新中国青少年体质健康政策的演进历程、逻辑转变和优化方向

郇昌店 ,杨 涛

增强青少年体质、促进青少年健康成长,是关乎国家和民族未来的大事。中华人民共和国成立以来,政府针对青少年体质健康问题出台了大量政策,投入了较大精力,产生了积极效果[1]。长期以来,学术界对青少年体质健康政策的研究主要集中在执行领域[2],研究聚焦到政策演化的成果不多,部分研究由于研究对象把握失准,出现研究对象漂移问题[3]。

青少年体质健康政策是政府为促进青少年体质健康而出台的具有普遍约束意义的文件、法律、法规等[4],既包括正式颁布的政策文件,也包括党和国家领导人重要指示、讲话和重大会议决议等。鉴于中央政策的权威性相对较高,本研究主要以党中央、国务院和中央政府部门发布的政策为分析对象。因青少年和学生具有明显的群体重合性,本研究将二者视为同一对象,统一使用青少年这一表述。通过北大法宝数据库和国家体育总局政策汇编、政府官方网站等,搜集相关政策文本。

1 青少年体质健康政策的演化历程

1.1 校社并进,侧重减负降压阶段(1949—1965 年)

新中国成立后,受教育发展水平的限制,青少年入学率较低。根据统计年报,1949 年,小学生入学率为20%,初中生入学率仅3%；至1965 年,初中生入学率也不足1/4。大量的青少年成长于学校之外,此类群体的体质健康状况主要依靠社会公共卫生保健措施。

该阶段改善学生体质健康主要采取降低学习和体育活动难度,舒缓学生成长压力等措施。新中国的成立,极大激发了广大师生参与各类活动的热情,但由于学习负担较重,体育活动和睡眠的时间较少,生活水平低营养差,严重影响着身体健康状况[5]。针对学生营养不足、健康状况不良的问题,毛主席两次给教育部部长写信,强调“健康第一,学习第二,营养不良酌情增加经费,减少学习和开会时间”。1951 年,《关于改善各级学校学生体质健康状况的决定》,首次以公共政策的形式回应学生体质健康问题,政策措施含体育、营养和休息等。1954年,国家体委学习苏联经验以学校为重点推行“劳卫制”,激发了青少年参与体育锻炼的热情。《体育运动十年规划》和体育“大跃进”的不良影响,学校体育的浮夸风气逐渐严重,出现了与体质健康促进相背离的要求和行为,严重影响了师生的身体健康状况。尤其1959 年全国经济陷入困顿,学校营养供应严重不足,学校师生健康状况堪忧。1960 年,中共中央、国务院连续出台《关于保证学生教师身体健康和劳逸结合问题的指示》《关于保证学生教师身体健康的紧急通知》,维护师生健康明确限定学生学习的时间,降低学习强度,关注学校伙食供应。1966 年,中共中央转发教育部党组和高教部的4 个通知,主导思路依旧是“以减压降负保证学生的体质健康”。

该阶段未入学青少年的数量较大,但与学生的体质健康政策相比,社会相关政策数量较少且不系统。未入学青少年体质健康促进主要依靠共青团的青年工作、体育部门的体育工作和卫生部门的公共卫生维护。1951 年,党中央指示在工厂、机关、学校中青年团要团结青年开展文化娱乐体育活动,注重卫生工作,持续改善青年们的健康状况[6]。该阶段,共青团充分照顾了青年身体成长的特点,满足青年休息与文化、娱乐、体育活动等要求,防止因学习和工作负担过重而损害青年的健康。在第1 个五年计划中,国家支持在厂矿、学校、部队和机关青年中广泛地开展体育运动,以增强青年的体质健康[7]。为改善广大人民群众的卫生环境,卫生部门开展以“除四害”为主要内容的群众性卫生运动,1952 年明确为“爱国卫生运动”。爱国卫生运动的持续开展,为青少年的体质健康提供了良好的社会环境。

1.2 劳动替代,政策建设停滞阶段(1966—1977 年)

“文革”期间,学校体育的工作被全盘否定,学校的体育、卫生教师队伍受到严重破坏。该阶段,学校教育基本停滞,以劳动代替教学的情况突出。知识青年上山下乡,生活条件极为艰苦,青少年的营养不良问题依旧比较突出。

1.3 学校导向,政策法规体系逐渐完善阶段(1978—1998 年)

