构建满足人民需要的国家宏观经济治理体系研究

刘凤义, 潘 璐

(南开大学 马克思主义学院, 天津 300071)

党的二十大报告明确提出:“健全宏观经济治理体系,发挥国家发展规划的战略导向作用,加强财政政策和货币政策协调配合,着力扩大内需,增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。”［1］(P.29)2021年,“十四五”规划和2035年远景目标纲要中首次将“完善宏观经济治理”作为“提升政府经济治理能力”的首要内容,至今已成为我国宏观经济治理的新范畴。

目前,学界对于宏观经济治理的研究处于起步阶段,主要从宏观经济治理的基本内涵、特征、探索历程、完善路径以及理论创新意义等方面展开了一些初步的探索。周文、何雨晴(2020)从社会主义基本经济制度与国家治理现代化的关系入手,认为要从党的领导能力、制度执行能力、资源动员能力和风险控制能力四个方面提升国家治理能力,把社会主义基本经济制度优势转化为治理效能,进而推进国家治理现代化。［2］孟捷(2021)研究了党的领导与国家经济治理的关系,认为中国共产党领导的国家经济治理是一种特殊的资源配置和经济协调机制,同市场的有机结合刻画了中国特色社会主义市场经济制度的鲜明特点。［3］庞明川、宁赋宪(2022)基于历史逻辑总结了我国宏观经济治理的制度和经验,并基于科学制度体系要求构建了“1+6+1”框架的宏观调控制度体系。［4］刘伟、陈彦斌(2022)梳理了新时代宏观经济治理的发展脉络,指出当前我国宏观经济治理展现出以中长期发展规划为战略导向、供给侧结构性改革和需求侧管理相结合、多政策协同、注重跨周期政策设计等特征。［5］张占斌、王学凯(2022)从目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系、保障体系五个方面提出了适应社会主义现代化建设的国家宏观调控制度体系。［6］程霖等人(2023)以标识性概念演进为线索,回溯了中国式现代化实践过程中宏观经济管理理论的创新发展,并将这一历程分为“综合平衡—宏观调控—宏观经济治理”三个阶段。［7］

已有研究为我国宏观经济治理的规律性认识奠定了基础,但由于宏观经济治理问题是一个复杂的系统问题,也是习近平经济思想的创新性问题,因此有较多需要深入研究的课题。如社会主义市场经济生产的根本目的是满足人民需要,而进入市场的主体生产的直接目的是利润最大化,如何协调二者之间的矛盾是一个亟待深入研究的问题。本文尝试从社会主义市场经济生产的根本目的出发,对我国宏观经济管理在社会主义市场经济发展过程中如何实现从宏观调控向宏观经济治理的转变展开研究。

一、社会主义市场经济生产的根本目的是满足人民需要

任何社会的生产活动都是有目的的,其根本目的决定了生产依靠谁、为了谁的问题。资本主义市场经济以追求资本价值增殖为根本目的,通过雇佣劳动创造剩余价值,满足资本家追求剩余价值最大化的需要。社会主义市场经济则以满足人民需要为根本目的,利用市场经济生产使用价值、满足需要成为目的本身,而价值则是手段。［8］但是,在市场经济中,进入市场的微观经济主体的直接目的依然是追求自身利益最大化,因此,在社会主义市场经济体制下,如何破解满足人民需要的根本目的与微观主体追求利益最大化之间的矛盾就成为国家宏观经济治理的重要任务。

马克思主义认为,物质生产活动是人类生存发展的基础,人民是历史的创造者。因此,社会生产的目的理应是满足人民需要。但人都是处在一定社会关系中的人,在不同的社会制度下满足人民需要的具体内容各不相同。在私有制社会,社会剩余被剥削阶级所占有,劳动人民只能满足生存需要。在社会主义制度下,私有制被消灭,劳动者成为生产资料的主人,生产的根本目的是满足人民需要、推动人的全面发展。新中国成立以来,中国共产党始终把满足人民需要作为社会主义生产的根本目的。1956年党的八大报告指出:“我们国内的主要矛盾,已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾,已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”［9］(P.353)1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》对我国社会主要矛盾作出表述:“在社会主义改造基本完成以后,我国所要解决的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”［10］(P.172)2017年党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［11］(P.11)无论社会主要矛盾如何变化,“满足人民需要”的社会主义生产的根本目的没有改变。

