式，参与学校的日常管理、决策部署及利益分配。如宜兴高等职业学校部分专业与企业共同以独立法人方式，实体运行紫砂文化产业学院等[3]。

综上所述，随着现代职业教育体系制度的不断建立健全，混合所有制作为职业教育领域一种新型办学模式，有别于传统概念中根据举办主体不同区分为政府举办的纯公办职业院校或社会力量举办的纯民办职业院校的模式，是由两方甚至多方主体参与举办经营的办学实践形式。

二、我国职业院校混合所有制办学制度现状

（一）国家层面的政策导向

随着社会发展对于职业技术技能人才需求的逐渐提升，传统职业教育的模式面临挑战，我国也逐步开始了对职业教育混合所有制办学的立法探索。

回顾我国职业教育混合所有制的发展历程，在大经济背景下，各部门出台的文件在不同阶段侧重点有所不同。

2014年5月，国务院下发《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出将加快发展现代职业教育纳入党中央、国务院作出的重大战略部署之中，明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”的理念，明确了加快发展现代职业教育的指导思想、基本原则、目标任务和政策措施。2017年发布的《关于深化产教融合的若干意见》侧重在整体发展格局的确定上，提出教育和产业的发展要进行统筹融合，企业要以重要主体的角色参与其中，要同步规划产教融合与经济社会发展，统筹职业教育与区域发展布局[4]；要推进产教融合人才培养改革，将工匠精神培育融入基础教育；鼓励有条件的地区探索职业学校股份制、混合所有制改革。2019年发布的《国家职业教育改革实施方案》提出较多具体的激励措施促进产教融合，如鼓励各级人民政府探索建立产教融合型企业激励机制，提出了 “金融+财政+土地+信用”的组合式激励[5]、落实相关税收优惠政策、有条件的企业举办高质量职业教育并给予适当支持、完善企业与学校相互兼职兼薪制度等措施。2020年9月，为贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》，教育部等九部门下发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，具体包括推进职业教育协调发展、深化职业教育产教融合等内容，在产教融合的条款中，提出深化职业教育供给侧结构性改革、深化校企合作协同育人模式改革、完善校企合作激励约束机制等措施[6]。2022年修订的《中华人民共和国职业教育法》明确职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，要求深化产教融合、校企合作，完善职业教育保障制度和措施，更好推动职业教育高质量发展。法律的保障使得职业教育的社会地位显著提升，促使企业与职业院校建立更为紧密的合作关系[7]。换言之，《职业教育法》的修订进一步明确了职业教育的定位是为产业发展提供高素质技术技能人才，企业作为重要主体参与，为深化产教融合及职业教育高质量发展提供了保障。

（二）地方政府的立法实践

地方政府也陆续展开了对职业教育混合所有制办学的立法实践拭探索，山东、湖南、辽宁、江西、安徽、广东等多省均出台了相关政策文件，推动职业院校混合所有制走实走深。例如，山东省教育厅等十四部门于2020年发布《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》以较完善的体系进行规范，从举办形式、收益分配、资源投入、治理体系、人事薪酬、配套政策等方面进行规范，为职业院校开展股份制、混合所有制改革提供了政策指引。再如，为贯彻落实习近平总书记关于湖南“一带一部”的战略定位和视察湖南时的重要讲话精神，按照 《国家职业教育改革实施方案》的总体部署，2021年，教育部和湖南省人民政府共同发布《关于整省推进职业教育现代化服务“三高四新”战略的意见》，紧密结合湖南特色，指出落实混合所有制改革有助于职业院校适应我国经济发展新阶段需求，为产业升级和经济结构调整提供各行各业技术技能人才，有助于缓解财政压力和激活公办职院办学活力，更重要的是可以培养大量适应性人才。

对现有的各级各类法律政策文件梳理不难发现，目前涉及混合所有制办学的政策文件多以职业院校混合所有制办学的定义、类型、内部治理机制为主，较少有关于职业院校混合所有制办学风险及其防范为主题的政策约束。各级政府虽然出台相关政策，但多作为宏观指导，在具体操作规范和制度方面略微不足，致使职业院校在落实混合所有制办学过程中依旧顾虑重重。

三、职业院校混合所有制办学的风险分析

社会各界特别是职业院校在混合所有制改革进程中进行了诸多探索，虽然不乏较多的成功案例，但同时也暴露出混合所有制实践办学、日常管理、持续经营等各类风险点。依据各界学者的研究及相关资料，大致将混合所有制面临的风险整理为以下三种。