改革开放后,青少年入学率提高,学校成为青少年体质健康促进的主阵地。1978 年5 月15—22日,教育部、国家体委、卫生部、共青团中央在扬州召开了全国体育卫生工作经验交流会。讨论了《高等学校体育工作暂行规定(试行草案)》等“4 个暂行规定”。“4 个暂行规定”作为具有法律性质的文件,是初次针对学校体育卫生的专门立法,标志着学校体育卫生工作步入法治新阶段[8]。

学校体育卫生工作逐渐形成“增强学生体质为主、普及为主、经常锻炼为主、预防为主”的理念,明确了促进青少年体质健康的目标与方法。1987 年,经国务院同意开展全国性、周期性的学生体质健康调研,成为青少年体质健康治理决策的重要依据。1990 年,《学校体育工作条例》《学生卫生工作条例》经国务院批准出台。两个工作条例是新中国成立以来学校体育卫生工作层次最高、内容最全的行政法规,有效规范了学校体育卫生工作的开展。1995 年,《中华人民共和国体育法》明确了体育活动对青少年的身心健康促进的法定责任,并在学校体育部分对体育活动开展提出系列要求。

该阶段围绕学校体育卫生工作的立法,明确了学校发展体育和卫生的职责,青少年体质健康逐渐形成了法律、行政法规、规范性文件相衔接的政策体系。

1.4 以体为主,多元领域政策配合阶段(1999—2011 年)

体育政策凸显体育课程和体育活动双轮驱动,政策位阶提升。1999 年,中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中首次明确学校体育要树立“健康第一”的指导思想。2002 年,将中小学“体育课”名称改为“体育与健康课”,凸显体育承担的青少年健康促进的重要责任。2006 年,中共中央政治局专门开会讨论加强青少年体育工作,深度关切青少年体质健康持续下降的严峻性,高度重视提升青少年体育工作的紧迫性。同年12月,首次召开的全国学校体育工作会议上,国务委员陈至立提出“把提高青少年的健康素质纳入各地全面建成小康社会的总体目标,纳入教育工作和体育工作规划,并把青少年的体质健康状况作为评价教育工作和体育工作的重要指标”,“三纳入、两评价”对后续教育和体育工作发挥了重要指导作用。2007 年,中共中央、国务院出台《关于加强青少年体育 增强青少年体质的意见》(中发〔2007〕7 号,以下简称“中央7 号文件”),要求认真落实“健康第一”的指导思想,利用体育、卫生、营养和休息等政策促进青少年体质健康,这是新中国成立以来针对青少年体质健康位阶最高、内容最全、影响最大的政策文本。“中央7 号文件”尽管强化体育的作用,但坚持整体性治理的逻辑,注重不同领域政策的协同推进。2011 年,“保证每天一小时体育活动时间”首次写入政府工作报告,政府和社会从多方面保证青少年体育锻炼的权益。

营养政策在青少年体质健康促进中的重要性逐渐提升。在总结乡村营养餐试点实验的基础上,1999 年国家系统推进中小学生营养餐和学生奶工作,后续陆续启动学生饮用奶工程计划(2000 年)、豆奶计划(2003 年),关注在校生的营养补充问题。在国家推进校园营养餐的同时,相关管理制度、指导意见等不断完善,维护了校园营养餐的正常运行和食品安全。

卫生政策关注校园流行病、传染病预防、校园环境建设。政府高度重视学校卫生工作,政策围绕学生常见病(1999 年)、学校结核病(2003 年)等体质健康疾病和学校卫生监督检查(2007 年)、学校控烟(2010 年)等校园环境保护持续推进校园卫生工作。

1.5 政府导向,全社会共同参与阶段(2012 年至今)

2012 年以来,习近平总书记领导的中央领导集体高度重视青少年健康问题,推动落实各级政府的责任。尤其是习近平总书记关于少年儿童健康的重要性和社会参与的整体治理思路,为新时代青少年体质健康治理指明了方向。2016 年,中共中央、国务院印发《健康中国“2030”规划纲要》,凸显了青少年体质健康的核心作用。党的十九大将实施“健康中国”战略纳入国家发展的基本方略,并要求“为人民群众提供全方位全周期健康服务”。党的二十大提出“推进健康中国建设,把保障人民健康放在优先发展的战略位置”,要求“全党要把青年工作作为战略性工作来抓”,由此可见,未来青少年体质健康高位推动的动力更为强劲,政策势能不断增强,社会影响持续增大。