可以从不同角度将人民需要划分为不同类型。马克思恩格斯虽然没有明确定义和划分需要的范畴,但是他们对于人民需要的划分却散见于不同著作的相关论述中。其一,可以将人民需要划分为物质需要和精神文化需要。如前所述,物质生活需要是人类生存的第一个前提,因此,满足物质需要是人民生存发展的首要前提。其二,可以将人民需要划分为生存需要、发展需要和享受需要。马克思在对劳动力商品价值构成的阐释中指出,劳动力的价值含有历史的、道德的因素,其中既包含了需要是历史的范畴,也包含了需要的层次性。从生存需要看,“生活资料的总和应当足以使劳动者个人能够在正常生活状况下维持自己”,具体包括“食物、衣服、取暖、居住等等自然需要”［12］(P.199);从发展需要看,“生产劳动力所必要的生活资料的总和,包括工人的补充者即工人子女的生活资料”,以及使劳动力“获得一定劳动部门的技能和技巧,成为发达的和专门的劳动力”。［12］(P.200)恩格斯明确提出,需要包括生存需要和发展需要,甚至还包括享受需要。他指出:“通过有计划地利用和进一步发展一切社会成员的现有的巨大生产力,在人人都必须劳动的条件下,人人也都将同等地、愈益丰富地得到生活资料、享受资料、发展和表现一切体力和智力所需的资料。”［13］(P.326)其三,可以将人民需要划分为个体需要和公共需要。马克思在《哥达纲领批判》中提出了按劳分配先扣除公共需要,然后再按劳分配满足个体需要。个体需要通常是指满足个人和家庭劳动力再生产的需要,这种需要往往是家庭劳动力通过获得工资来满足的,必要劳动创造的价值是满足这部分需要的。公共需要是社会提供的满足人们共同需要的部分,这种需要的满足程度和范围与社会剩余劳动密切相关。在社会主义社会,剩余劳动越多,个体需要越由社会来提供,这些需要就越具有免费的性质。这与促进人的全面发展的方向是一致的。在现代市场经济中,个体需要表现为市场需求。公共需要往往不是完全由市场决定价格,而是由政府定价甚至免费提供。［14］

以上关于人民需要类型的划分不是完全无交叉的。物质需要是最基本的人民需要。在商品经济条件下,劳动者通过价值规律和价格机制在市场中比较和交换“个别劳动”,因此,大部分物质需要都可以转化为能够由价值和价格表达出来的“市场需求”。(1)严格来说,物质需要与市场需求是有差别的。在商品交换关系中,物质需要是以市场需求的形式出现的,此时消费者的购买力或其持有的货币便成为一种“社会权力”,没有货币,物质需要就无法成为市场需求,也就无法得到满足,只能是一种潜在的“欲求”。马克思指出:“以货币为基础的有效需求和以我的需要、我的激情、我的愿望等等为基础的无效需求之间的差别,是存在和思维之间的差别,是只在我心中存在的观念和那作为现实对象在我之外对我而存在的观念之间的差别。”参见《马克思恩格斯文集》(第1卷),人民出版社,2009年。但是,高品质的物质需要、人民的非物质需要和公共需要却难以做到这一点。首先,在短期内人民群众的购买力难以达到满足高品质物质需要的水平,货币支付能力不足,这使得高品质的物质需要只能停留在心理欲望层面。其次,人民的非物质需要和公共需要只能从“使用价值”即“有用性”的视角加以把握,难以折算成能够被价值和价格反映出来的市场化需求。最后,不像物质需要可以被归结成个人需要,公共需要是作为一个“整体”需要而存在的,这就更难以将其折算成个人承担的货币金额。很显然,要完整地把握人民需要,就不能仅仅盯住价值、价格和货币这些市场化概念,而是必须深入产品和服务对人们的有用之处——使用价值——来展开分析。因此,只有把价值和使用价值结合起来,把产品的有用性和人民群众的支付能力结合起来,社会主义社会的人民需要才能完整地呈现在我们面前。

