基于博弈点观念的我国城市控烟立法现状探析

付海婧

摘 要：本文在对我国当前控烟立法进行分析的基础上，分析控烟立法的博弈影响因素，认为吸烟室（区）条款是城市控烟法规的主要立法博弈点，基于博弈点观念，讨论了控烟立法与城市情况的关系及城市控烟立法趋势，认为控烟立法需要建立在理论研究及实践基础上，在承认吸烟者权益、不损害公共利益、顺应国际形势发展变化需要的基础上审慎开展。

關键词：控烟履约；立法；博弈点

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.072

2005年，我国与世界卫生组织签订《烟草控制框架公约》后，全面推进控烟履约。当前，我国以城市为主体颁布地方性法规，对公共场所控烟问题加以规定。

1 我国控烟立法现状

1.1 全国性法规

当前，我国尚无全国性的控烟法律法规，控烟法条散见于《未成年人保护法》《烟草专卖法》《广告法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律中。2014年，卫生计生委起草了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，并进入征求意见阶段。然而，截至2023年3月，《公共场所控制吸烟条例》仍未正式颁布。

1.2 地方性法规

目前我国控烟立法，主要以地区性立法为主。据统计，拥有地方立法权的53个城市中，截至2021年，48个城市已对控制吸烟立法，占90.6%。从法规名称上来看，法规名称有：禁止吸烟、控制吸烟、防止二手烟草烟雾危害等。

1.3 地方政府规章

除了地区立法之外，部分城市制定了《防止二手烟草烟雾危害管理办法》《防止烟草烟雾危害办法》等形式，对控烟工作提出了要求。这些地方规章的权威性小于地方法规，执行的难度更大。

2 控烟立法的博弈影响因素

2.1 国内组织的影响

2.1.1 卫健委等组织的影响

各级卫健委以及其下属的疾病预防控制中心等机构，坚决要求不断加强控烟立法工作。卫健委等的观点为以下方面：

一是吸烟的危害已经被科学研究所证实。

二是二手有害烟雾危害他人健康。

三是公众场合吸烟易引起青少年模仿。

四是履行《烟草控制框架公约》的要求。

2.1.2 烟草行业的影响

国家烟草专卖局、中国烟草总公司按照《烟草专卖法》，对全国烟草行业实行统一垂直管理。作为行业直接管理者，烟草行业是控烟履约的主要责任方之一，但是对于开展公共场所严格的控烟立法持保留态度。烟草行业的主要观点为有以下几点：

一是烟草行业是国民经济的重要组成部分和国家财税的重要来源。2022年烟草行业实现工商税利总额14413亿元，并圆满完成了中央关于特定专营机构上缴近年结存利润任务，为稳定经济大盘作出了积极贡献。

二是烟草消费为稳定社会就业做出了一定贡献。烟草全产业链为社会提供就业岗位5279万个，其中包括烟农300万人、卷烟零售1786万人。我国70%以上的烟叶种植、60%以上的卷烟生产均安排到老少边穷地区，烟叶种植带动老少边穷地区脱贫致富。卷烟生产助力振兴民族工业。卷烟零售业门槛低、方式灵活，又未受到网络销售渠道冲击，为城乡残疾人、下岗工人等弱势群体提供了稳定就业的渠道。

三是为了保障吸烟者的合法权益。如果强行推行全面禁烟，虽然保障了非吸烟人群的合法需求，但难以兼顾平衡包括吸烟者在内的不同群体的利益需求，增加公共场所发生矛盾纠纷的可能性，影响社会和谐。

四是减少执法成本和管理成本。烟民吸烟习惯并非一日形成，也难以在短时间内戒断。全面禁止的立法模式势必影响法规的实施效果，地方性法规的权威性与严肃性无法保证。

五是不符合我国发展中国家的国际地位。当前29.5%的高收入国家、23.8%的中等收入国家和44.5%的低收入国家未采取或仅在少数公共场所采取禁烟措施，包括美国、德国、意大利、丹麦、芬兰、韩国等。

2.2 国外相关组织的影响

世界卫生组织等对我国控烟立法工作高度关注，以寄送感谢信授予各类荣誉称号等方式影响控烟立法。如2017年深圳出台《深圳经济特区控制吸烟条例》后，世界卫生组织表示祝贺赞赏。对积极推进控烟立法进程中的个人，授予各类“控烟贡献奖”。

3 城市控烟法规的主要立法博弈点

当前，主要城市控烟法规情况参看《全国主要城市控烟立法情况汇总表》。

从主要内容方面看，内容比较相似，如规定控制吸烟场所、控制吸烟措施、宣传教育、监督管理、法律责任、执法处罚程序、倡导性条款和执法配套措施。当前，控烟法规的主要博弈点体现在以下方面。