（一）办学合规风险

合规风险是职业院校推进混合所有制办学的现实阻力。近年来，国家大力发展职业教育，出台了较多的政策予以支持，职业院校混合所有制作为一种新型人才培养模式改革，在实践中实现多方优质资源共享，人才培养成果显著，取得了一定成效，但仍存在许多制度堵点、痛点或空白点。

现行职业教育和职业院校建设发展，主要依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等作为法律蓝本，但在混合所有制办学实际操作层面，仍缺乏精准的上位法依据。在办学推进过程中，现有制度框架在法人注册等现实问题中较难实现实质性突破。且现行法律没有明确具体规定混合所有制职业院校属于企业法人、非企业法人或是事业单位，各界认识和看法区别较大，省级政府在给予相应办学政策扶持方面的区域差异也较大。

（二）持续经营风险

企业经营的营利性与公办职业院校的非营利性存在着天然的立场差异，这就决定了校企之间经营目的的区别度。企业参与混合所有制通常有着对获得经济效益以及社会效益的双重需求，在投资职业院校混合所有制时也同样需要做成本与收益的核算，注重短期与长期投入的收益情况。但教育并非一蹴而就的短期投入项目，“十年树木，百年树人”，混合所有制的投资回报必然是一项长期的过程，短时间内很难获得可观的收益。面对经济回报较少且周期长的混合所有制投资，若社会力量没有得到预期回报，以追求利润为主的投资者就会失去投资动力，导致无法持续经营。但若过分强调经济回报，又与职业院校设立的初衷相悖，影响人才培养质量。

（三）日常管理风险

从管理学的角度看，一般组织机构由三个层次构成，即决策层、管理层和技术层。在企业的管理中，三个层次的职责相对明晰，组织成员归属于某个具体层次，出现层次交叉或者重叠的情况较少。但学校组织结构则截然不同，决策层负责确定宏观战略和组织目标，由学校领导担任；管理层由各类行政管理人员构成，为教职工和师生提供服务，同时解决技术方面的问题；技术层由任课教师承担教学、科研等工作。这三个层次之间很难定义边界，学校领导、行政管理人员也会给学生授课，完成科研工作，而任课教师也会执行部分管理职能。学校和企业组织层次、边界清晰度存在区别，决定了二者管理方式的差异，这种差异也会导致混合所有制职业院校在日常管理中出现对接障碍。

在文化认同上，企业文化的形成与市场经济活动密切相关，是生产经营和服务的文化，也是市场竞争的文化，更具现实性。而学校文化的形成，与教育研究、科学研究联系紧密，是人才培养的文化，更具理想性。企业强调制度文化对日常工作的规范、约束、激励，层次等级明确，要求员工在工作范围内完成自己的任务，引导员工树立责任意识。而学校营造的民主、平等、宽容的教育文化氛围，以立德树人为宗旨，鼓励学生追求自己的梦想，培养学生奋发进取、吃苦耐劳、勇于创新的精神，为社会各界输送人才。学校文化和企业文化的较大区别，使混合所有制职业院校实践中文化认同较难达成一致。

四、构建职业院校混合所有制办学的风险防范机制

职业教育体系的改革势在必行，混合所有制作为改革实践的有效探索形式，其发展过程中面临的政策制度、利益协调、内部管理等诸多方面的风险亟待解决。因此，应从建立健全的风险防范机制视角出发，以期促进混合所有制办学的可持续健康发展。

（一）建立政策制度保障机制

2022年修订并颁布实施的职业教育法为职业院校探索办学模式路径、体制机制创新创设了良好的法治环境。为落实混合所有制办学的合法合规性，政府及相关部门可以在法律的框架下，适度创新和构建高职院校混合所有制发展改革的顶层制度，纾解政策障碍，为混合所有制这一新兴事物的发展给予有力的政策保障[8]。

国资委可以参照监管国有控股企业做法，参与公办学校混合所有制治理，监督防止国有资产流失。各级人民政府可以结合实际，因地制宜地推出专门性校企合作或混合所有制职业院校相关规定，在办学资格、产权归属、治理结构、权利义务、利益分配、资产管理、风险防控、监管途径等方面明确职责，为混合所有制的发展提供更加完备的制度体系保障。教育行政部门可以以试点为突破口，赋予混合所有制办学主体的资格，使其在招生计划、专业设置、办学经费等方面有一定自主性。财政部门可以试点审批设置混合所有制职业院校办学运行的独立账户，账务管理办法参照混合所有制企业的有关法律法规进行，严格审计核查，定期安排巡查，确保财务合法规范运行。税务部门则可以有效落实混合所有制依法享受相关教育、财税等优惠政策。土地管理部门则可以优先或特批提供混合所有制办学所需的用地。金融部门在依法依规前提下，支持混合所有制办学融资等[9]。

