多中心协同治理:何以可能,何以可为?
——基于江苏C县农村人居环境治理的经验诠释

陈利根,陶嘉诚

(南京农业大学 金善宝农业现代化发展研究院/公共管理学院,南京 210095)

一、问题的提出

党的二十大报告明确提出“推进城乡人居环境整治”,这为进一步扎实推动农村人居环境治理提供了根本遵循。近年来,国家大力推行整治行动,农村人居环境得到极大改善,但政府“大包大揽式、一站式服务到底”的治理模式普遍面临着交易成本高昂、长效管护机制缺乏等问题[1],面对数量庞大的乡村存量和形态复杂的乡土空间,政府主导的单中心治理模式难以为继。因此,如何构建行之有效的农村人居环境治理模式,这一利益羁绊复杂的公共议题值得进一步审析。

基于国家涉农政策的演变逻辑,可发现我国农村人居环境建设与乡村治理范式的要求都经历了深刻嬗变。例如,从社会主义新农村建设时期二十字方针中的“村庄整洁”与“管理民主”,再到乡村振兴战略二十字总要求中的“生态宜居”与“治理有效”,从“整洁”走向“宜居”,从“管理”转向“治理”。从宏观政策推行轨迹来看,中办、国办在《农村人居环境整治三年行动方案》业已完成之际即衔接性地颁布《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021-2025年)》,这既说明农村人居环境事业发展必须久久为功方能善作善成,又说明在城乡融合生态理念下的农村人居环境治理在整个中国人居环境治理体系中正逐渐上升为“时代主角”地位。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》则提出将“坚持党的集中统一领导为统领,以强化政府主导作用为关键,以深化企业主体作用为根本,以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑”作为构建新时期环境治理体系的原则遵循,表明传统治理样态的转型时机已然到来。

由政府一元化主导治理向政府及社会多元主体拓展,是农村人居环境治理的主流选择,多元主体合作共治已是不可逆转的趋势,这点在学界已取得基本共识。目前学术界对农村人居环境多元共治问题进行了充分而有益的探讨,主要集中在以下三方面。(1)多元共治的性质内涵与演变过程。多元共治实质是“以政府为指导、以市场为配合、以社会力量为支持”的环境治理架构[2-3],村民由于“在场”特征更应发挥主体作用[4],治理主体变迁经历了从行政化管控时期、社区加入治理行列时期以及治理背景下多元主体共治时期[5-6]。(2)多元共治面临的实践困境。在项目制、科层制的影响约制下,基层政策落实不到位[7]、资金缺口巨大[8]、村民主体错位[9]、市场监管不足[10]、社会力量无法精准接入[11]以及主体间的权责边界无法厘清[5]是农村人居环境治理面临的实践困境。(3)多元共治的驱动机制与实现路径。主要是优化基层组织结构[12],重塑村民环保观念[4],提升村庄社会资本[13],建立市场化的产权分割与定价交易机制[14],加强治理技术支撑,构建利益协同机制[15]。

尽管现有研究对于多元主体治理下的主体性质、现实挑战、协同缘由及共治路径等进行了有益的探索,但对于治理主体的内涵界定判断往往限于理论演绎而缺乏实际检验,大多只是停留在整体分析框架上,对于治理过程及其内在机制的研究较为薄弱,鲜有研究在基于多主体视角下分析协同治理的分工机制以及现实场域下各主体之间的互动关系。已有研究往往基于演化博弈理论模型分析PPP模式下政府、企业、村民等主体行为策略的演化[16-17],尝试对于治理主体之间的关系及利益博弈行为等进行阐释,探求在理论情景下多元主体的共生状态,但此类研究普遍缺少中国乡村场域的现实支撑。

如要成为农村人居环境善治的“妙法良方”,多中心协同治理模式何以可能,何以可为?所谓政府、村民、企业和社会组织的主体构成具体是什么,在治理的现实场域中涵盖范围有哪些?各单元主体之间互动关系的生成机制和运行逻辑是什么,多中心协同治理模式是如何实现政府、村民、企业和社会组织等“携手共进”,以达成“协调增益”的治理愿景?这需要进一步的理论补充与实践考证。本研究从分工机制和内部关系出发,通过案例揭示农村人居环境治理的相关多元主体间应该如何实现合作共治。

二、理论阐析与分析框架

(一)多中心协同治理理论及其适用性

“多中心”概念肇始于迈克尔·波拉尼在《The Logic of Liberty》一书中提出的社会两种秩序安排:自发秩序和集中指挥[18]。迈克尔·波拉尼认为,自发秩序具有稳定性与高效性,在自发秩序形成过程中,个体在完成多中心任务过程中可以通过个体之间的调和互配而趋向行为一致。奥斯特罗姆夫妇以小规模公共池塘资源为研究对象,并基于长期的实证分析在“多中心”秩序的基础上创设了多中心理论研究网络。作为多中心治理理论集成者,奥斯特罗姆夫妇认为,“多中心”也适用于经济社会发展过程中的公共事务管理[19],市场或政府的“单中心”的治理方式往往会受到效果阈限——即公共产品供给的高交易成本与公共政策执行的低运行效率[20]。建立政府、市场、社会三维框架下多元主体功能互补的合作协调机制可以系统性地解决公共问题[21],这亦是公共事务的治理之道。多中心治理理论的本土化应用方兴未艾,但亦有研究认为,将更多主体引入治理体系后,各主体之间职能与责任边界会变得模糊,在实践场域中依然可能是“无序”的状态[22]。