政府深度介入青少年体质健康工作。2012 年,教育部对“中央七号文件”设定的“533 目标”进行评估,出台《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》,提出推进学校体育的重点任务,建立健全学校体育的监测评价机制,将学校体育工作纳入地方政府工作报告。2016 年,国务院办公厅强调关注学校体育与学生身心健康的关系,进一步强化政府责任,加强学校体育综合改革,促进学校、家庭、社区联动,引导构建政府主导、多元参与的治理格局。以青少年体质健康督导为切入点,确立了“县级为主、市级指导、省级统筹、国家抽查”的思路,建构了各级政府联动的机制。为系统推进青少年近视防控工作,教育部等八部门印发《综合防控青少年近视实施方案》,把儿童青少年近视防控工作、总体近视率和体质健康状况纳入政府绩效考核,确保地方政府积极介入。2019 年教育部、国家卫健委与省(自治区、直辖市)人民政府签订全面加强儿童青少年近视综合防控责任书,确保近视综合防控工作落地有效。

全社会参与的青少年体质健康促进纳入法治轨道。《家庭教育促进法》要求家庭利用营养均衡、科学运动、睡眠充足,引导学生养成良好生活习惯和行为习惯,促进身心健康发展。新修订的《体育法》提出,全社会都应该关心青少年的全民健身活动,明确通过体育活动促进青少年身心健康。《儿童青少年肥胖防控实施方案》对家庭、学校、医疗卫生机构、政府责任均提出了明确要求。教育部等五部门《关于全面加强和改进新时代学校卫生与健康教育工作的意见》提出形成“政府主导、部门协作、学校实施、社会参与的新时代学校卫生与健康教育工作格局”,标志着中国特色青少年健康促进政策体系基本形成[9]。

该阶段学校体育工作纳入政府工作报告,儿童青少年近视防控工作、总体近视率和体质健康状况纳入政府绩效考核,青少年体质健康治理的政府责任逐渐明晰,各级政府联动、社会参与的机制逐渐成熟。

2 青少年体质健康治理政策的逻辑转换

2.1 政策重心随健康风险变化而转换

健康风险是人的身体出现疾病、失能、残障、死亡等健康损失的可能性[10]。尽管中国青少年体质健康风险因素较多,但比较明显的主要为营养不良、肥胖和近视[11]。

营养不良是青少年成长中典型的健康风险。1949—1978 年,我国总体上处于奋力争取温饱状态,严重的粮食匮乏,导致人民温饱问题突出。1950年春荒,全国受灾人口总量达到4 920 万。此后三十多年的时间内,青少年学生的营养不良问题依旧比较突出。1984 年,学校的男、女学生营养不良率分别为28.38%和36.16%[12]。1988—1992 年,我国城乡儿童体格发展差异明显,12 岁学龄儿童蛋白质摄入量,农村小学生组最低,仅为建议标准量的84.6%。学生摄入的钙物质严重不足,仅达到要求标准的39%～52%[13]。随着经济的发展,1998 年全国学生营养不良率降低到11.02%[14],且主要分布在偏远和落后地区。2014 年,7～18 岁学生营养不良检出率从2010 年的12.6%下降到10%[15]。

营养不良问题逐步得到改善的同时,超重肥胖问题也日渐明显。1986—1996 年,我国城市肥胖儿童每年以7.8%的速度增加[16]。针对8 省(市)城乡男孩的调查发现,青少年群体的超重、肥胖增长趋势较为明显,1991—2000 年城市男孩超重率从5%增长到8.7%,肥胖率从4.5%增长到5.5%；农村男孩超重率也从3.4%增长到5.3%[17]。1985—2014 年,我国7 岁以上学龄儿童超重率由2.1%增至12.2%,肥胖率由0.5%增至7.3%,分别增长近5 倍和14 倍。这种高增长趋势下,如不采取必要措施,根据数据建模预测2030 年我国青少年学生的超重肥胖率将达到28%[18]。为此,2020 年《儿童青少年肥胖防控实施方案》要求家庭、学校、医疗机构和政府承担不同责任,以2002—2017 年超重率和肥胖率年均增幅为基线,确保2020—2030 年0～18 岁青少年超重率和肥胖率年均增幅在基线基础上下降70%。

我国青少年近视率增长压力明显,比例极高、增长速度较快。2005、2010 和2014 年中国7～18岁青少年近视检出率分别为47.4%、55.6% 和57.2%,增长幅度分别为8.0%和1.6%[19],且“低龄高发”的特征明显。面对严峻的青少年近视状况,国家开始进行强力干预,经过一段时间的努力,青少年近视率有所降低,2019 年总体近视率下降到50.2%。但因网络课程增加、电子产品使用等影响,2020 年疫情发生后半年期间,青少年近视率比2019年底增加了11.7%[20]。

