“建议停止执行拘留”制度的执行现状、困境及对策

秦 飞，柴海琴，许 烨

（上海公安学院，上海 200137；上海市静安区拘留所，上海 200010；上海市监狱局，上海 200082）

从2005年治安拘留所更名为拘留所开始，拘留所收拘人员的范围也从《治安拘留所管理办法》中表述为“被裁决治安拘留的人”改变为《拘留所条例》中所述的“依法给予行政拘留处罚的人、依法给予行政强制措施性质拘留的人”，并逐步形成了一些具有行政拘留特点的收拘制度，如不予收拘、错误收拘及建议停止执行拘留等制度。①秦飞：《公安监所管理概论》，中国人民公安大学出版社，2023年版，第112页。这些制度的形成对于保障拘留所依法履行收拘职责、保障被拘留人合法权益、维护拘留所正常秩序等方面起到了积极的推动作用。

一、制订与修订：不断完善中的“建议停止执行拘留”制度

（一）“建议停止执行拘留”制度的制订

“建议停止执行拘留”制度的制订初衷，是针对因患严重疾病造成身体原因不适宜执行行政拘留的被拘留人，由拘留所向拘留决定机关提出停止执行行政拘留的建议，并由拘留决定机关作出是否继续执行行政拘留的决定。2012年颁布的《拘留所条例》第19条规定，建议停止执行拘留的情形分为两类：一类是患有精神病或者患有传染病需要隔离治疗的；另一类是病情严重可能危及生命安全的。2014年，公安部下发的《关于行政拘留执行有关问题的意见》中明确拘留决定机关同意停止执行行政拘留的，行政拘留决定终止执行，被拘留人停止执行的情形消除后，不再执行原行政拘留决定。2016年，公安部又以《拘留所执法细则》《拘留所条例实施办法》增加“被拘留人因病出所治疗短期内无法治愈、被拘留人生活不能自理”这两种情形纳入建议停止执行拘留条件。①秦飞：《“建议停止执行拘留”制度之完善研究——以上海地区拘留所的实践为例》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2020年第1期，第114页。新增的两种情形是在《拘留所条例》基础上作出的补充规定与解释，构成了现有“建议停止执行拘留”制度的基本执法依据。之后，公安部监所管理局又依据《行政处罚法》《治安管理处罚法》等相关法律法规，对“建议停止执行拘留”制度的具体执法情形、认定标准、办理程序、监督管理等重点执法环节予以进一步规范。2012年起至今，对“建议停止执行拘留”制度的不断完善，既是我国人权法治思想在强化拘留所人权保障实践中的不断探索，又是在行政拘留执法过程中追求程序正当、执法公正的具体体现。

（二）“建议停止执行拘留”制度的修订

现行“建议停止执行拘留”制度不仅包括《拘留所条例》《拘留所条例实施办法》等法律法规中所涉及的条文内容，还专门制订相关制度作为执法依据与执行标准。2023年，公安部监所管理局制订《被拘留人严重疾病认定标准》《拘留所办理建议停止执行拘留和请假出所工作规范》两项规定作为“建议停止执行拘留”制度的补充执法依据与执行标准。这些规定明确了“建议停止执行拘留”制度中的18种严重疾病范围，即严重传染性疾病、严重消化系统疾病、严重泌尿生殖系统疾病、严重神经系统疾病及损伤、各类精神性疾病、肿瘤、严重循环系统疾病、严重呼吸系统疾病、以及其他生活不能自理的情形的认定标准与办理程序。