物理学家赫尔曼·哈肯发现,由大量子系统组成的巨系统在一定条件下会由“混沌”自动转变为“有序”[23],而通过辨认这种系统内在的自动机制运作的普适性的共同规律可以解决要素间的协调问题。自此,作为认识自然世界规律的启发性工具——协同学应运而生。协同学的核心观点“自组织”认为现实世界的自组织过程产生的子系统之间的关联耦合形式虽然大相径庭,但依然会存在普遍起作用的原理规律。如果将协同学渗透到社会治理领域,社会作为由公共部门和私人部门等子系统组成的开放性复杂巨系统,它们之间也能形成协同,系统自发地由“无序”到“有序”的过程就是系统自组织的过程。进一步地,多中心理论所言的“自发秩序”与协同学意义上的“自组织”具有很强的共通性,两者交叉整合可以提炼出新的治理模式——多中心协同治理。这种治理模式既突破了单中心治理局限,解决治理主体的多元化问题,又可以强化治理主体内部各要素之间的协同,为处理各主体之间的矛盾提供了解决思路,有效回应了各治理主体的职能与责任边界问题。

多中心协同治理理论在农村人居环境治理方面具有较强的适用性,为农村人居环境传统治理样态的重塑升级提供了有益的研究视角。第一,该理论奠定治理对象需要具有“公共特性”的基调,而农村人居环境恰好符合治理对象具有“公共特性”的要求,比如按照竞争性与排他性程度的界定,农村人居环境既包括道路基础设施建设等完全公共产品与服务,也包括诸如农村垃圾处理、污水治理等准公共产品与服务。第二,多中心治理强调多个决策中心的参与,摆脱了传统僵化的“自上而下”式的单轨管理机制,通过灵活多变的“多轨合作”机制使得各主体能够平等沟通、协商,形成和维持深层次的互动信任,承担起各自的职责与义务,进而提供多样化的治理工具,这与推动乡村振兴与生态文明建设语境下农村人居环境治理主体与治理工具多样化的要求所契合。第三,协同学认为需强化治理主体内部各要素之间的协同,避免各主体之间的“职责消解”,尤其强调不同利益相关者之间应该达到动态均衡,不同利益攸关方需克服内部冲突,实现农村人居环境治理不同行为主体之间的“正和博弈”,从而发挥各自功能价值,最终调动各主体拥有的资源力量参与治理过程。缺失了某一要素或某个环节的参与,就无法达到理想的治理效果。而通过发挥协同效应,其治理的协同效果也会大于所有单个治理主体独立发挥作用之和。各主体还可以通过“生态文明”与“乡村振兴”等外部情境的学习领悟,建立起共同的目标与发展愿景,逐步推动农村人居环境从“良序”走向“善治”。

(二)农村人居环境的多中心协同治理分析框架

农村人居环境治理是一项复合型工程,具有组织、制度和技术环境的多元性和复杂性[24]。多中心协同治理体系如要成为系统完备、科学规范、运行有效的治理体系,需要回应“治理什么”“谁来治理”“如何治理”三大问题。从治理要素来概括,就是治理对象、治理主体以及治理手段。因此,本研究运用系统论的方法,通过治理要素的划分构建农村人居环境多中心协同治理模型(见图1)。

图1 农村人居环境整治的多中心协同治理框架

以治理对象为逻辑起点,问题域指向现实问题之间的内在关系与逻辑可能性空间,对问题域中各相关问题要素的确定分析有助于厘清环境治理所面临的公共性困境。农村人居环境治理硬件设施建设滞后,主要表现在生活垃圾处理、生活污水处理以及村容村貌提升等方面。与硬件相对应的制度软环境建设也较为落后,有关农村人居环境的专门法律条文较少、操作性差且难以保障执法力度。这就导致对企业经营行为缺乏有效的外部监督,也使得环保公益诉讼困难。综合硬件和软环境的双重维度分析,我国农村人居环境面临着诸多亟待解决问题,是一个复杂的“公共问题域”,而在“公共问题域”背后,浮现出的是一个个公共性困境:政府的公共服务供给乏力;村民环保意识薄弱;技术与人力等保障要素匮乏;基层环保型社会组织虚化并边缘化;企业的经济理性超越公共理性;传统乡土文化式微,村庄公共精神逐步消解等。这些公共性困境单靠政府力量无法解决,甚至会使公共性困境变得更为棘手。而在多中心协同治理体系下,由于具备治理主体多元性的条件,多元主体可以通过沟通协作、资源整合、目标耦合以及利益联结等方式,进一步界定功能定位及责任边界,在利益相关者之间形成动态平衡,明晰多主体的角色定位及其治理策略,从而对行政规制、市场经济、村民自治、社会参与等进行界定分工,实现治理手段的协同,这亦是协同学意义上的自组织过程,由此达到治理有序,即善治目标的实现。而产生的治理效果又能反馈到治理主体以及治理对象,使得现实问题得到逐步解决,最终形成理论上的逻辑闭环。

1.谁来治理?——治理主体的多元性。多中心协同治理构成多元、非线性的有机系统,有助于引导异质性主体、多元异质性主体的“共存共治”,通过打造主体多元化、异质性之上的“治理共同体”,实现治理场域下的治理原则的革新。在治理主体概念界定方面,政府是广义的概念,既包括中央及各级地方政府,也包括村委员会等基层自治组织式的“准政府”;企业既指向转型升级的乡镇企业,也包括可以影响村庄环境质量水平乃至村民生产生活方式的外来社会资本;村民是农村人居环境治理的内生力量。社会组织的范畴比较宽泛,包括内生性社会组织和外源性社会组织[25]。内生性社会组织包括村庄理事会和专业合作社等;外源性社会组织包括环保组织、志愿服务团队、新闻媒体、协会学会等。多中心协同治理模型确立了环境污染的风险承担机制和治理成果的共享保障机制,保证了政府组织引导的权力,村民的主体地位、市场资源配置的活力以及社会组织有效参与的空间。各主体的治理能力各有侧重,通过彼此互动和互治,从外到内形成治理网络。

