财税政策助力以县城为重要载体的城镇化建设问题研究

孔祥利 王思杰 韩振邦 石泽玉 米 雪

(陕西师范大学,陕西 西安,710119)

城镇化是工业化与现代化发展的必然趋势,是经济增长的重要引擎(万广华等,2022)。传统的城镇化路径有两条:一是通过持续推动大中城市扩张达到城市化,在此过程中,大中城市的高房价和生活成本的高企造成了所谓“大城市病”,如出现2.8亿农民工;二是通过农村社区城镇化,如采取宅基地换楼房、土地换保障、村民变市民等举措,但这种城镇化往往只是徒有其表,而非真正意义上的城镇化(张海蛟和张正河,2013)。因此,加快推进以县城为重要载体的城镇化建设是党中央根据中国特色新型城镇化高质量发展要求做出的战略决策。同时,县城城镇化建设离不开财税政策支持,出台和完善财税政策助力以县城为重要载体的城镇化建设是落实党中央战略决策的必然。但目前针对县级城镇化建设的财税优惠政策相对稀缺(罗知等,2018),且种类相对单一,政策倾斜力度不足,政策支持与创新空间较大。因此,通过创新增强财税政策支持力度,激发县城经济增长活力,加快推进县城城镇化建设步伐,成为财税政策制定者面临的现实而迫切的任务。

一、财税政策助力以县城为重要载体的城镇化建设的战略意义

县城是我国城镇化体系建设的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。但改革开放以来,国家在城镇化战略政策层面长期坚持集中力量优先发展大中城市,财税政策对县级城镇化支持力度不够,致使县城城镇化建设速度比较缓慢,人口与人才流失现象严重。2022年5月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)指出县城城镇化建设目标:先期目标是到2025年,以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展,县城短板弱项进一步补齐补强,先在一些区位、产业基础、资源环境承载力、人口集聚等方面有优势的县城取得进展;远期目标是在一段时间后实现全国范围内基本建成有鲜明地方特色、生态宜居、产业链健康且富有活力的现代化县城,县城与邻近大中城市的差距明显缩小。可见,党和国家已将县城城镇化建设提高到新时代中国特色新型城镇化高质量发展的战略高度,其中科学合理有效的财税政策对加快推进县城城镇化建设具有举足轻重的作用。

(一)财税政策有助于增加地方财力,夯实县城城镇化经济基础

发展经济学认为,县城城镇化程度与县城财政的财力状况呈正相关关系,即只要县城的财政水平显著上升,该县城镇化程度也会在短时间内随着财政水平的上升而相应提高。换言之,增加县级财政收入,就是在为县城城镇化打下坚实的经济基础。基于全国范围内的县城人口、产业结构、区位等因素的实际情况,《意见》将全国县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城等五类,并因地制宜对五类不同定位县城提出对应的城镇化发展思路和发展目标。国家对县城进行精准分类,就是要扩大县城的产业规模来增加就业岗位,通过实现引导农民进入县城、切实为县城企业特别是县城的中小微企业纾难解困、实施免征增值税等财税优惠政策(王军,2022)来吸引大中城市的创业者返乡入乡,支持县城城镇化建设。对县城的科学分类解决的是县城城镇化发展方向的问题,但无论是专业功能县城的支柱产业发展资金,还是人口流失县城的转型和人员安置费用、农产品主产区实现农产品产业化的配套资金等,都离不开一个稳定而雄厚的县城财政。

而提高县城财政最快最有效的方式,就是实行有利于县城的财政与税收政策,实行倾斜性财税政策是应有之义。根据新凯恩斯经济学派的总需求冲击理论,对于一个受到总需求不利冲击,导致经济发展水平陷入低迷期的国家或地区,若要凭借自身力量恢复经济需要经历漫长的“阵痛期”,而实行扩张性的宏观经济政策能有效避免“阵痛期”,避免错失发展机遇。当前我国县城城镇化建设也面临类似问题,大部分县城相比于周边大中城市,无论在发展速度还是规模上都处于绝对劣势,如果任凭县城自力更生、自食其力,仅仅依靠县城自身实力谋求发展与转型,大部分县城会经历较长的“阵痛期”,而国家给予支持性财税政策则可以使县城财力迅速增加,夯实县城城镇化的经济基础,更快更好地实现县城城镇化在城镇化体系构建中的重要载体地位。