认定标准与办理程序的制订，为“建议停止执行拘留”制度的执行提供了详细的执法规范指引。一是被拘留人必须患有《被拘留人严重疾病认定标准》中危及生命安全的严重疾病、精神病或需要隔离治疗的传染性疾病等，符合建议停止执行行政拘留的具体疾病情形。对于经鉴定不符合认定标准的相关疾病，则不适用于“建议停止执行拘留”制度。这是拘留所向拘留决定机关发出《建议停止执行拘留通知书》的前提条件。二是必须由拘留所根据认定标准，向拘留决定机关发出停止执行拘留建议。拘留所作为“建议停止执行拘留”发起主体，承担着对相关材料合法合规性的初查责任。三是建议停止执行拘留可以发生在被拘留人收拘之前，也可以发生在行政拘留执行期间，程序启动触发点在于发现被拘留人身体状况存在不适宜继续执行行政拘留情形的时间点。相较于刑事拘留、逮捕等刑事羁押措施，行政拘留的拘押周期相对较短。从发现被拘留人可能患有不适宜继续执行行政拘留的情形，到由专业机构完成鉴定所需时间不宜过长，否则不利于被拘留人健康权的保障。四是拘留决定机关依据拘留所提供的书面材料，在法定期限内决定被拘留人是否适宜继续执行行政拘留。在这过程中拘留所提供书面材料的合规性与准确性，拘留决定机关是否能在法定期限内及时做出停止执行拘留决定，都是“建议停止执行拘留”制度的能否有效执行的关键条件。

综上所述，“建议停止执行拘留”制度能否有效执行，对合规性与时效性有着很高的要求。“建议停止执行拘留”的合规性，是指被拘留人所患严重疾病必须符合相关法律法规认定标准。“建议停止执行拘留”的时效性，是指拘留所及拘留决定机关需要在较短的行政拘留期限内完成停止执行拘留建议及决定，才能起到通过“建议停止执行拘留”制度保障被拘留人健康权的作用。

二、困境与风险：“建议停止执行拘留”制度的执行难点

（一）执行收拘与疾病鉴定周期之间的时效冲突

根据《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律规定中有关限制人身自由的行政处罚规定，行政拘留期限一般不超过15天，最长不超过20天。一般而言，行政处罚决定一经作出，就具有法律效力，应当立即执行。除非当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关申请行政拘留暂缓执行。根据《拘留所条例》《拘留所执法细则》等相关法律法规规定，除出现错误拘留、不予收拘、暂缓执行行政拘留等法定情形之外，拘留所应当在被拘留人送达拘留所当日内完成收拘。

在“建议停止执行拘留”制度执行过程中，由医院等专业机构对被拘留人严重疾病出具鉴定材料，拘留所必须对相关鉴定材料合法合规性进行审查确认后，方可发出《建议停止执行拘留通知书》。除非被拘留人在收拘前已由医院等专业机构完成所患严重疾病的认定，并已取得符合建议停止执行拘留办理标准的证明材料。否则，都必须由专业医疗机构对被拘留人所患严重疾病进行重新认定，并出具相应证明材料，才能满足“建议停止执行拘留”启动的前提条件。

通常情况下，医院对严重传染疾病在非节假日或周末情况下鉴定时间周期为1至2天。虽然拘留所与相关医院合作建立有“绿色通道”，能够在一定程度上提高鉴定效率、缩短鉴定周期。但许多传染性疾病具有一定的潜伏期，需要进行医学隔离观察，难以在短时间内确诊。相对而言，各类精神性疾病，如精神分裂症、偏执型精神病、双向（情感）障碍等鉴定周期则更难以控制。精神性疾病一般表现症状明显的鉴定周期较短，而表现症状不明显需要进一步观察或检查的，则鉴定周期会相对延长。此外，对于生活不能自理的情形除参照《劳动能力鉴定—职工工伤与职业病致残等级分级》相关规定执行外，拘留所还应当通过调查排除被拘留人故意伪装病情逃避处罚的情形，在认定时间周期上存在不确定性因素。“建议停止执行拘留”制度的有效执行，就必须要在行政拘留期限内完成严重疾病鉴定，并为拘留所与拘留决定机关预留足够的“建议”与“决定”时间。因此，执行收拘与疾病鉴定周期之间的时效冲突问题，成为拘留所在“建议停止执行拘留”制度执行过程中的主要难点之一。