2.如何治理?——治理手段的协同性。多中心协同治理模式下的治理手段是整合联动的,具有系统解决碎片化现象的工具效用,而不同的治理手段协同互动,可达成“多元协同下的合作共赢”,共同致力于农村人居环境的“善治之道”。治理手段包括正式制度供给、非正式制度支持、市场配置资源以及技术与人才驱动等。正式制度供给层面,政府通过政策工具对农村人居环境治理的宏观格局拟定相应的安排,渠道包括出台法律法规、纲领性文件和相关条例及配套行政措施等;而非正式制度的设计最具发展潜力,道德规范、村规民约可以有效避免基层治理失范和村庄公共精神的阙如,以此唤醒广大村民的主体意识与参与意识,并营造关心、支持与参与环境治理的良好氛围;市场配置资源层面,例如借助市场手段淘汰高污染、高能耗的乡镇企业,明确环保企业的市场准入机制;技术与人才驱动层面,目前由于农村环保方面的技术与人才的匮乏,既需要村庄内部乡土精英的挖掘,也需要依靠社会组织提供源源不断的智力支撑与人才驱动供给。总之,多元化的主体可以衍化多样化的治理手段,多样化的治理手段具备协同性,有效回应不同主体之间的责任制挑战以及由多主体关系交错形成的利益分配问题。

三、案例研究设计

(一)研究方法

案例研究通过寻找理论与实践上的认知“缝隙”,关注案例的“过程”,凭借详尽、细密的事实细节,呈现叙事中内在的“联系”和“情境”,进而检验相应的理论假设和逻辑关系,从而达到“管中窥豹”的效果。考虑到农村人居环境治理实践是一个复杂的动态演进过程,多中心协同治理模式更是包含着多元主体、多类要素的互动作用,适合通过细腻丰富的描述和拆解分析对案例进行研究。本文的核心问题是探索多中心协同治理模式的农村人居环境治理体系如何能够“行之有效”,多元主体如何通过互动实现农村人居环境的“善治”,恰好是属于案例研究所解决的“如何”问题范畴。所以采用单案例探索性的研究方法,努力还原在农村人居环境治理这一“行动舞台”,各主体相继出场、在场及互动过程究竟会发生什么样的“故事”,分析多中心协同治理模式下的主体性质、协同缘由、互动逻辑以及共治路径,展示机制发生过程与内在机理。

(二)案例概况

为了保证案例的典型性、适配性、启发性以及数据可得性,选择江苏省C县农村人居环境治理实践作为分析案例。原因如下:一是C县高度重视农村人居环境治理,并做出大量有益探索,治理已初见成效,具有一定的示范效应和推广价值;二是C县的治理实践参与主体多样化,多元共治的特征较为明显,且形成较为成熟的协同关系,以向多中心协同治理转型的县域作为分析单元,符合研究主题设定;三是研究团队多次深入C县进行实地调研和参观,为资料的可获得性和详实性提供了保障。C县地处江苏苏南地区,作为乡镇企业异军突起的发源地之一,村集体工业经济较为发达,发达的村集体经济为村庄带来可观收入的同时,亦给村庄带来了环境污染的隐患,导致如今的村庄工业污染较为严重,各类新老环保问题交织。近年来,C县深入实施乡村振兴战略,聚焦乡村建设环节,连续出台《千村美居的长效管理方案》《三年行动方案》《五年提升方案》《环境治理督导工作及考核实施方案》。将美丽宜居村庄优化提升列为重要的“民心工程”,并通过全域性的农村规划建设、基础设施更新、农房翻建、河流整治、景观重塑等方式进行推进,当下,C县已经通过首批省级农村人居环境整治验收销号。而C县在巩固治理成果,探索“久治久美”的农村人居环境治理体系过程中却仍然面临着“如何节资降本”“如何保质保量”“如何发挥村民的主观能动性”三大难题。

1.如何实现“节资降本”?目前,在全县农村人居环境治理工作中,县乡村三级累计投入资金达10亿元,费用涵盖村内环卫设施建设、绿植栽培、环保人员固定支出等。2020年全县村级保洁经费支出约为4.5亿元,仅村级保洁经费支出一项就占了村级集体经济组织收入的近1/4,而村集体租赁乡镇企业的各类税收、集体资产租赁年租金作为村集体经济组织经营性收入的重要来源之一,近年来却呈现逐年下降的态势。究其原因,发展水平落后的村集体租赁乡镇企业工艺设备环保大多难以合格,且大多表现为“工厂小作坊”的形态,“工厂小作坊包围村庄”式的“散乱污”现象较为严峻,不符合新时代农村人居环境建设的要求。因此,迫切需要村集体租赁乡镇企业进行转型,而村集体经济企业的“转型阵痛”会使村集体收入逐年降低。环境治理成本迭增和村集体经济收入下降的相悖关系成为C县农村人居环境治理过程中所面临的难题。