由于人民需要拥有多层次的丰富内涵,且随着历史的发展不断发生变化,社会主义生产活动与满足这种需要的要求之间不可避免地存在着距离,因此,社会主义宏观经济治理要从宏观经济政策着手,使得社会主义生产能够更好地满足人民各种类型的需要,这就勾勒出了中国特色宏观经济治理体系的总体轮廓。

在社会主义市场经济中,中国共产党的坚强领导保证了我国宏观经济治理无论采用哪种手段,都是从最广大人民的根本需要出发,为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。［15］这便是破解市场主体逐利性与社会主义根本目的冲突的关键所在。也正因为此,人民需要的满足始终贯穿在我国宏观经济治理历程中,并随着我国治理能力和治理体系的现代化而更加坚实。

二、以满足需要为目的:从宏观调控到宏观经济治理

从计划经济时期的一元管理到社会主义市场经济探索时期的多元调控,再到新时代中国特色社会主义的宏观经济治理,人民需要不但没有在社会主义市场经济大潮中被淹没,反而在从宏观调控到宏观经济治理过程中得到了更好的满足。

(一)计划管控向宏观调控转型过渡(1978～1991)

1978年初,国家宏观经济管理的主要方式仍以行政命令和直接管理为主。“宏观管理”和“宏观控制”等概念是理论界和实务界在1982年提出的。1985年召开的“巴山轮会议”引进了西方经济学的总需求调控理念,并提出要把宏观控制和市场调节结合起来,由此在1986年形成了“宏观调控”的提法。1987年,党的十三大通过的《沿着有中国特色的社会主义道路前进》提出,“国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段,调节市场供求关系”［16］(P.462),为市场经济体制多元管理奠定了基础。我国宏观调控既包含了西方市场经济中的微观规制和参数诱导功能,也允许政府对宏观经济实施行政控制。因此,我国宏观调控的手段和方法是多样的,既有经济和法律措施,也包含必要的行政干预手段;既包括供给管理政策和需要管理政策,也包括市场环境管理政策。［17］

手段的多样性为充分满足目标提供了条件。与西方市场经济单一目标量化下的周期性危机不同,我国在长、中、短期连续递进的经济规划和经济目标的牵引下,宏观调控着眼于经济增长、价格稳定、充分就业、国际收支平衡的均衡,力求处理好长期和短期、改革与发展、效率与公平之间的关系。多重目标统一于满足人民需要的根本目的,一以贯之的政策保障人民需要能够持续稳定地得以满足。物质需要在快速的经济增长中得到满足,精神文化需要在就业和公平的环境中得到满足。到1990年,人民群众温饱问题基本解决,为人民需要的进一步满足奠定了基础。

(二)宏观调控政策体系基本形成(1992～2011)

党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后,我国在1993～1997年、1998～2002年、2003～2007年和2008～2009年先后实施了四次宏观调控,成功应对了1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机,实现了我国经济长期稳定的中高速增长,成为世界第二大经济体。这一时期的宏观经济管理方式由政府对经济的直接控制扩展到了市场下的经济、政治、法律等手段。［7］与此同时,宏观经济管理目标不再仅仅是指标数据,而是在市场体制下变得更加灵活、多元,人民需要通过多种方式得到体现和满足。总体来看,随着社会主义市场经济体制的确立,经济管理模式开始从一元管理向多元调控迈进。

