构建双循环交汇的自贸试验区联动发展的机制及路径

姜启军 韦有周

摘 要：在加快构建“双循环”发展格局的背景下，自贸试验区联动发展还缺少系统规划和协同管理体制，跨区域要素流通不畅，区域经济周期同步性弱，信息共享通道建设不足。自贸试验区通过业态创新、管理创新、制度创新，建立跨区域合作机制、要素流动机制、产业协同机制和制度协同机制，创新跨境商事服务，发展跨境电商、离岸贸易等新业态，推进跨境园区建设，构建双循环交汇的自贸试验区对外联结和内外联动发展的平台，积极对标RCEP经贸规则，为双循环交汇和跨区域联动构建要素协同和产业协同支撑。

关键词：自贸试验区；“双循环”发展格局；联动发展；机制和路径

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.018

目前，中国自贸试验区（港）成员已达到21个，成为我国对外开放、对内引领、先行先试的新高地。而限于物理空间，自贸试验区核心区域只能承载价值链的特定环节，因此，必须强化功能关联，有效衔接内外价值链，才能放大自贸试验区功能。在加快构建“双循环”发展格局的背景下，如何把自贸试验区打造成为双循环的中心节点，充分发挥其对外联结和内外联动作用，为双循环交汇构建强大的要素协同和产业协同支撑，是我们需要回答的问题。

1 “双循环”下自贸试验区的作用

1.1 “双循环”新格局下的枢纽作用

自贸试验区承担连接国内国外两个市场、两种资源的重大使命，是国际货物流、资金流、人才流、信息流、技术流等资源要素集中交汇的区域，代表着中国对外开放的前沿和导向。全球产业链和供应链网络错综复杂、环环相扣，在国际国内双循环的新发展格局下，需要明确自贸试验区作为联结国内循环和国际循环的中心节点功能，发挥其枢纽和增长极作用。早在2013年，上海自贸区对外商投资率先实施“市场准入负面清单制度”，释放了市场活力，推进了服务业资本流入；海南自贸港版《负面清单》则是自贸试验区运用改革自主权在更高起点、更高层次、更高目标上推动中国高水平对外开放的里程碑。自贸试验区的诸多制度创新和政策试验为中国推动国内国际双循环发展提供了重要的制度保障，进一步巩固了自贸区在“双循环”新格局中的枢纽地位。

1.2 对外联结和内外联动作用

最大化自贸试验区的区域经济联动（国内循环）和对外联结（国际循环）作用，通过国际国内双向并进，拓宽国际要素流通通道，促进国际要素的自由流动，使自贸试验区成为链接国内国际双循环的重要载体。在国际循环方面，高标准对标国际经贸规则，通过搭建便利的要素流动通道、投资贸易渠道、科技合作平台，稳步提升技术、金融等知识型服务贸易领域的对外开放水平，积极探索RCEP、CPTTP等自贸协定规则，助力提升中国国际经贸话语权。在国内循环方面，支持围绕要素流动、规则标准、新兴业态等重点问题开展制度创新，以“新”制度孕育“新”经济，激活“新”动能，依托技术、资本、人才等要素促进产业结构向更高水平转型发展，探索建设投融资便利化机制，塑造外向型经济高质量发展新优势。

1.3 对周边区域的辐射带动作用

自贸试验区通过制度创新，营造良好的营商环境，形成区域改革红利，发展高新技术产业，提升企业的自主创新能力，带动区域创新型经济的发展。通过高效利用国际国内两个市场、两种资源，使自贸区成为区域经济发展的增长引擎，有力推动了区域一体化进程。

2 自贸试验区创新表现

2.1 业态创新

基于全球国际贸易的主体多元化、内容差异化、方式数字化、投资一体化、环境复杂化的新特点，积极培育离岸贸易、易货贸易、跨境电商、文化艺术保税等贸易新业态和新功能。其中，离岸贸易是自贸区进一步发展的重要方向，其集中体现了一国在国际市场中的地位以及整合全球资源的能力，对促进生产要素的流动，加快构建“双循环”新发展格局具有重要作用。

2.2 管理创新

各自贸区不断创新自贸试验区管理运行模式，支持新模式先行先试，推动“旧”业务“新”发展，例如落实准入前的国民待遇，实施负面清单管理模式，转变政府职能，由审批制向备案制和信息报告制转变，简化外资企业注册流程，推动有序开放和高效监管的并进，更好实现经济发展双推动。例如，浙江自贸区搭建易货贸易服务平台，尝试“大宗商品贸易与小商品贸易”联动的新型贸易模式，体现了国内国际双循环下贸易管理体制的新维度。