（二）完善内部利益协调机制

一是建立产权流转制度，保障各方主体产权。职业院校需要制定和完善产权制度，建立混合所有制职业院校产权流转制度，明确混合所有制办学关于产权交易的原则、方法、标准等。职业院校要对资金、技术、设备、场地、人员等各类资源参与办学的价值进行明确判断，为后续可能转变为股份制的改革或产权变更创造良好的基础条件。政府职能部门可以通过调动企业参与办学的积极性，促进教育产权交易市场形成有序竞争，营造公平公正的交易环境，对社会资本参与办学的活动进行客观、科学的监督管理。目前我国的法律法规对职业院校或企业参与混合所有制办学目的不纯的惩罚措施暂未明确，对骗取或套取政府资金、办学主体以合作为名骗取一方财产等情况缺乏针对性规定，导致产权没有得到有效保护，在此过程中，不仅要防止国有资产的流失，也要避免“充公”等任意侵占社会资本，更要注重对于无形资产特别是知识产权的保护，保障各方主体产权利益不受损害，对于违法违规混改行为要依法追究相应的法律责任。

二是制定激励制度，全面激发各方积极性。新职教法针对以往政策层面缺乏产教融合具体激励性措施的痛点，明确参与产教融合的企业可以购买服务、政策补贴、基金奖励、捐赠激励等方式获得资金支持，在财政、税务、土地、金融等各方面予以优惠。各方主体在参与职业院校混合所有制办学的过程中，运用政策利好获得直接经济利益，也能在积极响应国家号召的同时提高社会影响[10]。

三是确定运行方式，明确参与方权利义务。职业院校进行混合所有制改革，在不同混合程度的经营下，要实现参与方共赢才能持久。所以在混合所有制办学之初，应确定运行方式，以此明确各方的权利义务。一般情况下会按照出资的不同程度参与到混合所有制职业院校的经营管理之中，资本投入方式主要分为以下几种：以资金或实物入股的，以学校的品牌等无形资产入股的，以师资、技术等管理要素入股的，或是校方以租赁入股的，等等。无论何种出资方式，都应严格履行党委领导下的校长负责制，建立董事会或理事会制度，坚持学校的公益性不动摇，强调教育的育人属性，同时兼顾企业的实际利益和收益，加强治理能力现代化的改革和提升。

（三）健全运行管理统筹机制

职业院校混合所有制办学的核心内容是社会资金的筹集与运作，实现激发内部办学活力、兼顾校企双方经营目的、培养技术技能人才的新要求。因此，必须建立一套独立且完整的管理制度，包括学校章程、人事制度、财务规范等。要明晰学校整体框架，在学校章程统领下，明确根本制度、根本方向、根本任务的具体内容，依据契约精神，结合办学目的及办学方向，制定混合所有制改革章程。

人事制度改革是推进职业院校混合所有制改革的重要环节。对于公办职业院校的领导者而言，混合所有制改革可能导致领导职级、权力、职能的变更，从而引发个人利益得失的忧虑；作为普通教职员工而言，在当前体制下有无编制对其心理、工作积极性及工资福利等方面影响较大，实施混合所有制改革后，教职员工会因为担心待遇变化产生抵触心理。可见，公办职业院校对混改的内生动力仍存在诸多不确定点。推动公办职业院校混改必须由作为举办者的政府（或主管部门）大力推进，在考虑教职员工利益的前提下，做好人事管理制度的顶层设计。具体包括职工身份的确认、工资和绩效的核定、职称评审的条件以及保障性条款[11]。

综上所述，职业院校混合所有制办学是深化职业教育产教融合的有效路径，也是盘活教育资源的重要途径。鉴于目前混合所有制办学存在的诸多风险，建议尽快出台国家层面专门性的混合所有制办学政策文件，同时健全混合所有制办学的产权流转机制、激励机制、内部管理机制，促使产业主体积极参与职业教育，深化产教融合、校企合作，解决职业教育人才供需矛盾，提升职业院校的现代化治理能力，以法治的手段保障职业院校混合所有制办学的有序推进。