在社会主义市场经济体制下,我国通过市场机制下的经济手段直接对满足人民需要发挥作用,通过政府管理下的行政手段间接对人民需要发挥作用,从而使每个人的需要能够最大限度地得到满足,共同构成中国特色的国家宏观经济管理。相比较而言,西方国家的宏观经济管理主要依赖政府的货币政策,而货币政策作为对货币总额的管控政策,试图通过利率变动左右经济运行,在实际应用中具有天然的保守性。［18］究其原因,利率成本的变化无法改变整体经济形势,对复杂的资本行为影响有限,尤其是在推动经济增长时“进难退易”,无法驱动经济发展的内生动力。政策理论逻辑和现实逻辑的差异性决定了政策不能过于刚性和单一,需要多措施配合发力来增强政策的柔性和灵活性。我国的多元调控以国家为主体,发挥国家经济职能,不仅包括所谓的宏观层面的财政政策和货币政策,还包括中观层面的产业政策、区域政策、城乡政策(城镇化政策)、对外经济政策和微观主体的经济行为。多维度的政策举措更能够影响经济主体行为,以内源动力作用于整体经济发展,从而以直接和间接的方式满足人民需要。

在宏观层面,从人民现实需要出发制定经济计划、中长期发展规划、国民经济和社会发展重大战略,阐明国家战略意图,明确政府工作重点,引导规范市场主体行为。尤其是在草拟五年规划建议稿的过程中,党中央始终坚持群众路线,广泛听取群众对规划编制的意见和建议,实现了制度完善与民主弘扬的有机结合。这也保证了在政策制定的前置环节就充分了解人民需要,将每一时期的人民需要贯穿于政策的制定、实施和评估的全过程。

在中观层面,价格政策、收入政策、产业政策、区域发展战略和对外开放战略得到有针对性的实施,着力解决发展不平衡不充足的问题。不同政策间互相协调,共同组成中观层面的经济治理。例如,产业政策既遵循三次产业结构发展规律,又对战略性产业和新兴产业重点支持,以维持国民经济的稳定发展和经济增长极的驱动。与此同时,注重区域产业政策的制定与区域政策一致。一方面,发挥地区资源禀赋优势,促进区域间特色产业协调发展;另一方面,契合全国主体功能区规划定位,在国家整体发展中发挥自身作用。由此,实现整体发展与部分发展的统一。总体产业政策注重挖掘经济发展潜力、力求充分就业,保障人民需要得到满足,区域产业政策注重区域均衡,确保不同地区的人民需要都尽可能地得到满足。

在微观层面,在社会主义市场经济中,国有经济是国家参与生产和再生产活动的微观载体和触手,使国家得以通过市场直接调控经济。而在国有经济的经济行为中,国家作为公有制经济出资人起到重要的推动作用,参与经济活动的生产、流通、分配、消费等各个环节。同时,公有制经济通过微观层面的竞争、中观和宏观层面的控制和影响两条路径,规范和引导非公资本发展。［19］

(三)宏观调控向宏观经济治理转型(2012～2017)

党的十八大以来,我国宏观调控和宏观经济管理出现了新变化。我国经济制度和体制中的一些深层次问题逐渐暴露出来,宏观经济管理方式也相应地发生转变,更加注重满足人民需要的质量、畅通满足人民需要的渠道。党的十八届三中全会明确提出,让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。2014年中央经济工作会议指出,“认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”［20］经济新常态不仅意味着中国经济“三期叠加”(增长速度的换挡期、结构调整的阵痛期、前期政策的消化期)的新特征,同时也暴露出中国经济发展面临的三大结构性失衡,即实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济的失衡、房地产和实体经济的失衡。经济结构失衡意味着生产和消费失衡,即供给和需求结构不匹配,商品价值无法顺利转化为使用价值,从而满足人民需要。因此,从使用价值的实现入手,我国宏观经济管理的侧重点从调节社会总需求逐渐转移到“供给侧结构性改革”上来,以破解价值增殖和使用价值实现的矛盾。

