“十四五”时期疫情防控档案治理高质量发展策略研究

张亚书 郭晓旭

摘 要：本文以“十四五”时期疫情防控档案治理高质量发展策略为主要研究对象，通过梳理“十四五”时期档案管理工作重点，归纳疫情防控档案管理实践中存在的主要问题，提出“十四五”时期疫情防控档案管理高质量发展策略，以期为“十四五”时期档案事业发展注入强大内生动力和有力政策依据。

关键词：“十四五”；档案治理；高质量发展；疫情防控档案

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.21.027

长期以来，疫病流行对社会发展进程和人类文明进程造成直接影响，始终对人类生命安全构成严重威胁。档案则与社会、国家、民族、家庭的历史记忆紧密相联结。新中国成立之初，党领导全国人民万众一心，共渡难关，在传染病（如：疟疾、霍乱、鼠疫等）多发的严峻形势面前，取得了重大的防治成果，也保留了一批十分珍贵的档案资料。进入21世纪，党和国家再次创造了迅速有效控制疫情的奇迹，通过采取一系列有效的预防和控制措施，成功抗击2003年非典疫情，又产生了一批真实凭据。2019年，新冠肺炎疫情突然暴发，其传播范围之广、暴发速度之快、危害之大、持续时间之长，都是前所未有的。3年多来，我国的疫情防控过程极不平凡，取得了重大的疫情防控决定性胜利，产生了一大批具有不可替代的行政参考价值、凭证价值的文献资料，在这场疫情中产生的疫情防控档案既是党和政府领导人民群众同疫情作斗争的真实第一手记录，又是在今后处理类似重大疫情事件时，能够作为查考、研究、处理问题的依据，既能从这些档案中查找问题，又能查找出不少问题产生的根源和根据，是提供参考资料和经验的“宝库”。因此，全国各级档案部门的重要职责之一就是加强对疫情防控档案管理的业务指导。

“十三五”期间，我国档案事业在学科建设、人才培养、服务社会等方面取得了长足的发展，档案学研究与管理实践在不同的价值观念和思维框架中各自发展，呈现出多元话语，展现不同形象，产出豐富的研究成果。进入“十四五”，国家治理体系和治理能力现代化建设，就是要把“档案管理”上升至“档案治理”的高度，为我们高质量地推进档案管理工作指明了方向。作为一种普遍而特殊的社会现象，档案和档案工作中隐含着社会的一切因素和成分，既是社会活动的产物，也是社会管理的需要。建设档案治理体系，提升档案治理能力，探索“十四五”期间推动我国疫情防控档案治理工作高质量发展的策略，有利于引导档案管理人员、实际工作者对现实的整体认识以及对变迁的把握，知道“在什么山上唱什么歌”，从而能够更自觉地意识到实践的意义和方向，更明确地理解自身所要解决的实际问题，有目的地区建构自身的实践方式和活动内容。

1 “十四五”时期档案治理要点

档案治理是指在党政机构领导和支持下，由档案主管部门牵头，各级各类档案机构、社会团体或个人共同参与，共同推动档案事业发展，通过一定的制度安排，增强档案工作服务社会发展大局的能力，是在实践基础上衍生出来的新命题之一。依托全力构建国家治理体系和治理能力现代化政策的大环境，2021年6月9日，国家档案局在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的总体要求下，首次以两办的名义印发了《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》），这不仅是首次将档案治理体系纳入规划，而且还摆在了首要的位置，迈出了将档案治理嵌入国家治理的关键一步。档案治理体系建设要点主要可归纳为三个方面的内容：一是要通过规范和完善制度，提高档案工作规范化、科学化水平，健全法律法规制度、依法实施制度、依法监督制度；二是进行档案监督；三是基层治理力度加大。

2 档案管理实践中存在的主要问题和应对措施

疫情防控档案是指在应对疫情过程中，各级政府、各有关部门和社会各界直接形成的具有保存价值的不同形式的历史纪录，如文字、图片、声像、标志性实物等，对这类档案进行管理，可为应对突发公共卫生事件和社会发展提供重要参考。

疫情防控档案具有以下特点：一是具有很强的政治性。突发疫情，影响范围是世界性的，与疫情防控相关的工作成为这一时期党和国家的中心工作和重点工作，档案工作因此带有浓重的政治色彩，具有很强的政治性，是行政事务中的重要组成部分和重要组成部分。二是具有多样性。疫情是全社会、全系统共同参与的，涉及的领域是多元的，其组织领导、方案制定、物资保障等也是随着领导体制的变化、工作任务的变化、发展阶段的变化而变化的，因而形成了复杂多样的档案资料。三是具有整体性。防治新冠肺炎疫情工作是全国一盘棋，在中央的统一领导下，统筹安排，相互配合，各工作组形成一个有机联系的整体，使全国各地以及上下级之间、同级之间自然形成网络体系，各地区、各系统、各条块之间协调有序，档案与之共生，协调一致，相互协调，相互配合，撤销临时机构后，也要统一收集、整理档案，统一保管，统一利用档案资料进行移交工作。