（二）拘押安全与健康权益保障之间的关联风险

“建议停止执行拘留”制度是一项保障拘留所拘押安全与健康权益的重要举措。并非所有被拘留人患严重疾病都会在收拘阶段被发现。建议停止执行拘留可以发生在被拘留人收拘之前，也可以发生在被拘留人拘押期间。一方面，被拘留人健康权保障与拘留所管理秩序之间有着密切的关联。例如：患有间歇性精神病的被拘留人一旦在拘留所内发病，就会严重影响拘留所内的安全管理秩序；被拘留人患严重传染性疾病，会对其他被拘留人健康权益造成传染风险；拘留所人员高度集中、封闭式的管理环境，也不利于被拘留人严重疾病或传染性疾病的治疗与康复；过高的被拘留人所外送医就诊频率，也容易诱发脱逃等安全管理事故。对符合规定条件的被拘留人及时采取建议停止执行拘留措施，也是保障拘留所管理秩序，降低拘押管理风险的重要举措之一。

另一方面，是被拘留人健康权益保障与拘留所突发疾病导致伤残、死亡事件防控之间的关联。现行“建议停止执行拘留”制度对严重疾病的认定范围与标准也做出了更为严格的限定。一旦被拘留人出现疑似患有严重疾病的情形，都需要由专业医疗机构进行认定，并出具相关证明。而行政拘留周期较短，从拘押期间的严重疾病发现到出具认定结论，甚至会出现结论尚未出具而行政拘留已接近执行结束或者已经执行结束的情形。被拘留人拘押期间“建议停止执行拘留”制度的有效执行较之收拘前难度系数往往更大。一旦发生被拘留人因病死亡、伤残或者传染性疾病在拘留所内传播，往往容易成为社会舆论焦点。因此，提高拘押期间“建议停止执行拘留”制度执行的有效性，是确保拘留所拘押安全与保障被拘留人健康权益的重要环节。

（三）自由裁量与执法公平公正之间的平衡难点

2018年，在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中，习近平总书记强调“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”。①习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019年第4期，第10页。“建议停止执行拘留”制度是针对因身体原因不宜执行拘押，或者拘留后可能危及生命安全的被拘留人，及时采取停止执行拘留措施，以便于让其能够获得更好地社会医疗资源开展治疗，优先保障被拘留人健康权。“建议停止执行拘留”制度执行初期，社会舆论高度聚焦于拘押安全与被拘留人健康权保障，社会公众也更容易接受从宽从轻的的自由裁量决定。

在现实社会中不能忽视舆论导向对行政法律政策的影响，从而对行政执法行为的自由裁量幅度产生波动性作用。就像是公共行政价值和行政自由裁量的价值评价是为行政行为选择服务的，行政自由裁量的过程就是一个价值评价和依据价值标准取舍的过程。②洪兴文：载《行政自由裁量权的伦理规治研究》，湖南人民出版社，2015年版，第90页。而当拘留所安全事件发生率降至历史低点，社会公众转而对于执法公平公正较之拘押安全更为关注时，则会影响到执法者对建议停止执行拘留的自由裁量幅度更倾向于从紧从严。2023年，全国公安厅局长会议上再次强调了要坚持从严管党治警，着力提升公安法治化水平和执法公信力。在“建议停止执行拘留”制度的执行过程中，追求自由裁量与执法公平兼顾，是为了更好地实现深入贯彻法治思想的政治效果，保障被拘留人健康权的执法效果，公众高度评价与舆论认同的社会效果。