(二)财税政策有助于实施民生工程,提升县城新市民生活品质

大部分由农村移居至县城的新市民在县城属于弱势群体,相对于原住民处于天然劣势地位(王正明和吕艾芳,2013)。如果不能改善与提升这些新市民在社保、医疗、子女教育、养老等民生方面的生活品质,县城对农村人口的吸引力就会大打折扣,不利于释放县城城镇化的经济推动作用。因此,推动县城民生工程的加速实施,是提高县城新市民生活品质、推动县城城镇化的必要条件。上级政府的转移支付是县城进行民生工程建设的资金来源之一,大部分县城的民生工程建设离不开上级政府的财政补贴和税收转移支付,中西部许多县城和极少部分脱贫县城甚至在财政发放完财政供养人员工资后就所剩无几,民生工程建设资金主要或全部依赖上级的财税转移支付。 在公共服务供给层面,根据迁徙理论,优质的社会公共服务是影响劳动力迁徙移居的重要因素。优质公共服务在居民的幸福感构成中占据重要地位,能够为居民生活工作带来切实的便利与效用。因此,从劳动力集聚侧推进县城城镇化应当在公共服务供给方向持续发力,通过支持性财税政策进一步加强医疗、教育、养老、文化体育设施、社会福利设施等五个方面公共服务的质量。提高公共服务水平既要提升新市民的生活品质,又要促进县城城镇化规模和质量的提升。县城建设民生工程的目的是通过增加公共服务供给提高转移人口的幸福度,通过改善县城居民的生活质量吸引农村转移人口流入县城,从而推动以县城为主要载体的城镇化建设,而支持性财税政策可以加快市政设施建设,增加公共产品供给,为县城城镇化建设提质增效。

(三)财税政策有助于改善新型基础设施,打造良好宜居创业发展环境

自 2018 年 12 月中央经济工作会议首次正式提出新型基础设施概念以来,党中央多次强调新型基础设施建设在宏观经济逆周期调节、稳定第二产业投资和打造宜居创业发展环境等方面的巨大潜能。新型基础设施包括信息基础设施、 融合性基础设施和创新性基础设施等三种类型,现已延伸至 5G 网络、人工智能、大数据中心、新能源汽车充电桩、工业互联网、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通等七大领域。而新型基础设施建设的短板在农村、在县城。 在我国,地方的新型基础设施建设绝大部分都是由政府牵头进行招投标建设的,属于政府购买的重要部分,是财政支出的重要组成部分。因此,财政政策和税收政策对基础设施建设的倾斜可以直接影响县级政府对新型基础设施的资金投入力度,打造更优良的县城创业发展环境,进而带动周边乡村的发展,吸引县城新市民的加入,直接推动县城城镇化进程。推进新型基础设施建设需要提高新型基础设施相关产业的税收政策适配度、降低新型基础设施企业的税费负担、提升税收政策对新型基础设施建设的激励导向作用(谢芬,2022)。根据中心外围理论,经济发展程度较好的地区能够将其经济活力向周边地区辐射,这一理论应用于县城与乡村关系,表现为县城新型基础设施改善会辐射附近的乡村,这一自上而下的新型基础设施溢出扩散效应是国家实施乡村振兴战略的重要助力。基于以上理论,财税政策在支持县城新型基础设施建设的同时,也会大力推进城乡生产要素流动纽带建设,实现从城市到乡村最后一公里的高效经济传导机制与系统,打造县乡一体的优质营商环境。例如,加大财政资金投入推进城乡轨道交通一体化、利用财政补贴建立城乡一体化电子客运服务,提升县乡之间的交通通达度,逐步推进第五代移动网络向乡村延展,积极支持农产品进城和工业品下乡。

二、财税政策助力以县城为重要载体的城镇化建设的现实困境

2021年末,我国常住人口城镇化率为64.72%,距离发达国家城镇化水平还有较大提升空间。在城镇化过程中,财税政策起到了极大作用。在财政政策方面,中央对地方的转移支付在1994年到2018年25年间扩大了30倍,有力地支撑了大城市城市化和县城城镇化。但是,县城城镇化速度远小于大中城市城市化速度,原因之一在于县级层面的转移支付和县级层面的税收优惠政策少,吸引不到优质产业,全国21个自由贸易试验区和海南自由贸易港全部设在大中城市,保税区也鲜有坐落于县城的,客观上影响了县城经济发展和县城城镇化推进。