2.2 政策理念凸显被动防治到主动管理的转变

我国青少年体质健康政策理念凸显了被动预防到增强体质,最终进行健康管理的思路。

中华人民共和国成立初期,青少年体质健康治理理念体现了被动防治的特征。此时期,营养不良无法在短时间内解决,而当时社会传染病蔓延,因而该时期青少年的体质健康治理首先面对的是青少年的传染病和多发病。北京、上海、广州等地区学生体质健康检查发现,患沙眼、身体畸形、心脏病、呼吸系统疾病、龋齿的比例较高,健康学生的比例不足10%[21]。针对学生体质健康,政策注重隔断传染病的校园传染源头。《关于改善各级学校学生体质健康状况的决定》要求招生时进行健康体检,患重传染病的学生限制入学。同时,社会层面积极推进预防为主的策略。1952 年,强化“预防为主”作为新中国健康治理的基本方针。利用疫苗接种、校园卫生环境建设、爱国卫生运动等,不断改善青少年成长的外部环境,在减压降负的环境下,有限度地开展体育活动,多维度促进青少年的体质健康水平。

在有效控制校园疾病的基础上,不断探索增强体质新策略。1985 年,启动了五年一次的全国学生体质健康调研,以调研的结果积极助力青少年体质健康的政策完善。1985—2005 年,各学段城乡男女学生的爆发力、耐力、速度、力量、柔韧性等主要身体素质指标连续下降,引起社会高度关注。在此过程中,不断强化学校体育的重要性,完善体育教学、体育活动、体质测试等形式,持续探索增强青少年体质的新途径。“中央7 号文件”,提出用5 年的时间实现学生体质健康的提升。经过不懈努力,我国青少年体质健康水平稳中有升。2016—2020 年,全国学生体质健康优良率由26.5%上升至33%,小学生增长最明显5 年间从35.3%提升到45.6%[22]。

推进体质健康管理,利用源头阻断不良生活行为对健康的危害,关注健康的社会决定因素。2021年,《教育部办公厅关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》提出要“让家长和中小学生科学认识体质健康的影响因素”,探索家庭、学校和社会联合推进学生体质健康的机制,青少年体质健康治理逐渐步入健康管理时代。健康管理对个体及人群的健康危险因素进行全面分析和监管,通过调动个人及集体的积极性,利用各种有效资源达到远离疾病、促进身体健康的目的[23]。健康管理模式通过对青少年超重、肥胖的研判,预测超重、肥胖发生时段,通过运动和营养干预,降低其发生率。

2.3 功能应用从荣誉评定到助力毕业就业转变

新中国成立以来,青少年体质健康测量结果广泛应用于评奖评优、毕业评价和工作招聘等环节,凸显了社会对青少年体质健康测量结果的有效运用。

中华人民共和国成立初期,为引导学校和青少年关注体质健康,创造性地将“身体好”作为“三好学生”评价的首要标准。毛泽东主席指出,青年们要学习、要工作,但青年时期是长身体的关键时期。因此要兼顾青年的工作、学习和娱乐、休息、体育等方面,并勉励大家“身体好、学习好、工作好”[24]。1955 年,国家教委制定的“中、小学生守则”中,落实了毛主席的重要指示,“身体好,功课好,品行好”成为三好学生的评价标准。1982 年,教育部、共青团中央提出“三好学生”的标准是:思想品德好,学习好,身体好。将“身体好”作为青少年评价的重要工具,引导青少年树立正确的健康观和积极的生活态度,积极参与体育锻炼,保持身体健康。

体质健康测试结果作为学生评优评先和学校体育工作评价的依据。2014 年,教育部《国家学生体质健康标准》规定,根据学生学年总分评定等级,学生体质健康测试成绩达到良好及以上,方可参与评优和评奖。达到优秀者方可获得体育奖学分。毕业时,学生的体质健康测试成绩达不到50 分者按肄业或结业处理。同时,全日制普通高等学校学生体质健康水平连续3 年下降,则在“高等学校本科教学工作水平评估”中不得评为合格等级,各省(区、市)不得批准其为高水平运动队建设学校。

体质健康测试成绩成为升学、毕业和就业的重要依据。2019 年,中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出“严格执行学生体质健康合格标准,健全国家监测制度。除体育免修学生外,未达体质健康合格标准的,不得发放毕业证书。”同时,将体育科目纳入初中和高中阶段学校考试招生录取计分科目,并不断提升所占比重。中共中央、国务院明确强调体质监测成绩与毕业挂钩,凸显了对学校体质健康评价功能的重视。