3.1 罚款金额

分罚款对象来看，对个人吸烟者处以的罚款金额较低，金额在20-500元之间，其中深圳、宁波、武汉都为50-500元，罚款顶格较高。对履行控烟责任不力的公共场所的管理经营者罚款金额较高，金额在1000-30000元，其中深圳、福州、青岛、郑州等城市有“首次警告”的条款。

3.2 吸烟室（区）条款

即在禁止吸烟的地区是否设立吸烟室（区）。根据这一点可以将立法分为以下三类：

（1）全面无烟。即法律条文中没有任何关于设置吸烟室（区）的条款。

（2）全面无烟（有缓冲期）。哈尔滨、兰州、西宁等城市规定了过渡缓冲期条款，对于吸烟需求较大的旅馆、餐饮的室内场所可以在一定期限内划定吸烟的楼层、包房，期满后全面禁止吸烟，也有对于酒吧等娱乐场所的限制，期满后全面禁烟。

（3）部分无烟。即公共场所没有实现全面无烟，允许设立吸烟区或者吸烟室。如重庆、大连市对餐饮服务、住宿休息服务和公众娱乐三类公共场所实施差异化管理，允许设置吸烟室。

从博弈点而言，罚款金额各个法条区别不大，且在实施过程中，吸烟罚款在执行中存在监管难、执行难等问题，各个城市往往在开出第一张“天价罚单”后缺乏持续性监管执行。从立法角度来看，最重要的博弈点，仍然是吸烟室（区）条款。

4 控烟立法与城市情况的关系

针对已出台控烟法条分析，控烟力度和城市社会经济情况有很大关联，影响控烟立法的因素主要有以下方面。

4.1 地方经济情况

目前对室内吸烟室采取“一刀切”的5个城市有北京、上海、深圳、武汉、郑州。其中上海、北京、深圳是一线城市，武汉和郑州是GDP、人口规模居前列的超大型城市；而GDP较低的城市普遍采取部分无烟或者设置缓冲期，显示了兼顾经济发展与社会效益的导向。

4.2 烟草经济占地方经济比重

部分省市的烟草经济占宏观经济的比例较高，对地方经济有较大支撑作用，比如云南、湖南。这些地区一般不倾向于出台控烟法规，即使出台，条款规定也比较宽松。

4.3 城市文明水平

中西部地区城市烟民比较高，因此控烟立法过程中，烟民、卷烟零售户的反对意见较大。因此西部的银川、南宁、西安等城市，控烟立法条款都相对宽松。

5 立法博弈点视野下城市控烟立法趋势

2006年《公约》生效以来，全国地方性控烟立法根据总体形势，可以分为三个阶段。

5.1 审慎立法阶段（2006-2014年）

這一时期，开展控烟立法的有银川、哈尔滨、天津、鞍山、贺州、克拉玛依、云浮、青岛、清远、唐山、长春、南宁、西宁等城市。立法城市以二线及以下城市为主，其中直辖市、省会城市、计划单列城市合计只占一半。控烟条款相对宽松，全部明文允许设置吸烟室（区），允许设置的比例达到了100%，且鞍山、贺州、云浮、清远、南宁都允许在禁止吸烟场所设置吸烟室，其他城市则允许在控制吸烟场所设置吸烟室。

5.2 严格激进阶段（2014-2020年）

以2014年11月28日《北京市控制吸烟条例》的出台为标志，全国地方性控烟立法进入了严格激进阶段。这一时期开展控烟立法的城市有北京、福州、广州、上海、兰州、上饶、乌海、杭州、西安、深圳、武汉、郑州等城市。立法城市以一线城市、新一线城市为主。控烟要求严苛激进，其中5个城市不允许设置吸烟室，2个城市允许设置但有一定的过渡期。

5.3 审慎立法阶段（2020年至今）

重庆和大连分别在开诚布公、充分调研的基础上出台了地方控烟条例，允许室内公共场所设置吸烟室。银川、西安在客观考量后期实施情况的前提下，暂缓了对《银川市公共场所控制吸烟条例》《西安市控制吸烟条例》修订的进程。

6 结语

当前，我国公共场所控制吸烟的立法进程处于缓慢推进状态。全面控烟、审慎立法等各派观点争讼不休，各利益主体之间的需求难以平衡，地方立法也在经济利益、环境利益、公众利益之中不断博弈。控烟立法需要建立在理论研究及实践基础上，在承认吸烟者权益、不损害公共利益、顺应国际形势发展变化的需要的基础上审慎开展，才能更好地保障个人健康、国民权益、社会和谐。

参考文献

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