情境优化、结构重塑与行为纠偏:农村生态河道长效管护的路径突破

杜春林,涂安娜

(河海大学 公共管理学院,南京 211100)

党的十九大提出实施乡村振兴战略,生态宜居作为乡村振兴战略的重要组成部分备受关注。党的二十大强调中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化,进一步明确全面推进乡村振兴,要统筹水资源、水环境、水生态治理,推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。农村河湖管理是建设幸福河湖和实施乡村振兴战略的重要任务之一,2018年颁发的《水利部办公厅关于实施乡村振兴战略加强农村河湖管理的通知》要求着力解决农村河湖管理中存在的突出问题,构建与乡村振兴战略相适应的农村河湖管理保护长效机制和政策保障。在自上而下的引导推动下,各地围绕河湖治理保护开展了多项行动计划,全国多地积极实施河道治理工程,从单一治污转向河道整治与生态建设,在制定建设标准、强化建设举措、加大建设力度等一系列工作推动下,农村生态河道数量逐步增加,河道生态功能逐步恢复,农村环境显著改善,农民幸福感和满意度不断提升。然而,长期以来农村生态河道“重建轻管”的现象仍然突出,随着生态河道建设的推进,建后的长效管护工作成为重点,何以持续巩固和深化农村生态河道建设成果?本文基于苏中P镇生态河道管护的调研,构建“情境-结构-行动”分析框架,系统阐释农村生态河道管护的实践逻辑。

一、文献综述

目前,学界从理论和实践两个层面对生态河道管护进行了探索研究。一方面,学界对流域生态治理展开了多重理论视角的探索。从公地悲剧的形成来看,理性人的自利倾向是其主要诱因[1],而参与式治理和多中心治理有助于维持公共物品的有效供给状态,破解公地悲剧难题[2]。研究表明,政府应制定合理的制度规范,协调利益相关者之间的冲突[3],提高利益相关者满意度和参与度[4]。理论研究也重视流域生态治理中不同利益主体在博弈中利益分配的可接受性和稳定性[5]以及不同主体如何实现协同治理[6]。另一方面,已有研究将生态河道管护的视角从理论转向实践,重点探讨了作为管护主体的基层政府和村庄在资金、人力以及管理机制等因素制约下的生态河道管护困境[7],结合地方实践提出建立集“河道资源利用、河道保洁养护、政府服务监管、农户参与”于一体的多主体协同管护机制[8],并关注农户参与管护的意愿[9],探索农户参与管护的模式[10]。由此可见,实践层面的研究致力于生态河道管护问题导向的个案深描。但就已有研究而言,理论层面更多分析经典理论与流域治理实践的契合性,缺乏特定场域的理论构建和系统性阐释。实践层面主要从单一维度进行微观层面的行为分析,未将流域生态治理的内在逻辑关系置于多重维度的语境下展开论述,难以立体且全面地呈现更深层次的运作逻辑。农村生态河道管护作为一项系统性工程,需要以全局思维审视现实样态,并进一步探索长效管护机制,以实现真正意义上的人与自然和谐共生。鉴于此,本文将从“情境-结构-行动”的分析视角,以P镇为例阐释农村生态河道长效管护的运行逻辑。

二、理论分析框架

农村生态河道管护是乡村治理场域中政府、市场、社会等多元主体的复杂互动过程,因此,对其研究不应囿于微观层面的分析,应当引入宏观视角[11]。在结构化理论中,行动的反思性监控、理性化和动机激发构成了行动的一系列过程[12],而依附情境的行为改变能力是其关注焦点,这种能力使得行动者与社会结构之间构成结构性转化关系。首先,行动发生于特定时空情境。作为社会再生产主体的人具有情境依随性,其行为也因此而发生改变。其次,结构作为记忆痕迹,内在于行动者的活动,引导着具有认知能力的行动者的行为,包含了处于具体情境中实践的再生产。再者,行动中的“实践意识”是行动者认知能力的核心,处于具体情境中的行动者可认知的活动构成社会系统的基础[13]。为剖析农村生态河道管护的内在机理,需要以宏观视野切入农村生态河道管护实践,理解提供管护的初始条件和外在情境[14]。同时,由于结构是以其属性而存在的,也需要利用中观视角考察结构系统,即行动者之间再生产出来的关系[15]。尽管行动者受到情境和结构的双重约束,但并不必然以制度规则作为行为指南,而是会根据自身利益诉求选择相应策略[16],因此,观察农村生态河道管护的微观实践同样不可或缺。由此,本文将农村生态河道管护的运行逻辑置于情境(宏观)、结构(中观)、行动(微观)三个维度,构建“情境-结构-行动”的分析框架,如图1所示。