3 新时代青少年体质健康政策的优化方向

当前,静态的生活方式、过量的营养摄入、电子产品的运用等成为影响青少年体质健康的现实问题。另外,还存在青少年体质健康治理政策体系不完善、要素不平衡、社会参与不足、责任落实不到位等问题[25]。在此背景下,青少年体质健康政策建设要顺应时代转变,不断创新体制机制、优化政策内容,促进青少年体质健康水平的提升。

3.1 深化治理体制改革

推进青少年体质健康治理体系建设。以青少年健康发展的重要问题为依托,建构党委领导、政府主导、学校和家庭参与的治理体系。切实凸显各级党委的中坚作用,明确党委在青少年体质健康促进中的领导作用。整合中央层面的体育、体教融合等联席会议制度,建立中央青少年体质健康指导委员会,强化对青少年体质健康治理的顶层设计。继续完善体育、教育、卫健委等部门责任,整合文化、交通、市场监管、环境保护等领域的政策内容,进一步构建青少年体质健康跨部门、跨领域治理的格局。发挥学校作为青少年体质健康促进主阵地的作用,督促学校保障健康环境建设、政策措施落实。重视家庭作为青少年体质健康的积极参与作用,明确家长是青少年体质健康的重要责任人。

3.2 完善政策内容体系

根据世界卫生组织“健康寓于所有政策”的理念,青少年体质健康融合在不同领域、不同层次的政策中。建议总结江苏、山东等《学生体质健康促进条例》的经验,进行全国性学生体质健康促进立法探索。加快《学生体育工作条例》《学校卫生工作条例》修订进度。发挥体育活动政策的引领作用,以青少年体育活动带动体育设施、体育组织等政策完善。积极发展城市自行车道、绿道等积极通勤设施。持续发挥交通、城市建设、新闻传媒和市场监管等领域政策。通过政策建设,最终形成以体育、营养为核心,卫生、教育、休息为中介,其他如交通、市政等关联政策为外围的青少年体质健康政策圈层体系。

3.3 补齐营养促进短板

完善当前的校园营养餐制度,增加政府投资力度,扩大校园营养餐的覆盖面。教育部门和卫健委分工合作促进校园营养餐供给,教育部门负责遴选学校,制定营养餐收费标准和补贴标准,卫生部门负责制定学生多元营养标准,制定校园食谱,地方政府创新方式推进营养餐落地。结合国家乡村振兴战略,推进校园营养餐和乡村农产品的直接对接,持续丰富学生营养,增加农民收入。探索在校园实施营养指导师计划,推进师生共餐制,不断提高校园营养教育水平。校园营养餐营养安全和运营环境参考美国、日本校园营养餐治理的政策[26],国家严格立法,对故意降低校园营养餐质量,滥用、欺诈或骗取学校营养餐资金的个人和组织,加大惩处力度。

3.4 建构社会参与治理氛围

地方政府教育部门和新闻媒体依法履行青少年健康生活方式宣传、健康知识传播的责任,将青少年体质健康促进作为国家科学普及和健康素养提升的重要内容。以学校、社区为载体,积极实施健康教育行动计划,提高学校、家庭、家长和青少年自身的健康素养。发挥新闻媒体、家长对学校体育和校园营养餐的监督和深入参与,建立健全校园健康舆情监测制度,及时回应社会较为关注的学校体育和校园食品安全等问题。社会各界应积极支持“双减”政策的落地,为青少年健康成长提供宽松的社会环境。有条件的领域和地区积极探索青少年体质健康测试评价作为就业和职业发展的标准之一,持续性地发挥体质健康评价的导向作用。

3.5 夯实绩效评估和责任机制

建立健全青少年体质健康监测、复核、评价、责任和奖励体系,建立权责分明、分层分类的政绩考核制度。从国家兴亡的高度重视青少年体质健康问题,体现“党政同责”要求,各级党委要真正承担青少年体质健康促进的领导责任,对青少年体质健康问题严重地区,党委负责同志要负领导不力责任。强化将儿童青少年总体近视率、体质健康状况等纳入政府、教育部门和学校绩效评价,同时纳入全国文明城市、全民健身模范市(县)等荣誉称号评价。加大对青少年体质健康测量弄虚作假的学校、教师的问责力度,出台针对性的惩处方案。

4 结束语

本研究主要展示了青少年体质健康政策宏观层面,未来的相关研究,可通过政策文本分析的方式,展示政策的类型、政策主体、政策层级的量化特征,利用政策协同度呈现青少年体质健康政策量化演变趋势。