2.如何平衡美丽村庄建设“量”和“质”的关系?虽然C县已经通过首批省级农村人居环境整治验收销号,但随着村庄环境治理的数量增长,持续做好长效管理工作的难度极大,延续治理成效成为一道“艰难的坎”,甚至出现了环境治理的“回潮”现象。从治理过程来看,县乡层面主要负责前期的村庄规划建设,而村庄主要承担着后期运营管护的职责。但由于县乡层面与村庄、村民尚未建立良好的“沟通机制”,未妥善考虑到村庄实际情况,规划建设的基调过高,一些环卫设施低效利用使得前期投入浪费,而村庄由于资金筹措困难等原因,后续管理措施尚未配套,导致部分村庄“治标不治本”,甚至出现环境脏乱差的“回潮风”现象。

3.如何发挥村民的主观能动性?细化到村庄内部,部分村民认为参与环境治理只需做到“自扫门前雪”,而公共区域环境则是“事不关己,高高挂起”——认为公共区域环境的保洁毫无疑问是村委和村干部的责任。而村委囿于考核验收的压力,过分追求立竿见影的治理效果,过度依赖于政府投入和保洁公司,在持续加大村级保洁经费支出的同时又助长了村民“坐享其功”的心理。

面对这些困境,案例中部分乡镇尝试农村人居环境长效管理新路径,积极推广“政府领治、村民自治、履行法治、乡风德治、数字智治”的五治融合新模式,呈现出一幅多中心协同的治理图景,逐步摆脱政府部门大包大揽式的整治与陷入过度投入的“窠臼”,并涌现出一批节本高效、规划布局“接地气”、群众自觉程度高且各具人文特色的美丽村庄。

(三)资料搜集

本研究采用多渠道和多来源获取资料。一方面,通过多次走访调研,针对农村人居环境治理实践中的政府部门、企业、村干部、村民等利益相关方,采取半结构访谈形式,勾勒出不同主体的治理实践;另一方面,收集整理与研究案例相关的新闻报道、官方记录,形成逻辑严谨的证据链。通过调研访谈、政策文本、新闻报道等多渠道收集案例信息,在多个看似孤立的事实中构建出一幅崭新的多中心协同治理图景,进而浮现和检验多中心协同治理理论与农村人居环境治理公共议题的契合性。

四、案例分析与讨论

(一)农村人居环境整治的多中心协同治理机制

1.沟通协作机制。沟通协作最为关键的是降低主体间的交易成本,比如通过村庄规划编制与监督等减少主体间信息不对称问题。村庄规划对环境治理应该具有引领作用,但长期以来,C县的村庄规划因沿用城市公园工程建设思路而忽视村民的实际需求,而且行政主导下“千村一面”的村庄规划和村民生活性的需求严重“脱节”。由于缺乏沟通协作,过往的村庄的规划是“不接地气”的,村民的态度是漠然的。据村民和村“两委”负责人的描述:

“以前的村庄规划是上面(乡镇)统筹实施的……我们村的大多村民认为规划和他们无关,主要之前的村庄规划现状调研及分析评价做得很差,感觉还是纸上画画,墙上挂挂。”(SH镇YJ村“两委”负责人)

“上面干,我们看,上级的规划想法和我们自己的想法其实有很大矛盾,他们可能是按照城里商品房、城市花园的装修思路,但实际上我们村民并不需要这样,但以前事前是没有沟通渠道的,我们也不能传达自己的想法。”(SH镇YJ村民)

C县SH镇将规划的执行程序设置为“政府设计、公开征询、群众反馈”的“三上三下”,把规划意愿与村民的现实诉求串联起来,避免政府规划设计与村民实际需要之间的“脱节”。而“接地气”的规划编制由于听取了村民的意愿,避免了政府主观性的大拆大建,有利于河塘、道路、古木等固有景观格局的保护,满足地域文化传承需要,也彰显了乡土气息,在乡土风貌优化塑造的过程中,减少了村民不认可而又价格高昂的“硬质铺装”,使得规划建设的成本大幅降低。SH镇村民对这类“接地气”的村庄规划表示欢迎。

“规划师下乡,我们村民代表当时建议保留小菜园,让我们自己去打理去改造,政府不用管,其实这种不折腾也是一种好的(规划),回归自然嘛,保留了我宅基地旁边的小菜园,我们家平时还可以种点菜吃一吃,也是独特的乡村风貌。”(SH镇村民代表)

此外,在村庄规划编制同时,SH镇还配套实施了“村庄故事征集”活动,通过线下走访群众、查询宗祠档案、线上网络征集等方式寻获“村庄故事”,既提高了村民的村庄认同感又形成了留住美丽乡愁的软实力。在疫情防控紧张时期,由于村庄封闭式管理,C县YS镇村庄规划建设过程中拆除违章建筑后遗留的大量废旧砖块无法及时清运出去,乡镇的环保志愿服务队便主动加入到废弃物的清理工作中,深受村民的赞许,也为环境整治提速。

村集体租赁乡镇企业转型过程中的沟通协作。长期以来,村集体租赁乡镇企业既是村集体经济的重要支撑部分,也是农村环境的一大污染源。DB镇村民如是说:

“虽然名义上是乡镇企业,其实就是一个印染厂小作坊,十几年了,之前每天晚上会排放污染物,严重污染了村周围空气和水质,而且每年也收不上多少租金。”(DB镇村民)

C县DB镇在开展乡镇工业用地拆旧置换的同时,又拟定一套产业准入清单和规划环评标准。在租赁前,企业需要和村“两委”、政府税务、工商、环保等部门沟通,企业向政府部门反馈用地需求和发展诉求,政府公共部门则结合企业的产业形态及生产工艺,为乡镇企业提供具体的提档升级的建议,布局单位土地面积税收高、环境污染排放少的企业入驻,倒逼村集体租赁乡镇企业实现产业升级。通过多方沟通协作推动村集体租赁乡镇企业转型,优化了村集体经济的构成,实现了绿色可持续发展;同时,也稳定提高农村集体经济组织的经营性收入、有效缓解了农村人居环境治理的资金难题。DB镇某乡镇企业负责人和村“两委”负责人这样说道:

“乡镇企业现在租赁手续管得也很严格了,生产安全,环保问题都要管,很多企业开始淘汰了,如果不转型,我们企业也要淘汰。”(DB镇某乡镇企业负责人)

“开公司的其实也是我们村里的人,晓之以理,动之以情,许多工作开展的比较顺利,那些纺织、印染小作坊淘汰了一部分,把地又重新租给了一些农产品加工公司、电商公司,这些公司污染低、利润高,村集体经济收入不降反增,也适应现在经济形势,村集体经营收入提高了,大家都开心。”(DB镇KY村“两委”负责人)

2.资源整合机制。农村具备土地、农房和厂房等闲置资源,盘活整合各类资源对于农村人居环境的长效整治至关重要。在符合相关法律法规前提下,结合中央“盘活利用闲置宅基地”的政策导向,C县HY镇积极探索宅基地的开发利用,通过租赁、置换、入股等方式有序盘活闲置农房、废弃工厂等资源资产,这为民宿建设提供了便利条件,并提倡由村民结合政策法规要求,自主参与翻建、改建工作,美丽村庄带动了乡村旅游的热潮,尤其是休闲农业、庭院经济的发展。HY镇村民和村“两委”负责人这样认为:

“村庄公共环境,政府是投资了很多,而结合我们周边的老街古镇的资源,有山有水还有茶园,城里的人可以来喝茶聊天吃饭……(大家)对于自己老宅的改建一定会倾尽身心,未来我们想探索与农庄、行业企业合作,开发更多的农家乐项目。”(HY镇村民/民宿老板)

“我以前是这个村的种养大户,现在民宿经济火热,在政策允许的范围内,我们以改造资金入股,负责把村民闲置下来的房屋改造并经营,经营产生效益后,我们给农户进行分红,公司整体收入的一部分还要给属地村集体。”(HY镇村民)

“如果把这些(废弃厂房、工厂)拆了也没多大效益,还劳民伤财,未来,我们想鼓励村民中的经济能人能否把废弃厂房、工厂都盘活了,一旦盘活了,美丽乡村就成功了。”(HY镇村“两委”负责人)

村民的自发投入改造降低了政府推动“生态宜居”村庄建设的投入成本,有效发挥了宅基地的财产性功能,带动“产业兴旺”发展的同时又让村庄资源变为村民资产,部分村民也实现了“生活富裕”的追求,产生了一系列有益的连锁反应。

在盘活农村闲置资源的同时,也需要社会资本等其他主体介入农村生活污水及垃圾处理,进而解决资金不足、效率不高和维护难持续等问题。一方面,PPP项目推动农村生活污水治理。农村的地势地貌、土地作物、道路条件以及住宅布局等具有复杂性,农村生活污水工程具有“点多面广”的特点,因此,C县SH镇在农村生活污水治理过程中广泛应用PPP模式。由项目公司与乡镇政府、水务管理部门签署三方协议,并基于项目绩效实施政府购买付费。而PPP项目中的农村水质提标改造方案、设备工艺技术采用方案则由政府、企业、村民参与论证,以保证工程质量过关。此外,针对污水治理后的饮用水水质安全问题,位于C县SH镇的某大学生态环境研究中心会定期协助生态环境部门检测村庄水质安全,通过定期的水质情况通报,可以及时掌控村庄河湖水质变化情况。由于农村水质日渐改善,村民对PPP项目的满意度和支持度持续提高。另一方面,BOT项目推动农村厨余垃圾资源化利用。随着农村垃圾分类试点工作的推进,农村厨余垃圾如何“再利用、资源化”成为亟待解决的重要问题。在此背景下,C县某生物科技公司与某大学的有机肥科研团队合作,并在政府的支持下,企业获得农村餐厨垃圾处理的BOT项目许可,开展利用餐厨剩余物制造生物有机肥技术工艺的研发与推广应用。制造的有机肥适用于土壤改良和绿高品质蔬菜种植利用,全过程实现了“变废为肥、变废为宝”,为垃圾分类后餐厨垃圾的处置难题找到了新的解决路径。

多中心协同的治理体系离不开专业人才、数字技术等资源要素的优化配置,专业人才和数字技术的投入能为农村人居环境整治“提质添智”。C县AK镇夯实乡村环境治理人才队伍,与高校合作定向委培“大学生村官”,并将村干部、村妇联成员、村务纠纷调解员、环保网格员等作为培养对象,邀请高校教师、行业专家围绕数字乡村建设、绿色农业发展等主题定期进行培训,以提升乡村环境治理人才队伍的能力素养。受访者AK镇村民这样说:

“大学生们新点子新想法多,我们村是村里老书记和新进大学生村官“结对”……以前的培训主题主要是农技生产服务,但村庄现在多数人土地都流转了,不种田了,对村民没有多大指导。现在的培训内容更符合村庄实际需要,尤其是了解到国家惠农政策现在这么多,乡村振兴这么重要,对农村这么重视后,让我们基层工作更有信心了。”(AK镇村民)