2.3 制度创新

通过制度创新促进自贸区跨区域联动发展的政策协同，营造国际一流营商环境。推动创新制度复制、实施，转变政府职能，落实事中事后监管制度，加快金融创新，推动金融业对外开放，协调区内外市场主体的合作，保障各类要素自由流动。例如山东自贸试验区烟台片区构建选聘、管理、服务全链条制度体系，促进国际优秀人才集聚，推動山东自贸试验区烟台片区和烟台滨海新区高质量发展。云南自贸试验区昆明片区管委会与空港经济区建立双方工作联络制度，构建集“一体审批、商事互办、数据互换、执法互助”于一体的政务服务系统。

3 “双循环”下自贸试验区联动发展的不足之处

3.1 缺少系统规划和协同管理体制

各地区自贸区管委会对于如何联动发展还缺乏全面系统的谋划，对于应联动哪些领域、着重联动哪些要素还没有明确的定位。这会导致自贸试验区与区域外的对接无法充分展示主动性，无法形成跨区域分工协作，难以将自贸区建设和区域经济联动有机结合。其次是管理体制的协同性不够，自贸区内各部门之间仍存在着各自为政的问题，无法充分发挥跨部门的合作。自贸试验区许多改革举措涉及多个部门，使得部门间横向对接和纵向沟通存在问题。由于不同部门间缺少及时的问题反馈和汇总，容易导致片区之间制度创新联动不足。

3.2 跨区域要素流通不畅

自贸试验区核心区域与腹地的要素流动途径和渠道不够丰富多样，人才要素、信息要素、物流要素、技术要素等资源流通效率较低，导致自贸区资源和区位优势无法完成向经济互补优势的转变。如中西部自贸区普遍存在对创新主体的培育力度不够、创新服务平台支持不足等问题，导致自贸区内高新人才外流，阻碍了技术要素、人才要素向自贸区的流动。自贸试验区与腹地之间具有互相支持协同发展的内在逻辑联系，若自贸区核心区域仅依靠“一线放开，二线有效管住”的监管方式和自身仅有的要素资源，那么最终只能承载价值链的特定环节。

3.3 区域经济周期同步性弱

根据空间经济学理论，同一区域内地理位置相近的两地将形成更多的资源竞争，因此，同一区域内各省市对应的自贸试验区将存在更激烈的竞争关系，从而导致区域经济周期的同步性弱。如长三角区域内上海、江苏、浙江、安徽四大自贸区就存在较多港口和航运方面的竞争。此外，我国各地区同一发展层级省份的产业分工特征相似，分工替代关系较多，产业合作关系不紧密，而自贸试验区的建设将促进国内资源和要素的循环流转，从而加强了同一层级中各省之間的产业分工竞争，进一步降低区域经济周期的同步性。自贸区所在地区与其他地区发展水平差距较大，产业结构不匹配，导致在短期内自贸试验区的建设所形成的经济增长极将消耗大量人力和财力资源，并通过挤占其他省份的资源来获得该省的优先发展，即产生的“虹吸效应”大于“溢出效应”，同时将在一定程度上歧视政策影响之外的地区，排挤部分产业。

3.4 信息共享通道建设不足

自贸试验区一些政策落实不到位、无法深度融入区域一体化的问题，在很大程度上是由缺乏信息共享导致的。目前自贸区的信息共享建设存在以下问题：

首先，信息传播机制建设不足，企业难以获取自贸区政府发布的优惠或扶持政策信息以及自贸试验区下发的项目和具体内容，导致企业创新动力受阻。

其次，信息共享监管机制建设不足，目前市场主体经营信息“碎片化”地分散在金融、海关、市场监督管理局等监管部门中，各个监管部门在一定程度上存在各干各的、进度不一致的情况，各部门审批程序分离，对企业的监管存在“灰色地带”。