在经济发展新常态下,中国特色社会主义新时代的宏观经济治理核心是实现经济高质量发展,相比于经济高速增长,高质量发展目标更加丰富、更具弹性,结构更加合理、更加聚焦,要求经济管理更加注重预期管理和柔和管理。因此,宏观经济管理体现出由“速度目标”转向“质量目标”、由单目标转向多目标、由点目标转向区间目标、由总量目标转向结构目标、由“大水漫灌”式目标转向定向精准目标等特征。［21］

这些特征是由新时代经济高质量发展的基本方向决定的,也对应着人民需要更高质量的满足。高质量发展是以人民为中心的发展,着眼于经济结构调整,立足于经济长远发展。经济结构优化能够提升经济增长潜力,在保证经济质的有效提升下推动量的合理增长,从而确保人民需要得到持续满足。因此,供给侧结构性改革虽然是这一时期的政策重点,但是始终与需求侧管理相结合。供给侧结构性改革着眼于提升供给质量,将产品存量转为产品流量,进而以高质量的产品供给和契合人民需求的产品流动速度来适应和满足不断提升的人民需要。需求侧管理注重激发总量需求和调整需求结构,通过提升居民收入来构建完整的内需体系,是供给侧结构性改革的前提。2015 年中央经济工作会议提出,“供给侧结构性改革,最终目的是满足需求”,“就是要深入研究市场变化,理解现实需求和潜在需求,在解放和发展社会生产力中更好满足人民日益增长的物质文化需要”。［22］总体而言,供给和需求是商品经济运行中的一体两面,供给侧和需求侧管理也统一于宏观经济管理。虽然在全面深化改革的攻坚期供给侧表现为经济矛盾的主要方面,但只有供给侧和需求侧管理齐头并进,中国特色宏观经济管理的根本目的才能得到彰显,人民需要才能得到充分满足。［5］

(四)宏观经济治理体系不断完善(2017年至今)

党的十九大对于我国宏观经济调控和治理提出新思路,强调要“创新和完善宏观调控,发挥国家发展规划的战略导向作用,健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”［11］。2019年党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,其中对提高国家经济治理提出了明确思路,指出要“健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”［23］。2020年《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“宏观经济治理”概念,指出要完善宏观经济治理体制,进一步提高宏观经济治理能力。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次将“完善宏观经济治理”作为“提升政府经济治理能力”的首要内容,这意味着宏观经济治理的重要性显著提升,涵盖的范围比宏观调控更宽更广。［5］

在这一时期,更加注重需求侧管理对于构建新发展格局的重要作用,将其提升为战略基点。《扩大内需战略规划纲要(2022—2035年)》提出完善市场体系、畅通经济循环、激发内需潜能的目标。［24］在这一背景下,宏观经济治理注重培育完整内需体系,将实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合,进而优化投资结构、消费结构和分配结构,畅通经济循环、优化经济结构,为满足人民需要提供必要的保障。新发展格局强调以国内大循环为主体,扩大居民消费、提升消费层次,使建设国内大市场、构建国内大循环、畅通人民需要满足渠道成为一个可持续的历史过程。

2020年,面对“新冠疫情”带来的巨大经济下行压力,党中央提出“完善宏观调控跨周期设计和调节”,实现稳增长和防风险长期均衡。跨周期调节着眼于经济运行的中长期目标,旨在弥补逆周期调节的不足,维持宏观政策力度适当并预留充足的政策空间。因此,跨周期调节对于稳定地满足人民基本需要发挥着重要作用,配合相机抉择和预期管理,灵活满足人民最紧迫的需要并树立人民需要满足的信心。党的二十大报告提出:“促进国际宏观经济政策协调。”［1］(P.61)国际宏观经济政策协调作为我国宏观经济治理的主动选择,不仅在于需要更好地应对复杂多变的国际环境,更是我国在新发展阶段构建新发展格局的必然要求。国际宏观经济政策协调能够更好地畅通国内国际双循环,保障人民需要得到广泛满足。