围绕国家数字乡村建设战略,C县有经济条件的部分街道、乡镇开始启用农村环境“云共管”,村民可以通过线上平台实现环情民意的反馈,并利用“环境随手拍”小程序及时发现、反馈并迅速处置存在的环境污染问题。同时通过积分考核的方式,由村委会每月通过WEB管理系统将考核情况上传至村民的手机小程序,让每位村民都清楚了解到当月考核情况,再根据积分情况发放一定的物质奖励。数字资源的整合,提升了村民的数字化素养,可以将过去处于治理边缘地带的村民纳入治理体系,有效缩减了参与成本,村民通过多元化的参与,凝聚为乡村内生发展力量。DB镇村民对积分系统十分支持。

“过去反映问题都要当面找村干部,但村干部又不是全天都在,还会害怕村干部嫌我给他添加工作负担,所以,一些问题我也不好当面说,而现在家家户户有手机了,用手机替我说话,来反映环境问题。”(DB镇村民)

“大家现在都小康温饱了,通过积分换粮换油倒是次要的,主要通过手机就能反馈我们的村庄的环境质量和问题,哪里有问题,我拍个照片上传就行了,这是我们所更关心的。”(DB镇村民)

3.利益联结机制。通过现代乡贤带头,激发村民的主观能动性,进而构建利益联结机制,是多中心协同治理体系的重要逻辑基础。从实践来看,如果过分诉求于保洁公司,将无法唤醒村民的环保自觉。在2021年4月C县XZ镇的某村村庄议事会上,几位老党员、老妇女队长主动提出,宅前屋后的自家区域由村民自家负责清扫,而公共区域则由他们轮值管理,并组建起包括指导员、保洁、河道、设施、绿化等在内的管家队伍,共同维护村庄环境治理成果。在以老党员、老妇女队长为代表的“现代乡贤”的表率作用下,村民普遍认为不加入“管家”团队是一件丢面子的事情,因此,“宅基地管家治理队伍”不断扩大。XZ镇某村老党员、妇女队长这样说道:

“我之前是妇女队长,村里面有小问题、小矛盾都是我来出面解决的,他们都叫我‘村庄管家婆’,虽然我现在年纪大了,但带领大家参与治理,我感觉还是可以继续发光发热的,发挥夕阳红(精神)的。”(XZ镇某村老党员、妇女队长)

此外,结合村庄情况在村规民约内专门制定环境治理的考核细则。在村庄垃圾分类、志愿服务等事项上运用评比制度,由“管家”团队内部组建起一支以退休老干部、老党员为主体的村民值得信赖的积分考核员队伍,负责拍摄农房宅前屋后问题,对照考核细则确定各户分数,通过评比“美丽庭院”“文明户”,给予村民以精神鼓励和物质奖励。而由于村庄环境保洁做得良好,不用雇佣专门的保洁员,村里将节省下来的额外保洁经费用来奖励宅前屋后管理到位的村民。通过“宅基地管家+积分制”模式的推广,现代乡贤的身份价值得到了实现认同,在减少保洁资金投入的同时培养普通村民参与村庄管理的意识,村民普遍认为实现了环保权益,加强了村庄认同感。XZ镇某村村民小组组长认为这种制度是值得推广的。

“每个季度可以节省下来几百元保洁费进到了每一家的腰包……之前村与村之间有红黑榜,现在户与户之间有美丽庭院(文明户)的评选……村庄是大家的,大家一起参与,现在环境确实比之前更好了。”(XZ镇某村村民小组组长)

4.主体目标耦合机制。在多中心协同治理体系中,不同的治理主体都具有差异化的私利性目的,而政府、市场维度的目的私利性较强与其他治理主体的目标耦合性较弱,需要注意政府、市场维度的私利性目的的耦合逻辑(见图2),否则会影响农村人居环境“善治”的公共性目标。

图2 治理主体的目标耦合逻辑

环保项目的推动建设意味着“显性政绩”,在政绩考核体系的驱动下,部分村干部会盲目追求项目数量,导致低效用的环保项目泛滥,这显然很难达到民生发展的目标。而C县在政绩考核体系的修调后,将“项目运营及长效管理水平”“乡村组织建设水平”“村集体经济绿色发展水平”与“农民参与程度与满意程度”等维度也纳入量化的考评方案后,有效避免了政府环境治理“项目工程化”的阶段性政绩追求与民生发展目标的悖离。SH镇YJ村“两委”负责人这样表示:

“环境治理得好,上面考核通过后,我们村干部可以纳入事业编的。过去的考核村庄建了多少的环保设施,很多实际上建而不用,运营效益也很差,垃圾分类之后末端处理跟不上;现在的考核体系涉及方方面面,而且量化打分。”(SH镇YJ村“两委”负责人)

此外,借助设置“环保税”等方式将公共部门和私人部门所得利益进行有机协调,妥善分配,有效调动起市场主体的积极性,使得乡镇企业在“短期利益”与“转型阵痛”之间理性抉择,进而逐步淘汰传统的“高污染、高能耗、低产出、低纳税”的村集体租赁乡镇企业,取缔农村人居环境的“工业污染源”,倒逼、引导、鼓励企业形成绿色环保的生产经营理念和环保科技的生产研发,建立乡村绿色循环经济结构。这点在与SH镇YJ某乡镇企业负责人访谈中得到印证。

“我们主要生产汽车内饰,去年刚升级了环保设备,环保税就下降了近1/3。……而对多个部门都进行设备升级改造,虽然前期投入可能高了一些,但产品质量提升了,环保税降低更减轻了企业负担。一些企业如果当时短视,现在转型就来不及了。”(SH镇YJ某乡镇企业负责人)