图1 “情境-结构-行动”分析框架

在情境层面,环境因素被主体所认知或进入主体行为层面会激发或制约主体行动,分析这一维度的目的是寻找现象变化背后的情境原因[17]。在农村生态河道管护的场域中,情境是建立完善长效管护机制的触发动机。在自上而下的战略部署下,农村生态河道管护成为政治任务,作为公共代理人的政府必须及时有效地回应自上而下的政策压力和社会公众对美好生活的需求,这也成为政府、市场和社会形成合力,共同推动长效管护的主要情境。在结构层面,在“结构过程”分析范式中,结构将行动主体的关系抽象出来,使行动主体之间形成大小不同、强弱不等的关系,制约行动过程[18]。在政府为主导的农村生态河道治理结构中,市场、农户的参与弥补了政府的效率缺陷,扩大了政策的实际效用,多元主体间互动形成具有一定张力的结构网络,成为建立完善长效管护机制的内在引导。在行动层面,行动者就农村生态河道管护作出的策略选择是建立完善长效机制的内生动力。在环境精细化治理过程中,协同治理是建立完善长效管护机制的关键,但在整体利益逐渐演变为部门利益的情境下[19],加强对相关部门的监督和规范成为必然要求;市场主体更多基于自身利益的考量,为使其运作满足管护要求,应当约束市场行为;农户更多关注自身利益得失[20],其主体性作用的发挥及其对政策的认同是保障农村生态河道长效管护的重要基础。基于上述分析,本文从情境、结构、行动三重维度出发,以P镇生态河道管护为个案,在阐释农村生态河道管护运行逻辑的基础上,探寻农村生态河道管护的症结并分析其内在成因,探讨农村生态河道长效管护的有效路径。

三、案例分析:农村生态河道长效管护的P镇实践

P镇所在的江苏省较早出台了《江苏省农村河道管护办法》《江苏省农村水利条例》,对加强农村生态河道管护、提升农村水利治理能力和治理水平具有重要作用。调查发现,P镇是县内有名的水网地带。2016年以来,在县政府的引导下,P镇以河道综合整治、生态河道建设为抓手,致力于改善农村水生态环境。如表1所示,为进一步巩固生态河道建设成果,P镇以政府为主导,依托河湖长制,将河道巡查、河床管护、堤岸管护、水体管护、水质监测、绿化和景观管护等作为管护内容,并引入企业和社会公众,推动实施“五位一体”(1)五位一体指在村庄河道、道路、绿化、垃圾、公共设施五方面,人、财、物以及管理、考核机制的一体化。的综合管护模式,同时将“民间河长”纳入河长制体系,持续开展农村生态河道管护联合行动,探索建立生态河道长效管护机制。

表1 多元主体参与农村生态河道管护的P镇实践

鉴于此,笔者于2022年7-8月对P镇展开参与观察和半结构访谈,调研对象主要是P镇政府部门、所在县和下辖行政村相关部门的负责人、企业以及农户等。笔者收集整理了访谈资料、会议记录、官网报道以及统计年鉴数据资料等,在综合分析经验材料后系统阐释农村生态河道长效管护的运作逻辑。

(一)民生水利的当下情境

情境变化为治理结构和行动策略的生成提供初始条件。农村生态河道管护实践在政策导向、社会诉求和现实需要的特定情境中,以政府为主的多元主体识别与响应农村生态河道管护的迫切需求,通过主体间互动形成关系结构,进而触发协同管护实践,以共同维系农村生态河道管护场域的运行与发展。

1.治水理念的上传下达。党的十八大以来,在习近平生态文明思想指引下,江苏省将农村水治理上升到事关社会稳定、经济发展的高度,不断加大农村水环境治理力度,农村生态河道覆盖率被纳入高质量发展绩效评价考核指标及乡村振兴实绩考核指标。对此,P镇所在市、县结合实际,将农村生态河道建设作为一项自上而下的政治任务分解下达至P镇政府及相关职能部门,并推动落实。作为河长制的重要工作内容,农村生态河道建设层层落实至县、镇、村各级河长。与此同时,农村生态河道管护效果的提升也成为乡镇工作重点,农村生态河道被纳入公共基础设施多位一体管护范围,优先推动建立长效管护机制,保证河道建设成效的持续性。“生态河道建设是县里主推的一项工作。根据上级要求,这一年我们镇也将其作为一项重点任务,主要由水务局牵头,打造了4条河道,全长约12公里。当下需要强化常态管护,确保河道长期发挥生态效益。”(P镇河长办W主任,2022072202)