(一)财税政策助力县城城镇化建设的区域差异化问题严重

所得税和增值税一直是我国各级政府税收来源份额最高的两个税种,通过增加县财政收入进而促进县城城镇化的财税政策多以这两大税种为切入点。2021年,全国税收总收入为172 731亿元,其中排名第一的是增值税,税额为63 519亿元,占全国税收总收入的比重达到了36.8%,增长率为11.8%。所得税类的企业所得税和个人所得税分列第二、三位,其中企业所得税总额42 041亿元,占比为24.3%,增长率为15.4%,个人所得税总额13 993亿元,占比为8.1%,增长率为21%。增值税和所得税占税收的总比重长期保持在一半以上,是县级政府进行城镇化建设最重要的财政来源,增加县财政收入的财税政策主要应从这两大税种入手。

但是,财税政策在助力县城城镇化建设方面存在严重的区域差异化问题,这种差异化导致县与县之间在所得税和增值税这两大税种的税收分配比例方面的失衡,影响了一部分县城进行城镇化建设的财政收入和积极性。即使是处于同一个市辖区内的不同县城,所获得的所得税与增值税的税收比例分成也是有差异的。以山西省某地级市为例,增值税收入的65%要上交省和国家财政,市、县(区)两级获得35%的增值税收入,其中对于市辖区和市辖区内的经济技术开发区,只能与市级政府各获得17.5%的增值税收入,而其他县区(除省直管县和市辖区)的财政可以分配到27.5%的增值税收入,特别是省直管的县城,会获得35%的全额市县两级分成。所得税(个人所得税与企业所得税)的分成也呈现出同一市区内不同县城分成差异化的问题,该市征收所得税的72%要上交国家财政与省级财政,市、县(区)两级财政可以分剩余的28%,其中市辖区和市辖区内的经济技术开发区与市级的分成比例为各14%,其他县区与市级政府的分成比例为22%和6%,省直管县获得全额28%的税收分成(刘生旺和陈鑫,2022)。这一分配比例的差异化,会使财税分成比例低的县区财政收入偏低,从而影响县区政府的税收工作热情与城镇化建设物质基础的积累,导致人为性的县城城镇化建设投入差异,不利于区域内县城城镇化的均衡良性发展。

(二)财税政策助力县城城镇化建设的重点支持指向不明确

长期以来,财税政策在县城城镇化建设层面是统一的,没有针对不同县城的特点对其城镇化建设的某个方面实施重点支持。表现在税收政策层面,存在税种税率与县城城镇化建设指标的协同度不高的问题,税收征收机关面向各县的税种及税率统一固定,未针对不同县城的实际情况进行有侧重的减税降费政策。而各县的经济发展程度存在差异,产业结构、消费结构、投资结构的县际差异较大,不同县城的主要课税对象有巨大的异质性特征,从而导致税收的针对性较弱,税收的经济调节功能受到一定限制。例如,文化旅游相关产业税率过高,对于文化旅游专业县城,大部分税源都来自文化旅游产业及其相关产业,文旅产业的无差异税率会使该县的财政收入远小于同等经济规模的综合性县城的财政收入,不利于该县的县城城镇化建设。另外,财政政策层面也存在类似的问题,只对一些有限的产业进行无差异的产业财政补贴和财政转移支付,不利于因地制宜培育县城特色优势产业,阻碍特定产业生产要素的集聚效应的发挥和规模效应的出现,进而阻碍特定产业技术转移和内生性生产,无法对特色专业人才产生吸引力,县城找不到新的经济增长点,县城城镇化进程停滞不前。从长期发展角度而言,财税政策在县城城镇化层面实行统一化标准而没有针对不同县城进行不同的重点支持,不利于产业创新能力的培育与发挥,限制了县城经济发展与人均生产总值的提高,降低了地区的经济吸引力,进而阻碍了县城城镇化的良性可持续发展。

(三)税收政策助力县城城镇化建设的政策创新不足

1994年我国进行分税制财政体制改革后,通过确定税种分配规定了各级政府的财政来源,使县政府成为一个独立的经济主体,各县之间的竞争关系也随之出现。各级县政府为筹措县城城镇化建设所需的人力、资本、技术等经济资源,均采用低税率的财税政策为基本工具,以期达到增加政府财力,从而提升市民生活质量、打造良好营商环境等城镇化建设目的。然而,简单使用低税率的财税政策,虽然客观上短期促进了经济的快速发展,但是其负面效应也逐渐凸显,各个县政府之间竞相降低税率,形成了“税收洼地”,实际上对政府财政收入的贡献并不大,大部分县区在经历长期的低税率后会引发县城支出结构严重失衡、地方债违约风险加剧、区域发展差距过大、公共服务供给不足等问题(张牧扬等,2022),反而阻碍了县城的城镇化进程。