(二)多中心协同模式下主体的角色定位与治理策略

为进一步分析农村人居环境多中心协同治理的内在逻辑,将案例中各主体的角色定位及其治理策略进行细化,具体见表1。政府维度包括:县政府、乡镇政府以及村“两委”等基层自治组织式的“准政府”。政府遵循的是科层组织下公务分配的治理逻辑,通过自上而下式的组织结构来履行公共规则,并将上级的治理要求转化为本级的治理事务。村庄产业发展与农村人居环境休戚相关,影响村庄环境质量的产业载体具体包括:环保服务型企业、村集体租赁乡镇工业企业以及农文旅融合发展企业,企业所遵循的是市场经济体系下自由竞争的运作逻辑。而随着村庄多元分化的态势,村民维度亦可以分为现代乡贤和普通村民两类群体,现代乡贤对于普通村民具有特殊的引导调和作用。社会组织遵循互动协调的公益性治理逻辑,可分为内生性社会组织和外源性社会组织。前者包括村庄议事会、专业合作社等;后者包括高校科研机构、志愿服务队等。各主体遵循不同的治理或运作逻辑,故而采取不同的治理策略。

表1 案例中多主体的角色定位及其治理策略

1.政府维度:行政规制。政府作为信息、技术、资金等治理资源的集中掌握者,更应该是宏观治理策略和正式规则的拟定者,例如颁布政策法规和拟定村庄规划设计,在环保与公共服务市场供给过程中尝试性退出某些竞争性领域,着重发挥其政策供给、规范市场、纾解民生困难以及监督管理等服务型职能,勇于“赋权”的同时也可强化自身“柔性”治理。基层政府作为农村人居环境整治的最末梢,对接上级政府与村委员会,需要实现上级意志贯彻与村级民主决策之间的契合,承担起基层政策落实和设施运营管护的职责,并要营造发挥农民主体性作用的制度环境。另外,多中心协同治理范式转型也深刻呼应了政府“放管服”改革的实际需要,在为政府减压的同时还能激发市场与社会的治理活力,并尊重肯定了村民自治精神,能有效转变政府的服务职能,而其治理方式由“命令控制型”转变为“服务引导型”,也激发其他治理主体的治理活力,赋予其在治理体系中更多的自主性空间。

2.企业维度:市场经济。农村人居环境质量的提高离不开资本的投入和市场的配置。一方面,从污染控制层面而言,需要依附于村庄的相关乡镇工业企业秉持绿色发展理念,主动融入乡村环境治理的体系当中。农村周边的乡镇工业企业在满足村民生计需要的同时,还要落实排污责任和环保义务,在涉及某些环境污染敏感工程项目时,需要及时进行公开并积极与基层政府及村民协商讨论。因势利导,通过转变传统粗放的生产经营方式,构建起绿色可持续的现代产业体系,以绿色农业产业的转型带动农村环卫基础设施的升级。另一方面,从环境质量优化与农村生态产品供给层面来看,更应鼓励或支持环保企业参与到农村人居环境治理中来,借助PPP和BOT等模式,撬动激发社会资本投资的活力,平滑财政支出,从而减轻财政压力。此外,社会大众尤其是城市居民对于洁净淡水、清新空气与绿色农产品等农村生态产品需求量的提升,促使企业资本流向迎合绿色农业市场领域和生态转型发展方向,而绿色农产品市场准入的门槛提高促使企业加强优质绿色生态产品的研发和供给力度,可以真正实现在保护环境的过程中发展绿色生产力。

3.村民维度:村民自治。村民对村庄的依附性和村庄与村民的共生性,决定了村民参与村庄环境治理的必然性。村民在农村人居环境治理的过程中扮演着功能叠加的多重角色,村民既是环境污染破坏的直接受害者,又是环境保护成果的直接享有者,还是环境治理体系的参与者。能有效发挥村民得天独厚的“在场”优势,则可避免环境治理过程中的信息缺失问题,从而降低治理过程中的交易成本。农村人居环境治理中村民主体参与是实现农村人居环境治理长效机制的重要基础,也是村民维护环境权利、贯彻环境民主、伸张环境正义的重要渠道。此外,由本村威望程度高的“现代乡贤”或“意见领袖”组织开展村庄的环保整治工作,充分发动村域内乡贤能人、退休村干部、老党员、村民小组长在村民群体中的号召力,由部分乡贤带领其他村民积极参与环境治理并看到村容村貌的显著变化后,能获得治理的获得感与成就感,有利于培育村民的“主人翁”精神和村庄集体归宿感。由村民自主权衡村庄公共事务的利益关系,运用民主协商的方法可以灵活解决农村人居环境治理过程中的共性问题,而鼓励支持村民直接或间接地参与村庄规划的制定、执行和管理,可以让其逐渐由最初在治理体系中被动约束式的“我被管理”再到被动要求式的“要我参与”,进而转变为主动参与式的“我要治理”。

4.社会组织维度:社会动员。内生性的社会组织包括村民议事会等,通过非对抗式的社会网络将个体联结起来,是实现村民自治的有效载体。例如由年龄适中、热心村务、群众认可并有一技之长的村民组成的村民议事会,参与村庄事务管理,制定令人信服的村规民约,进而打造村庄公共事务的“利益共同体”。而外源性社会组织不同于政府的行政导向和企业的市场利益倾向,外源性的社会组织是非营利性的服务机构,往往作为政府管理公共秩序或提供公共服务的外援补充,作为桥梁与纽带实现政府、企业、村民等不同主体的良性互动,可以有效弥补现有治理体系的漏洞或空白。环保志愿服务团队、公益社团等组织可以通过吸纳知识分子、志愿者、群众等作为组织成员,以防治农村环境污染和改善农村环境状况为共同愿景,开展一系列的社会环保公益活动,包括提供新环保法与乡村振兴促进法的普法教育,开展农村垃圾回收、植树造林、水污染防治,呼吁社会公众广泛参与环境治理,向乡镇污染企业提供技术方案等。