再次，信息共享建设的法律支持不足，信息共享体系建设尚未得到法律授权和明确的行政授权，信息共享风险较大，信息共享者的积极性较低。

4 自贸试验区对外联结和内外联动发展的机制

4.1 跨区域合作机制

建立跨区域联动协作机制，推动自贸试验区与周边区域合作联动，促进跨区域产业一体化分工协作。

首先，政府间的互动机制，通过政府推动建立跨区域、多层次的企业合作机制。

其次，跨区域的对口支援和互助机制，包括资金、技术、项目等各方面的互助合作。

最后，利益联结机制，区域内外通过分工协作，实现优势互补，构建互惠互利的区域价值链，让自贸试验区域外的产业成为自贸试验区产业的重要支撑，进一步推动跨区域创新合作。

例如，自贸区昆明片区和老挝磨憨—磨丁经济合作区签署《联动创新合作协议》，双方协同打造云南省面向南亚东南亚辐射中心的前沿窗口和推动中南半岛经济走廊建设的战略新高地；广东省在广州、深圳等13个地市设立广东自贸试验区联动发展区，通过复制经验、产业联动、差异化探索，与广东自贸试验区形成政策联动、产业联动、创新联动，强化区域合作促进产业协同发展。

4.2 要素流动机制

建立信息、人才、技术和资本等关键要素跨区域流动机制，打造要素共享流动，促进投资、贸易自由化和便利化，为跨区域联动发展注入源头活水。基于基础设施硬联通和体制、机制软流通来构建跨区域要素自由交流机制，推动各种要素的柔性供给和优化配置，促进自贸试验区跨区域联动发展。

一是人才培养与流动机制，完善的人才培养与流动机制是自贸试验区对外联结和内外联动发展的关键，建立用人单位、企业、院校、高端智力四方合作机制，通过企业化、市场化的合作模式，实现多方共赢。政府需要建立完善的人才福利机制，在政策和场所上推动境内外人才在自贸试验区的自由流动。例如上海自贸区打造外国人才试验区，在引进外国人才方面赋予临港新片区更大的自由度和便利度。

二是资源与信息共享机制，整合自贸区内外相关企业资源，优化国内要素供给结构，引进国际先进生产要素，清晰跨区域能共享的各类资源；强化信息沟通，实现公共资源、产品与要素市场供求、人力资源、通关报检、物流、科技成果等信息的共享，缩短自贸试验区与其他地区的心理距离，整合优势资源流向产生最大效应的区域，为双循环构建强大的要素和产业支撑。

三是技术创新与协同机制，技术创新与协同是发挥自贸区经济效应的重要因素，要提升技术要素利用效率，建立技术创新投入机制，激发创新主体潜力和竞争力，形成关键技术的创新突破；还需要完善技术创新协同机制，以自贸试验区为中心枢纽，推动企业、高校和科研单位的创新优势相结合，使创新成果在自贸区内形成、转化、应用，确保技术协同创新的顺利实现。

4.3 产业协同机制

推动产业链、供应链现代化是构建“双循环”新发展格局的主攻方向。建设跨区域产业联动机制，从产业链延展和产业集群方向促进产业内生发展，提升自贸区内与区外的产业契合度，使自贸试验区产业联动周边区域产业协同发展。

（1）产业遴选机制。

在布局自贸试验区以及区域产业联动发展的过程中，进行差异化定位与协同发展，建立重点产业遴选机制，明确自贸试验片区核心区域产业发展方向，把自贸试验区作为双循环的中心节点，以对外联结和内外联动发展作为最终目标，为周边区域提供产业发展方向和动力。例如上海自贸实验区积极发展以离岸经济、智能经济、蓝色经济、总部经济为特色的开放创新业态，打造赋能驱动的“加速器”。

（2）产业转移共享机制。

创新产业梯度转移和共享机制，将自贸试验区产业优势转化为区域整体产业优势，在政府支持下实现产业有序梯度转移，将价值链的初级生产环节有序转移到要素成本较低廉的周邊区域，实现自贸区内外产业的有效整合，保税与非保税产业深度融合，更大化自贸试验区的示范、辐射和溢出效应。

（3）产业互动机制。

首先，在产业发展模式上互动，在自贸试验区内推动总部经济和贸易外包，“出口抓加工”与“进口抓落地”，实现联动发展过程中供需双侧协同互促、价值共创；其次，产业链互动，即根据自贸试验区内的重点产业，确定自贸试验区外周边地区可以发展的相关产业，通过产业互补实现跨区域产业分工布局。这些产业既为自贸试验区提供上游产业链支撑，也优化了这些地区的产业结构，提升区域产业联动互动水平。