疫情防控档案管理工作面临的困难主要有以下几个方面：一是临时决策机构。档案收集完整齐全与否，对历史研究具有重大影响。但各地、各级在发生疫情时，都在第一时间成立了临时防控领导小组和办公室，由政府主要领导牵头，工作重心首先放在应对疫情上，在疫情发生初期极易忽视档案资料的收集和管理。此外，由于工作衔接等问题容易出现漏洞，这类事业单位的工作人员往往是临时从多个地区、多个部门抽调过来的。二是档案分类的复杂性。档案的分类与整理互为连带，分类是一种整理方式，整理自然也离不开分类。由于涉及疫情范围广，档案形成的复杂性十分突出，从专业上可分为临床医学、预防医学、社会学、管理学等不同学科，由于档案形成的复杂性较强，可分为临床医学、预防医学、社会学、管理学等不同专业；按来源可分为所有单位，如国家机关，医疗机构，生产企业，交通运输，科研院所，新闻单位等；从呈现形式上又可分为不同种类，如纸质档案，电子档案，图片档案，录像档案等；从记录方式上又可分为机读档案、声像档案、电子档案、虚拟档案、数字档案等，这些情况都会导致档案整理工作难以把握内在规律、档案归集范围和方式方法难以确定、档案管理工作难度加大等问题。三是档案征集工作不按程序进行。一旦发生疫情，即使档案管理部门制定了相关预案，也很难准确预测到疫情的规模和严重性，常规档案管理流程失灵。以往正常状态下适用的档案管理制度、方法和工作制度等，都需要重新梳理、制定，才能确保疫情防控档案的安全完整。四是档案管理人员作为各级档案部门或单位从事档案管理与服务工作的人员，是档案管理工作的直接责任人，在应对突发公共卫生事件过程中对他们的表彰奖励在实施细节上仍存在一些具体问题，如：表彰奖励机制存在地区差异、行业比较削减表彰奖励激励效用、表彰奖励的及时性有待提高等，这些问题均对表彰奖励激励导向作用的发挥产生了影响。

对疫情防控档案管理实践中出现的问题，要从以下几个方面开展工作：第一，要高度重视，进一步建立健全疫情防控档案管理制度。这场抗击疫情的战役规模之大、范围之广、影响之深远，各地、各级档案管理部门应当充分认识到，这是空前的。在这场斗争中形成的档案资料，充分体现了我们社会主义制度的优越性，是全党全国人民团结奋斗的真实记录，是一笔宝贵财富，对此类档案的管理是对社会记忆的建构。收集和管理好这些档案资料，对将来发生公共卫生突发事件应当起到非常重要的历史参考作用。第二，加强机构设置。档案管理部门要加强组织管理，部门领导要树立大局意识、责任意识，亲自挂帅，把这项工作作为当前工作的重点，抓紧、抓实、抓细、抓出成效，切实把这项工作抓紧、抓出成效。各级档案管理机构要抽调精兵强将、骨干力量，组建工作专班，主动对接、主动沟通各地疫情防控工作领导小组办公室和一线单位，及时了解一线档案管理工作情况，指导一线做好档案的收集、保管、管理等各项工作，切实做好各级档案管理工作，做好这项工作，既是突显档案部门重要性的机会，也是对档案部门的一次严峻考验。第三，制度要健全。除明确常规内容外，还应在制度上建立一套完整的档案（室）疫情防控应急管理制度，如：对收集的时效、临时机构档案的归档、个人档案的收集、档案的保管、档案的利用权限等事项也要明确规定，做到有章可循，有据可查，有章可依，从而使收集工作的地位和作用、机构的职责和权力、收集范围和移交办法等都有章可循。第四，提前介入。在发生疫情时，所有的工作都以处理疫情为重点，在这样的情况下，档案管理人员不能把档案工作的目光局限在档案（室）这个狭小的范围内，要“拓展空间”“放开眼界”，主动到一线，全身心投入到档案管理各项工作的流程中去，对已办结的有价值的文件、资料及时进行整理、归类、归档，做到及时、完整。第五，以平台为依托。在抗击疫情过程中，成立了从中央到地方的领导小组及其办公室，并下设办公室，下设综合组、疫情监测组、医疗救治组、物资保障组等。如果各级档案管理部门能够依托这一平台，借助各级防控工作领导小组及其各小组的力量，基本保证了档案资料收集工作的完整性。第六，利用科学技术。在信息化、智能化、智慧化高度发展，档案管理工作更需要借助科技的力量，档案界对信息科学理论思想正在积极吸收消化。档案的本质是信息，在这次疫情防控过程中，所形成的档案资料数量庞大，目录繁多，信息量急剧增加，这些信息也具有一般信息所共有的特点，如可扩展性、可压缩性、可替代性、可传输性、可扩散性、可分离性等。因此，各级各部门、各单位必须尽快建立相关信息资源数据库，建立起公开透明的档案管理机制，在做好保密工作、向有关部门和个人开放的前提下，使新冠肺炎疫情防控档案管理工作信息化、网络化、数字化。第七，运用的科学性。档案部门要以档案作为国家信息资源的基本要素和重要组成部分的认识意识为指导，从更广泛的角度看待档案在社会发展中的作用，利用这些珍贵的档案记载，从实践的角度和理论的角度开展档案相关研究，与预防和控制突发新冠肺炎疫情有关的相关业务部门联合起来，开展分析研究。或与以往历次重大突发公共卫生事件进行横向比较，从流行病学调查、所实施的应急预案、采取的预防和控制措施等多个方面进行研究，发现历次疫情防控之间的内在联系，得出规律性的认识，协助做好今后发生此类情况的预测预警工作，提高突发公共卫生事件的预防和应急处置能力。