(三)多中心协同治理模式下主体间的互动机理

在多中心协同治理情景下,政府作为公权力主体,遵循的是科层关系下的行政推进;市场主体的一般表现形式是企业,企业依靠的是自由交易与契约信任;村民主体依赖的是公共精神与道德情感约束机制;社会组织则是建立在自愿合作与公益性参与的基础之上。不同主体遵循着差异化的治理逻辑,各类差异化的治理逻辑相互调适和耦合,可以达成主体间双向的互动反馈关系,既有激励效果,也有约束作用。(1)政府作为环境治理的发起者、公共资源的主要供给者和分配者,由于其非人格化的合法性权威,还承担着动员和协调其他各类主体的职责,包括协商谈判、资源分配、利益调和、考核评价等等。这些过程是建立在尊重各方意见基础上的,政府只是起到组织引导作用,其他主体可以直接或间接地对政府进行监督和反馈,以保障政府层级间目标的一致性与行政执行效率的提高。(2)在自由交易的市场竞争下,企业在利润最大化的动机驱使下追求产品服务的效率质量。政府、村民通过购买服务的方式成为企业的“消费者”“被服务者”,以达成建立在契约基础上的关系。契约信任能够维系市场的公共秩序,政府、村民等必然也有权利对相关市场主体进行监管或评价,以确保企业在项目建设、环境改造方面拥有正确的价值导向和行为动机。(3)在乡贤精英的引导下,道德规范能调动广大村民环保行为积极性,尤其在村庄内源性社会组织的情感关联下,政府宣传动员或外源性社会组织的示范效应更能够促进村民的公共精神培育,最终贯彻政府的治理意图。(4)社会组织由于自身公益性属性和专业性属性,可以规避公权力刚性化和市场逐利化,通过加强和村民、政府、企业等主体的合作交流,及时反映农村人居环境治理过程中的隐患问题,建立起信息共享与联合机制,从而消弭抵御各类环境风险。多中心协同治理具有治理主体多元化、手段合作化、目标共同化等特点,更有利于农村人居环境治理过程中主体、要素之间的相互协调,从而有效克服私人部门参与程度低、治理过程中交易成本过高等缺陷与弊端,有效调和各主体之间差异化的利益诉求,形成治理合力,保证治理效率与治理质量的提升,最终实现价值目标的统一。而共同目标和价值导向下的自愿合作行为也有利于降低集体行动的监督成本。

五、启发与思考

本研究将多中心理论与协同学统筹起来,借助理论回溯与案例验证,在理论和实践的生动对话中对农村人居环境多中心协同治理的运行机制进行刻画,并通过案例的深描进一步细化“政府、企业、村民、社会组织”传统四维度的多主体构成和职责分工。本研究多中心协同治理模式有助于明晰治理主体间的权责关系,显著发挥各主体的价值功能与互补作用,是一种具备可行性的治理方案,值得在地方治理经验基础上进行提炼,以便推广应用,从而不断推进乡村环境治理体系和治理能力现代化,并衍生出以下几点启发,可作为多中心协同治理实践创新的拓展方向。

第一,多中心协同治理模式作为治理秩序的重构优化过程,有利于发挥正式制度与非正式制度的互补作用。政府作为正式制度的供给者,通过与村民协商互动,出台符合村民利益诉求的相关条例和实施规划,可极大提升村民对正式制度的理解和认同感,形成整合和相互支持,有效避免了正式制度的“悬浮态势”以及与乡土文化传统相互抵牾。此外,还有许多较难诉诸正式制度干预处理的棘手难题,例如如何调动普通村民参与积极性的问题。在多中心协同治理模式下,以村民议事会等社会组织为媒介,借助“新乡贤”引导,通过舆论宣传、礼伦教化等社会文化机制的良性传导,可实现正式制度与非正式制度的相互渗透、相辅相成,共同形塑农村人居环境治理秩序。

第二,多中心协同治理模式实现了“有为政府”与“有效市场”并举的驱动结构。依靠公共部门与私人部门间的良好互动协商,在产业发展与环境保护之间找寻平衡点,政府可以为村庄污染型企业把脉绿色转型方向,使其满足乡村产业高质量发展逻辑需要。在“谁治污,谁获利”的市场原则下,公共部门和私人部门将治理所得利益协调分配,调动起环保市场主体的积极性,使得环保企业有效介入村庄公共环境治理。此外,政府通过盘活利用村庄闲置资源等,可以进一步为生态产业化经营创造良性条件,助力生态产品在市场交易过程中产生显著正外部性。

第三,数字技术发展可提升多中心协同治理效能。主要表现在政民主体互信、协同合作意愿构建、治理权威的可接受性提升等方面。一方面,互联网等技术媒介应用的普遍化使得在政民互动平台的构建过程中,其功能架构与村民日常诉求的匹配程度较高,从而将有效回应村民需求作为依归。例如,可以通过积分制将目标管理责任制下的行政任务转向乡土社会的内生性治理需求。另一方面,村庄大数据信息服务平台有助于突破多中心协同治理体系下各主体单元间的信息资源壁垒。例如,借助全方位的大数据监控系统,管理者可以实时查看村庄垃圾、河流污染、公共空间秩序状况、企业排污情况、已有环卫项目工程的有效利用率、村民反馈意见及利益诉求等信息,对环境现状进行实时有效地评估,以此提供环卫项目设计及整改方案。