县与县的税收竞争类似于寡头垄断企业之间的价格竞争。根据寡头垄断企业竞争理论,一个寡头带头提高商品价格,其他寡头出于增加市场份额的目的不会跟随涨价,先涨价的寡头市场份额就会减少很多;但如果一个寡头率先降低商品价格,其他寡头为保住市场份额就会跟随降价,先降价的寡头市场份额增加会有限。因此,各县政府在看到周边县区政府降低税率后,为防止经济资源外流都会争先恐后地降低税率,而对周边县区政府增加税率的行为则视若无睹,这会导致县政府的税率只降不升,影响财政收入和县城城镇化进程。基于1997—2009年的县级面板数据,实证结果表明我国的县级政府之间存在显著的“逐底”税收竞争(龚锋和陶鹏,2022),且这些地方的竞争性税收优惠在损害了税制统一性的同时,也扭曲了人才要素流动,阻碍了县城的城镇化。除面向海外人才引进给予财税优惠政策外,应取消其他地方性财税优惠政策,规范区域税收竞争,促进社会公平和市场统一(姜涛,2021)。因此,有必要采取恰当的财税政策创新扭转县城“逐底”税收竞争逐渐恶化的趋势,鉴于我国税收系统的垂直管理特性,应由市级以上的税务部门统一干预县级政府的恶性税收竞争行为。

三、财税政策助力以县城为重要载体的城镇化建设的对策建议

我国城镇化的短板在县城,新时代中国特色新型城镇化高质量发展的重要载体也在县城。县城城镇化的经济基础靠发展,县城财税政策助力城镇化建设大有可为,必须以创新思维加大政策支持力度。

(一)加大财政转移支付力度,加快推进县城城镇化建设

加大财政转移支付力度,加速推进县城城镇化建设可以从以下两方面着手:一是要加大财政转移支付政策的创新力度,主要是通过对财政转移支付制度侧工具创新,将县城之间税收竞争程度控制在合理区间,进而促进县城城镇化建设;二是要加大对特定劳动者群体、企业、产业的财政转移支付力度,充分调动本县产业需求方向的特定劳动者的就业积极性,吸引符合本县禀赋和产业布局与发展需要的企业参与县城城镇化建设。基本思想是通过差异化、专门化财政转移支付制度调节县城之间的税收竞争,通过构建良好的县城税收竞争环境,加速推进以县城为主要载体的城镇化建设(刘穷志,2017)。考虑到财政转移支付对地方政府税率提升具有显著激励效应和不同转移支付种类对地方税收竞争的异质性影响(高菠阳等,2018),可采用差异化、专门化的财政转移支付手段对县城之间的税收竞争进行调节。对附近经济资源相对匮乏,税收竞争特别激烈的县城,由省市政府协调加大对这些县城的一般性转移支付,减少税收返还,从而减少县政府争夺经济资源的压力,将更多的政府工作重心用于县城城镇化建设而不是招商引资;对附近资源相对丰富,税收竞争激烈程度一般的县城,则减少该县城的一般性转移支付,并通过加大专项转移支付弥补,同时扩大对县城内企业的税收返还来刺激该县加大税收竞争力度,从而促进县城附近的丰富经济资源充分参与县城的城镇化建设。 在加大对特定劳动群体、企业、产业的财政转移支付力度方面,鉴于劳动者内部存在的异质性特征和异质性需求,以及这些特征对劳动者就业流动决策的影响,有必要设计一套完备高效的人才吸引转移支付体系,充分激发特定劳动者的就业热情,吸引符合本县资源禀赋和未来支柱产业布局与发展需要的人才、企业等参与县城经济建设。例如,对于致力于发展高科技产业的县城,针对发展所需的高素质人才需求,出台配套性政策,由县级财政承担一定比例的人才引进专项资金,同时优化目标人才的居住环境与工作环境,提高目标人才的劳动生产率,为县城创造经济增量,实现县城经济的良性循环和人才流动与经济发展之间的良性互动。 对于符合县城发展方向的企业和产业,出台精准财政补贴政策,增强对特定企业的注册地吸引力,形成目标企业集群化和产业集聚,让财政转移支付既给县城城镇化“输血”,又培养县城自身“造血”功能(李丹等,2019)。充分利用县城产业发展初期规模较小,初始要素投入不高条件下的规模报酬递增性质,实现规模红利,在此基础上拓展上下游产业链,打造完备的产业体系,并与周边县城产业形成良性互补互动格局,在地区层面实现更高层次的产业集聚效应并反哺县城产业,促进县城城镇化进程中的特色支柱性产业发展,用产业发展推进县城城镇化。