4.4 制度协同机制

“要围绕实行高水平对外开放，充分运用国际国内两个市场、两种资源，对标高标准国际经贸规则，积极推动制度创新，以更大力度谋划和推进自由贸易试验区高质量发展。”自贸区应围绕重点产业领域、重大创新平台的需求，出台特色专项政策，构建自贸试验区对外联结和内外联动发展的开放性制度体系，打破对外联结和内外联动的制度性壁垒。地区政府要利用自贸区制度创新的优势，形成政府、企业、科研院所、高校等主体共同参与的多元化协同创新，加强各片区之间的制度联合试验，加大跨部门合作和开放力度，构建制度创新联动机制和协同保障机制，提高创新成果的承接效率和推广效率。同时，应对自贸区制度创新进行统一的规划和协调，加强差异化创新、系统集成式创新和复合型制度创新，构建合理的法治和服务保障体制机制，创造具有可复制推广的制度创新成果。

5 自贸试验区对外联结和内外联动发展的路径选择

通过管理体制创新，促进跨区域和跨境合作，创新跨境商事服务，提升物流能力与效率，发展跨境电商、离岸贸易等新业态，推进跨境园区建设，构建自贸试验区对外合作、创新联动发展的平台。

（1）创新管理体制机制。

通过管理体制机制创新，构建对外连接和内外联动的发展平台，发挥自贸试验区引领支撑作用，例如上海自贸区以负面清单改进外商投资管理制度，以国际贸易单一窗口和证照分离实现监管便利化，发布强化竞争政策实施试点11条措施，打造我国新时代金融开放创新的新高地；天津自贸试验区将自贸试验区法定机构管理体制覆盖街镇园区，以产业诉求为导向，以自贸区制度创新赋能街镇经济发展，“小区块”带动“大开放”，在更大棋局上谋求联动发展。浙江自贸区金义片区利用“多区”并存的优势，建立“关汇税”贸易便利化监管体系，开发数字融资、数字保险等应用，推出国内首个运费应收账款信用险，畅通跨境贸易链，带动全域高质量发展。

（2）优化跨区域跨境物流通道。

浙江自贸区舟山片区搭建“海进江”配送平台，实现物流数据跨区域互联互通，建立江海通航船舶的“舟山标准”，打造全程物流综合物流服务体系，实现江海联运高质量发展；云南自贸区昆明片区以对外联结和内外联动创新合作为契机，围绕中老铁路打造“一体通关、仓仓联动”高效联动通关新机制，创新运贸一体化业务发展，推进口岸与片区高效联动机制，加强境内外铁路运输业务整合，激活铁路枢纽优势，打通内陆经昆明至老挝的西部陆海新通道，有力促进了“双循环”新发展格局的加快形成。

（3）创新跨境商事服务。

创新边境贸易、服务贸易和离岸贸易发展，促进自贸试验区的对外连接，推动跨区域企业和产业链上下游企业协作，把扩大开放合作、构建协同创新格局作为自贸试验区对外连接和内外联动发展的重要途径。例如上海自贸区临港新片区与保税区管理局合作，协力推动“离岸通”平台接入临港新片区一体化信息管理服务平台，设立“离岸通”临港中心，促进离岸贸易资金结算进一步规范化、标准化、便捷化；浙江自贸区通过RCEP经贸合作示范区、全国进口贸易促进创新示范区建设，构建以进口商品为主导的“保税+”产业链；通过中非合作示范园建设，对非出口额占全国份额稳定在10%，不断提升对非贸易竞争力；云南自贸区昆明片区与中老合作区企业推动“一址多照”“一照多址”互通互认等跨境商事服务，实现《营业执照》互通互认，企业只需提交一次申请，就能实现两地市场准入。

（4）积极对接RCEP规则。

RCEP最显著的功能就是减免进口关税，降低各成员国之间的贸易成本，吸引投资，资源配置不断升级，产生规模效应。我国自贸试验区要熟练运用RCEP规则，在货物贸易、服务贸易、外资准入等方面进行改革探索，比如在服务贸易开放、准入后国民待遇、数字经济贸易等领域开展先试先行，建立对外开放的压力测试平台，进一步赋予自贸试验区更多的改革自主权，推动自贸区成为对接RCEP的先行示范区。其次需要吸引RCEP国际人才到自贸试验区创新就业，为在自贸区工作的国际高端人才提供更加便利的人才跨境流动服务措施，打造有利于RCEP人才居住、工作的生态环境。最后要利用好RCEP贸易数字化的相关规范，抓住RCEP生效的机遇，建设国际数字自贸区，促进数据的跨境流动。

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