（四）建议停止与决定停止执行之间的权责认定

拘留所依据法律法规，对符合建议停止执行拘留情形的被拘留人，向拘留决定机关发出停止执行拘留建议，由拘留决定机关最终确定是否作出停止执行拘留决定。从执法程序上而言，拘留所是建议停止执行拘留的“发起方”，拘留决定机关是对停止执行拘留建议拥有最终同意或否决权的“决定方”。依据行政执法行为“谁决定、谁签字、谁负责”的行政管理原则，理应由具有最终决定权的拘留决定机关承担主要责任。但在“建议停止执行拘留”制度实际执行过程中，无论是从疾病认定或是证明材料的提供，拘留所既是建议停止执行拘留的实际“发起方”，又是严重疾病认定证明材料的“提供者”与“审核方”。 在较短停止执行拘留决定回复期限内，拘留决定机关也很难对拘留所出具的相关停止执行拘留建议材料进行详细的复查与论证，只能依据现有材料作出是否同意停止执行拘留决定。拘留所的停止执行拘留建议及相关证明材料的真实性、有效性，对拘留决定机关的所做出的最终决定有着重要的推动作用。

因此，在“建议停止执行拘留”制度执行的权责认定上，不能简单认定由拘留所或拘留决定机关承担责任，而是应当根据各自在行政执法过程中承担的行政执法职责，对各自行政执法行为所造成的后果按比例、按权责进行划分。如何科学、合理划分这一比例，既是明确拘留所与拘留决定机关之间的权责一致的需要，又有助于执法监督部门根据权责分配情况开展执法监督。

三、规则与监管：完善“建议停止执行拘留”制度的对策建议

（一）深入贯彻法治思想理念下的权责分配与监督制约

在深入推进全面依法治国的大背景下，行政拘留制度改革应当全面贯彻习近平法治思想中的重要要求，改革的核心应当是加强对被拘留人的程序保障及对行政拘留权的监督制约。①高长见：《独立行政拘留程序之提倡——论行政拘留程序改革的“中间方案”》，载《行政法学研究》，2023年第3期，第36页。从执法程序上而言，拘留所承担对被拘留人组织开展严重疾病认定的责任并出具停止执行拘留建议，拘留决定机关承担对相关材料进行审核并决定是否停止执行拘留的职责。“建议停止执行拘留”制度的权责分配，应当根据“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”的行政程序管理原则进行划分。一是拘留所应当对停止执行拘留建议中所提供的认定材料真实性、有效性承担主要责任。对此，拘留所应当建立起“建议停止执行拘留”制度档案管理与重大事项研究监督机制。二是拘留决定机关应当对符合办理程序与适用条件规定的停止执行拘留决定承担最终责任。例如，拘留决定机关认定被拘留人疾病状况符合办理停止执行拘留，但因停止执行拘留后存在一定社会危险性或负面社会舆情而未同意停止执行拘留，则应当承担相应严重疾病继续拘押可能产生的法律后果。同样，拘留决定机关在收到拘留所发出《停止执行拘留建议书》之后，也应当有相应明确的法律期限规定对其形成责任约束力。拘留决定机关超期未作出是否停止执行拘留决定，也应当承担起相应法律责任风险。基于程序正当前提下的权责分配，有助于推动拘留所与拘留决定机关之间形成相互监督与制约的机制。

（二）传染病防控需求下的行政拘留暂缓执行条件扩张

行政拘留暂缓执行制度，是指被处以行政拘留处罚的当事人，因为对行政拘留处罚不服，依法提起行政复议或者行政诉讼后，由行政拘留决定机关依法决定是否暂缓执行行政拘留处罚的一项制度。②秦飞，柴海琴：《疫情防控常态化背景下行政拘留暂缓执行制度完善研究》，载《北京警察学院学报》，2022年第1期，第29页。例如，在新冠肺炎“乙类甲管”期间，为防止疾病在拘留所内大面积传染，对疑似感染或密切接触者采取隔离观察措施，待传染风险解除后再由拘留所执行行政拘留。有学者认为：“在防控新冠肺炎疫情期间，有不少地方公安机关在作出行政拘留处罚的决定后，考虑到疫情防控的需要，同时作出暂缓执行的决定，但这一主动适用‘暂缓执行’的举措由于缺乏法律的明确规定，违背‘法无授权即禁止’的行政法基本原则。”①蓝永琛：《行政拘留暂缓执行制度的重构与反思》，载《广西警察学院学报》，2020年第3期，第30-35页。这一观点忽视了执法机关可以依据《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规，为防止传染性疾病在拘留所内扩散，可以采取临时性、应急性措施的情形。