3 中国疫情防控档案管理“十四五”时期质量较高的发展方略

档案治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化对“十四五”时期档案事业提出的要求之一。现阶段，探索实现档案治理高质量发展既是档案工作服务中心工作和社会发展的重点工作和关键工作，也是各级各类档案管理人员的职责所在。通过对“十四五”时期档案治理工作要点的梳理和疫情防控档案管理工作的进一步认识和把握，在梳理分析疫情防控档案管理实践中的主要问题及对策的基础上，为实现“十四五”时期我国疫情防控档案治理的高质量发展可采取以下可行路径和措施。

3.1 坚持在党管档案的基础上推进疫情防控档案治理

在“十四五”期间，档案工作必须坚持党的直接领导，既是我国档案治理体系建设的基本国情，也是提高档案治理效能的重要政治保证和制度基础。建设档案治理体系必须坚持中国制度优势，加强党对档案事业各项工作的政治领导。在机构改革前，档案行政管理部门属于“弱势部门”，机构改革直接把档案主管部门履行档案行政管理职责置于党委的直接领导下，档案事业的全局掌控能力和全局统筹能力大大增强，档案行政管理职能作用得以更充分地发挥，推动了各项决策的贯彻落实和档案行政管理工作的顺利实施。因此，要站在资源整合的角度进一步扩展档案事业管理的治理资源，加强政府以及相关职能部门在档案事业发展中协作关系。

3.2 坚持在法治轨道上推进疫情防控档案治理

从现行档案法规来看，许多内容与疫情防控档案管理有直接关系，其中最典型的有国家档案局颁布的新版《档案法》《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》以及《重大活动档案管理办法》等。各项工作的开展，都严格按照现行档案法规的规定执行。这就要求档案管理部门要进一步建立健全相关档案法规和制度规范，为常态化的疫情防控档案治理工作提供依据和保障，各省市县档案主管部门则要结合实际情况，建立起本区域的疫情防控档案管理规范和办法，切实做到精细化治理，提高档案精细化管理水平。

3.3 坚持在档案新生态下推进疫情防控档案治理

进入数字化、网络化的大数据时代，档案采集、提供利用、档案宣传等工作大量采用线上方式进行，传统粗放式、被动式、经验式的病历档案管理已经难以为继，时代正在召唤着一个全新的档案生态，对疫情防控档案的管理也提出了更高的要求，工作模式要随之转变，即从线下被动的“坐等上门”模式转变为线上主动的“主动上门”模式。档案信息资源的开发也需要加大力度，进一步拓展档案信息的广度和深度，注重档案信息利用服务的社会效益和经济效益，紧抓信息技术的集成管理，积极推进业务一体化体系建设，在加强档案网络空间规划的基础上，建立起档案数字化治理的新模式。

3.4 坚持“以人为本”推动疫情防控档案治理

疫情防控档案治理是为了大家也需要依靠大家，在疫情防控档案的收集过程中，应大力拓展档案收集的范围，充分利用新兴媒体和媒介广泛征集。此外，新版《档案法》第七条规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业发展”，《规划》也将“激发全社会支持参与档案事业发展的积极性和主动性”作为一项重要的工作任务。因此，要注重保障人民群众档案参与权的实现，充分发挥社会力量参与档案事业发展，进一步增强疫情防控档案服务能力，根据社会需求，让档案信息服务于社会，促进疫情防控档案服务均等化、便捷化。

参考文献

［1］杨智勇，谢雨欣，蒙兆仪，等.“十四五”时期我国档案事业发展主要任务解析与未来展望—基于省级“十四五”档案事业发展规划文本分析[J].档案学研究，2022，（05）：2027.

[2]杨文.档案与国家治理研究[J].档案学通讯，2022，（05）：109112.

[3]常大伟.政策语境下的档案治理及其推进策略——基于《“十四五”全国档案事业发展规划》及相关政策的分析[J].山西档案，2021，（05）：7985.

[4]王永鋒，赵慧智，赵海静，等.疫情常态化防控时期医院档案精细化管理应用[J].中国档案，2021，（05）：3637.

[5]王永锋，赵海静，赵慧智，等.加强新冠肺炎疫情防控档案管理的策略探析[J].浙江档案，2020，（06）：6061.