(二)科学规制县城之间税收竞争行为,营造良好的政策实施氛围

县城之间过度的税收竞争会削弱经济资源转化为推动县城城镇化的动力,甚至拖累县城城镇化进程。因此,需要优化规制县城之间税收竞争行为,促进县城城镇化建设,在公平合理高效透明健全的竞争框架下,推动县城经济迸发活力,形成县城经济良性竞争新格局。

自2018年国税、地税合并以来,税务部门属于条管单位,各县市税务局的人事、财务、业务等各方面均由其上级税务部门负责,不由地方人民政府管理,因此税务部门可以用更加客观、利益相关性较弱的身份充当界定县城之间税收竞争行为是否过界的裁判员(谷彦芳,2022)。其逻辑在于省级及以上税务部门要统筹全省县城之间的发展情况,对每个省各个税种的税率划定一个最低的红线,县政府无权将税收优惠政策低于既定红线,从而在根源上阻断县城之间税收竞争趋于恶性,有效避免县级财政收入增加有限的现象发生,助力县城城镇化建设。市级税务部门可以根据该市所辖县的城镇化建设情况对本市的县区划定一条高于最低税率红线的二级红线,从而加强对该市所辖县区的税收竞争控制,针对越过二级红线没有越过一级红线的行为,可以采取减少县财政税收分成比例等软性措施加以调控。

(三)实施城镇化增量与税种分成比例挂钩,形成财税支持的激励机制

主要税种的县级税收分成是县级财政主要资金来源,建议将县城城镇化建设增量与税种分成比例挂钩,通过建设增量与税收分成比例的精确匹配,实现县城城镇化建设各项目标增量的资金精准投向政策标的。具体举措为,对县城城镇化建设的公共服务和基础设施供给数量增量、城镇化率比例增量、新增就业岗位数量、平均工资增长率等指标按一定权重量化为县城城镇化建设目标增量,将城镇化建设增量与该县主要税种分成比例直接挂钩,提高县级政府税收资金使用流向与经济建设支出项目的协同度。

通过提供优质税收服务有效改善营商环境、消费环境与投融资环境,引导消费者、劳动者与企业的消费行为、生产行为、投资行为,从而推进要素集聚进程,激发规模效应,促进产业特色化、专门化,结合县城特色资源禀赋打造产业相对优势,扩大企业营收规模,盘活县城经济,在做大做强县城经济蛋糕基础上合理规划收入分配格局,进一步刺激生产要素在县城之间的优化配置与空间布局,提高要素生产效率,促进劳动力要素县城回流,增强县城的经济吸引力与经济活力,进而推进县城城镇化进程。

(四)发挥财税政策的综合效能,建立多元可持续的投融资机制

财税政策是经济调控的重要政策工具,在助力县城城镇化建设方面,其综合效能主要体现在:一是建立健全县城建设用地增加额度、降税和财政补贴额度与吸纳农业转移人口落户数量的挂钩机制,提高县级政府吸纳农业人口的积极性。二是从财税法律法规方面,依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,保障他们依法自愿有偿转让这些权益,让那些进城落户转移人口自愿积极地融入县城,真正成为新市民。三是财税政策可以帮助县城建立多元可持续的投融资机制。县级财政资金主要投向公益性新型基础设施建设项目,对一些重点公益性项目还可通过中央预算内投资和发行地方政府专项债券进行扶持;对准公益性、经营性新型基础设施项目的投资,财税政策能助推金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款,支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券,对于县区财政的潜在债务风险要做到及时防范、有效化解,保证县级财政平稳运行,引导社会资本参与县城建设,试点不动产投资信托基金,鼓励中央企业参与县城城镇化建设。