根据多年来的执法实践经验，除新冠肺炎这种传染性疾病外，对非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎等各种严重传染性疾病患者执行行政拘留，同样容易在拘留所内造成传染性疾病传播风险。此外，精神类疾病及其它严重疾病的鉴定需要相对较长时间，患此类疾病的被拘留人一旦收拘会对拘留所安全管理造成隐患。因此，建议对“行政拘留暂缓执行”制度适用条件进行扩张，将严重传染性疾病医学隔离观察期、精神类及其他严重疾病鉴定期纳入暂缓执行执行行政拘留适用条件范围。同时，做好“行政拘留暂缓执行”制度与“建议停止执行拘留”制度衔接。建议医学隔离观察期结束后，对未认定患有严重疾病的人员立即执行行政拘留，而对于认定患有严重疾病人员建议停止执行拘留。通过“行政拘留暂缓执行”制度适用条件扩张，并与“建议停止执行拘留”制度衔接，从而破解现行“建议停止执行拘留”制度执行过程中出现的收拘执行与严重疾病认定周期之间的时效冲突难题。

（三）被拘留人健康保障与安全管理关联下的一致原则

对于社会公众与舆论而言，被拘留人健康权保障与安全管理事故往往是关注的焦点。涉警事件往往具有故事性、刺激性、对公众有极强的吸引力，但媒体与警察在工作职能、目标、利益方面又有着巨大差别。②李峰，何明升：载《警事社会学初论》，中国人民公安大学出版社，2022年版，第123页。因行政违法行为被处以行政拘留的被拘留人一旦发生因病致残、死亡等重大事件或事故，这种类型新闻的稀缺性引发的负面舆情效应，往往比看守所、监狱等刑事羁押场所更让人难以接受。在执法过程中，拘留所更加关注被拘留人的拘押安全。拘押安全直接关系到拘留所事故发生、考评考核、安全稳定与问责追究。强化对被拘留人健康权的保障与确保拘留所安全管理，在本质上有着密切的相互关联性，在结果追求上有着一致性。“建议停止执行拘留”制度的有效执行，除要加强收拘阶段的严格把关外，被拘留人拘押阶段仍需要采取必要的措施予以贯彻落实。一是拘留所医疗专业化的建设需要加强，专业的医疗机构日常巡诊与快速研判，是及时启动建议停止执行拘留程序，降低被拘留人因严重疾病伤残或死亡风险的重要措施。二是拘留所对安全风险管控建设需要更加专业化，建立起符合拘留所短期拘押特点的风险管控管理办法，能够及时排查出精神异常、身体健康状况明显不适宜拘押的被拘留人。三是拘留所应当建立起科学的拘押风险评估机制，根据被拘留人患病情况及拘押环境，能够快速、科学、规范研判拘押风险等级，并提供相应对策建议。四是拘留所与拘留决定机关之间的沟通渠道应当更加畅通，对符合停止执行拘留条件的被拘留人办理程序应当更加快捷。

（四）停止执行认定标准与程序设定下的自由裁量幅度

党的二十大报告明确指出：“深化行政执法体制改革，全面推进严格公正文明执法，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”。“建议停止执行拘留”制度认定标准与认定程序的设定，应当遵循严格规范、客观公正、以人为本的原则。一方面，“建议停止执行拘留”制度的执行，应当制定有明确、科学的认定标准，以及严格的认定程序。对传染病的认定上应当严格依据《传染病防治法》以及国务院卫生健康委员会公布的传染病隔离治疗有关规定制订。对于其他严重疾病、精神病、生活不能自理等情形，应当委托具有相应认定资质的医疗机构开展认定。同时，对医疗机构的资质等级予以统一，也是明确认定标准与认定程序设定的重要组成部分。另一方面，明确“建议停止执行拘留”制度的认定标准与认定程序，并不是否定以人为本的工作原则。对被拘留人自述严重疾病、或者出现严重疾病症状时，可通过医疗保障等大数据系统开展主动查询，也可以通知家属提供符合停止执行拘留建议认定标准的病历资料，赋予拘留所一定的自由裁量权责，从而缩短停止执行拘留办理期限。