三、以满足需要为目的:不断完善宏观经济治理体系

让市场在资源配置中发挥决定性作用,更好发挥政府作用,是社会主义市场经济体制的内在要求,要解决社会主义市场经济生产中满足人民需要的根本目的与利益最大化的直接目的之间的矛盾,就必须通过不断完善宏观经济治理体系和功能,通过各种政策协同、部门配合促使产品供给与市场需求相匹配,满足人民物质需要和公共需要,并以经济高质量发展冲破生产力发展水平的约束,更好地满足人民不断增长的物质需要和公共需要。此外,建立以人民为中心的宏观经济治理目标,需要对宏观经济治理的主体和手段进行同步调整。

(一)宏观经济治理通过政策协同、部门配合满足人民需要

中国特色宏观经济治理的目标是运用各种政策手段保障人民物质需要和公共需要能够持续稳定地得到满足,避免出现产品和服务供应与需要在空间和时间上的脱节,这就对宏观经济治理提出了两方面要求。一方面,宏观经济治理要把保障劳动力就业摆在极为重要的位置,为劳动者将自己的“个别劳动”转变为“社会劳动”提供各种便利条件。宏观经济治理要以稳定就业作为核心目标之一,加大劳动力市场建设力度,引导人力资源供需双方高效匹配,高度重视大中专院校毕业生就业问题,完善失业人员再就业的各项制度,为各种创新创业活动创造条件。另一方面,宏观经济治理要从人民群众美好生活需要出发,大力推动供给侧结构性改革,综合运用货币政策、财政政策、产业政策、区域经济政策等政策措施,促进产品和服务供需双方的精准对接。

个人除了对物质文化的需要外,还有较多公共需要。与物质需要相比,公共需要最大的特点在于它难以直接用“价值量”测度。此时,“货币”作为一种社会权力的作用得以彰显,如果经济主体没有货币,那么需要就停留在潜在的欲望形态上,而不能转化为“市场需求”。［25］尤其是面对公共卫生健康、生态环境修复、国家总体安全、社会长治久安、民族文化自信等高层次的发展需要时,以市场化为核心运行机制的西方资本主义现代化模式往往穷于应对。因此,公共需要是“非市场化”需要,不能像物质需要那样被转换为由价格和数量等参数来表达的市场需求。这就需要我们的宏观经济治理超越单纯围绕市场的宏观调控,注重使用价值的实现和人民公共需要的满足。

从宏观经济治理的要求看,满足人民公共需要至少要开展三个方面的工作。第一,对人民公共需要进行定量评估和测算。由于人们往往隐瞒或者低估其对公共产品和服务的需要,因此,政府必须采取各种科学合理的方式揭示、评估和测算公共产品和服务需要的规模。第二,在对公共需要进行定量评估测算后,要在处理好各种不同经济利益关系的基础上,提供高质量的公共产品和公共服务。第三,持续开展公共需要满意程度的评估和监测。根据人民公共需要的满意程度,动态更新公共产品和服务的供给策略,不断优化供给方案,更好地满足人民群众在民主、法治、安全、环境、文化等多方面的公共需要。［26］

在上述满足人民物质需要和公共需要的各环节中,各政策和各部门协同具有主体一致性和目标一致性,政策的制定和实施都以党的领导为前提,以人民需要为出发点和落脚点。只有在党的集中统一领导下,社会主义市场经济的宏观经济治理的出发点才不是弥补市场失灵,而是国家深入参与到经济活动和宏观管理之中,督促市场为实现最广大人民的根本利益而运行,弥补市场无法满足的人民公共需要。也正是在这个意义上,我国宏观经济治理从根本上不同于西方国家市场经济的宏观调控理念,而是体现国家治理下的市场经济,政府不是作“灭火队员”,而是要通过经济治理防范各种经济风险,让经济平稳持续健康发展,不能出现“起火”问题。

(二)协同发挥各类主体作用以提升宏观经济治理能力

中国特色宏观经济治理的演进趋势是实现国家经济治理体系和治理能力现代化,促成“需要”和“供给”在质和量上的双重匹配。这一现代化进程超越商品经济范式和资本逻辑的关键就在于以人民为中心的宏观经济治理能力的提升,对实施宏观经济治理的主体和政策手段也提出了相应的新要求。从调控主体看,西方国家在理论和实践上都认为宏观调控的实施主体是政府,问题在于,他们认为市场和政府是二元对立关系。按照马克思主义唯物史观和唯物辩证法思想,政府和市场之间是辩证统一关系,政府是国家权力的代表,维护统治阶级利益,在现代市场经济中,政府总是不同程度地参与社会生产和再生产,资本主义国家也是如此。因此,政府和市场的关系本质上是国家与市场的关系,二者不可能是二元对立的关系。［27］今天我国宏观经济治理目标不仅仅停留在满足人民物质需要层面,而是扩展到了政治、文化、民生、生态等领域。因此,不能仅使经济管理部门成为宏观经济治理的实施主体,而是要把更多的国家机构纳入进去。此外,要调和各个部门的宏观经济治理职能,还需要巩固党中央对经济工作的集中统一领导。比如,我国成立了中央财经领导小组这一专门从事经济决策和议事协调的机构,后来改组为中央财经委员会,就是加强党对经济工作的集中统一领导,做好宏观经济治理的总体设计、战略管理、通盘筹划、整体推进、敦促实施等工作。

坚持以人民为中心的宏观经济治理目标,对治理主体提出了新要求。目前,最重要的工作就是建立宏观经济治理的三重传导机制。一是建立自上而下的传导机制,从党中央集中决策到中央财经委员会的部署,再到下级党委具体落实,是党中央决策在基层的有效落实;二是实行从全国人民代表大会审议批准的法律法规、全国重大经济社会发展规划到中央行政机关的具体部署,再到相关职能部门具体执行宏观经济治理政策措施的传导机制;三是在中央行政机关统一指导下,地方行政机关具体落实和执行的传导机制。这三种传导机制既包括上下级之间的信息传递、工作指导,又包括横向部门之间的沟通协调,横纵两向的传导机制构成了一个完整的宏观经济治理网络。

除了通过行政手段和行政传导进行经济治理外,我国的市场机制还允许执政党通过经济手段实现直接经济治理。其中,国有企业和国有资本作为国家经济治理的经济基础,发挥着至关重要的作用。国有企业和国有资本代表全民利益,在参与市场经济活动时坚持以人民为中心,在满足人民需要方面发挥方向性作用。例如,国有企业主动承担涉及国计民生的非营利项目,在企业利益与群众需要发生冲突时,优先保障群众需要;在面对急难险重的重大任务面前,国有企业总是积极响应国家号召,及时有效地满足国家和人民需要。

(三)以更为丰富的宏观经济治理手段满足人民需要

根据我国经济社会发展实际,2021年中央经济工作会议进一步完善我国宏观经济政策,使得五大宏观经济治理政策转变为七大政策。［28］其中,财政政策和货币政策构成宏观政策;产业政策和科技政策构成结构政策;市场秩序治理政策和市场主体激活政策构成微观政策;企业和政府双向改革政策、完善政府与市场关系和推动制度完善政策构成改革政策;就业促进政策、民生保障政策、基本公共服务和就业政策构成民生政策;区域重大战略举措和协调发展构成区域政策;加强国家科技战略力量、巩固市场主体创新地位、改革科技管理体制等政策构成科技政策。［29］优化政府职能和推动高质量发展是宏观经济治理的重要目标,主要表现在贯彻新发展理念,以科学技术、金融财政、产业发展、区域协调、营商环境等方面的政策落实、机制完善为重点,对政府管理和服务方式进行创新,强化国家各项调控制度建设,统筹各项政策手段应用,完善组织体系和运行机制。