（五）停止执行拘留专项执法档案的完善与倒查机制

近年来，全国各地政法机关加强了对“减假暂”案件的同步监督与倒查。检察机关通过“巡回＋派驻”的检察工作机制，全面规范各类刑事执行检察案件办理流程和标准，从而促进相关“减假暂”工作规范开展。不同于监狱、看守所这类刑事羁押场所，目前拘留所这类行政拘押场所并未设置驻所检察室。检察机关尚未对拘留所形成开展执法过程性监督的相关机制。检察机关对拘留所的监督大都采用事后监督模式，即对拘留所民警职务违法违纪行为或发生责任事故后开展监督追责。目前，学界有关行政裁量行为的司法审查的理论成果主要为行政法总论层面的一般性研究，聚焦于对行政裁量行为的审查标准、审查范围等的概括性理论分析，而缺少对特定部门行政法中具体行政行为的规律性分析。①刘冰捷：《公安机关行政裁量行为的司法审查》，载《学习与探索》2023年第1期，第78页。刑事羁押措施变更会同时将刑事案件性质、变更后的社会危险性及羁押人员健康状况等因素一并考虑。而停止执行行政拘留决定的做出，更倾向于重点考虑被拘留人健康状况。因此，针对拘留所这类行政拘押性质的监管场所，应当建立起符合相应执法与管理特点的倒查机制。

一方面，建议建立健全停止执行拘留、错误拘留、不予收拘、暂缓执行拘留等重点执法问题的专项档案制度。通常情况下拘留所会根据工作要求，建立被拘留人档案，实行一人一档。一般被拘留人档案会分成正档和副档，正档由法律文书构成，副档由管理记录构成。但是，相对于刑事羁押档案，被拘留人档案保存时间相对较短，不利于事后监督与倒查。建议停止执行拘留专项档案的建立，有助于强化拘留所民警执法规范意识与责任意识，也为推动执法过程性监督与执法结果合理性倒查机制建立提供书面材料支持。另一方面，建议将被拘留人拘押风险评估纳入到建议停止执行拘留执法行为必要性的倒查评估范畴。内容包括继续拘押是否会对被拘留人健康造成严重且不可逆的损害，是否会对其他被拘留人或拘留所安全管理造成严重风险等因素。将执法动机合理性、执法过程规范性与执法结果准确性统一纳入到对建议停止执行拘留执法行为的倒查评价机制中。在建立起倒查机制的同时，也建议同步完善相应容错机制，实现被拘留人健康权保障与执法规范同频。

四、结语

在深入推进全面依法治国的大背景下，行政拘留程序改革应当贯彻习近平法治思想，特别是让人民群众在每一个执法决定中“感受到公平正义”的重要要求，这也是行政拘留程序保障应当遵循的基本原则。①高长见：《独立行政拘留程序之提倡——论行政拘留程序改革的“中间方案”》，载《行政法学研究》2023年第3期，第36页。同时，按照党的二十大报告要求，只有切实加强人权保障，才能推动人权事业全面发展。从2005年治安拘留所更名为拘留所，2006年公安部规定拘留所与看守所“分设”并搬离看守所警戒围墙，2012年《拘留所条例》颁布及“建议停止执行拘留”制度的制订与下发， 2021年《行政处罚法》的重新修订，到2023年“建议停止执行拘留”制度相关工作规范及严重疾病认定标准的制订，既是深入贯彻习近平法治思想不断完善行政拘留程序的具体举措，又是重视人权保障践行社会主义价值观的具体体现。