在财政方面,加快建立现代财税制度。加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权,减少并规范中央和地方共同事权。优化政府间事权和财权的划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的与各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。在金融方面,加强货币政策的前瞻性管理、增强宏观审慎政策把控以及金融监管之间的协调。无论是对资本市场的制度机制进行深度的完善和创新,还是对现代金融体系的良性竞争机制、适应包容机制、普惠机制等进行完善,对有效防控金融领域的风险都具有重要意义。建设现代中央银行制度,健全中央银行货币政策决策机制,完善基础货币投放机制,推动货币政策从数量型调控为主向价格型调控为主转型。在科技方面,全面完善科技创新制度和组织体系。强化国家战略科技力量,提升企业技术创新能力,激发人才创新活力,完善科技创新体制机制。解决人才领域“卡脑子”问题,进而解决科技领域的“卡脖子”问题。［30］在产业和区域方面,完善产业政策和区域政策体系。推动产业政策向普惠化和功能性转型,加强对技术创新和结构升级的支持,强化产业政策与竞争政策相协同。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。建立市场化法治化化解过剩产能长效机制,健全有利于促进市场化兼并重组、转型升级的体制和政策。构建区域协调发展新机制,完善京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域战略推进实施机制,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局,推动产业链条的各个环节和资源投入在不同的区域实现耦合性发展。健全城乡融合发展体制机制。构建国土空间开发保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化。在营商环境方面,以一流营商环境为牵引持续优化宏观经济治理。深入推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,聚焦营商环境优化,激发经营主体活力。在信用体系方面,构建适应高质量发展要求的社会信用体系。完善诚信建设长效机制,推进信用信息共享,构建政府部门信用信息向市场主体有序开放机制。健全覆盖全社会的征信体系,实施“信易+”工程,完善失信主体信用修复机制,建立政务诚信监测治理体系,建立健全政府失信责任追究制度。

在宏观经济治理的辅助配套政策方面,要建立完善的全流程监控机制。目前,我国宏观经济治理在经济波动方面仍存在一些短板和弱项,主要表现在监测预警能力有待进一步提高、政策评估水平需进一步加强、监督审计机制需进一步完善。［31］打破治理瓶颈、补齐短板弱项,不仅需要大数据、云计算等先进技术及宏观审慎框架的确立等科学的调控手段,更需要社会力量的广泛加入。这种加入既体现为民主参与宏观经济治理政策和发展规划的制订,也体现为宏观经济治理政策的部门自我评估和第三方评估,还体现为监督审计阶段的财政审计和人大监督。［4］

社会主义市场经济与资本主义市场经济在生产的根本目的上有着本质区别,即社会主义市场经济生产的根本目的是满足人民需要,而资本主义市场经济的根本目的是追求利润最大化。因此,在如何利用和驾驭市场经济上,我国与西方国家存在着本质区别。西方国家对市场经济主体基本采取放任自流的方式,因为只有放任自流才能让资本实现利润最大化目标,政府对于市场的干预也仅仅为了解决市场运行中出现的问题,为资本利益最大化保驾护航。而中国特色宏观经济治理体系是以高质量的产品和服务供给来满足人民需要作为核心特征的。从目标上看,中国特色宏观经济治理体系以满足人民群众的个人需要和公共需要为根本的治理目的。从主体上看,中国特色宏观经济治理体系坚持中国共产党对经济工作的集中统一领导,通过构建三重传导机制实施治理政策,同时将公有制经济和国有企业作为宏观经济治理的微观载体。从手段上看,中国特色宏观经济治理体系拥有十分丰富的治理手段,体现为宏观政策、结构政策、微观政策、改革政策、民生政策、区域政策、科技政策等七个方面。总之,中国特色社会主义宏观经济治理体系是集坚持以人民为中心的发展立场、协同配合的宏观经济治理主体、不断丰富的宏观经济治理手段为一体,推动着宏观经济治理能力朝着现代化方向不断提升,让满足人民需要从愿景得以变为现实,不断走向共同富裕和推动人的全面发展。