2.民生诉求的政策回应。在生态文明建设进程中,社会公众的生态文明意识在根本上决定了公共部门的生态观[21]。随着社会主要矛盾的转化,人们对水资源、水环境、水生态等方面的需求也更高,农村居民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌。例如,2021年水利部12314监督举报平台转办核查的问题线索中79.6%是农村饮水安全问题,由此可见,当前农村的用水需求无法得到满足,对优质水资源的需求越发强烈。《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021-2025年)》中要求,以房前屋后河塘沟渠和反映强烈的黑臭水体为重点开展治理试点,农村黑臭水体问题也成为新农村建设急需解决的重要问题之一。“现在大部分农户思想觉悟越来越高,发现河道问题就直接举报,政府收到反馈会立即处理。”(P镇X镇长,202272401)“前些年,河道污染严重,缺少有效管护,现在好多了,确实干净漂亮,可供大家经常来河边散步。”(P镇农户A,20228103)

3.长效管护的现实需求。农村生态河道作为公共物品极易产生“公地悲剧”难题,而政府作为单一主体的单向管理模式已经无法适应农村生态河道长效管护的现实需要。在生态河道的实际管护过程中,尽管P镇已建立长效管护机制,采取了加大日常监管和巡查督察力度、招标采购“五位一体”保洁服务项目对河道进行常态化管护、强化对河道长效管护的宣传教育等等一系列举措,但仍然存在管护资金不足、农户破坏时有发生等诸多难题,导致农村生态河道管护效率不高,制约着管护水平的提升和长效机制的建立。在此情境下,只有推动政府、市场和社会多主体互动,共同参与到治理行动中,打造共建共治共享的社会治理格局,才能纵深推进农村生态河道长效管护工作,巩固拓展农村生态河道建设成果,实现最大限度的普惠与共享。

(二)多重关系的结构支撑

结构是主体在情境传导的作用下,建立互动连接而形成的稳定关系状态,主体在此结构中所处的地位是其行动策略的内在引导。在自上而下的政策贯彻中,政府、市场、社会等主体围绕农村生态河道管护的实际需要,形成府际协同、政企合作和政社互动的管护结构,进一步强化主体管护责任、履行管护职责。

1.政府部门的职责明晰。第一,从县镇关系来看,县职能部门与乡镇之间是业务指导、资源支持与控制的关系。“县职能部门和乡镇联系密切,县水务局负责河道整治规划、业务指导和督察考核等工作;县住房和城乡建设局会对生活污水收集纳管、集中处理后达标排放等提供业务指导;县财政局主要涉及配套资金的监督落实。”(P镇 X镇长,2022072401)从镇村关系来看,村庄协助乡镇政府开展工作,乡镇对村庄工作给予指导、支持和帮助。第二,镇政府及其职能部门之间围绕农村生态河道长效管护的共同目标展开通力协作。例如,镇政府每月联合生态环境办、“五位一体”办、河长办对辖区内的生态河道进行常态化考核;镇政府、镇综合执法办等多个部门联合对违建和违占河道堤防等情况进行集中整治。第三,流域治理不以行政区划为单位的特点推动跨界河道管护。P镇与周边乡镇形成了明确双方目标、问题、任务清单的横向协作关系。“我们建立了工作群,相关部门和单位负责人可以就跨界河流的治理问题进行及时沟通,目前已在清淤、巡河等方面达成共识。”(P镇T副镇长,2022073001)

2.市场主体的合理引入。在农村生态河道管护过程中,主要涉及技术、工业、环保等类型企业的参与。第一,农村生态河道管护具有一定的技术门槛,要求相关人员具备良好的专业技术素养。为全方位掌握管护状况,政府需要引入技术服务企业,提供水质检测、评价等服务。河道管护专业设备、技术、方法等同样需要技术研发企业提供支撑。第二,政府与工业企业之间存在监督与被监督的关系。河道排污口是河道生态环境保护的重要节点,排污企业作为排污口的重要责任主体,其纳管行为需接受政府的监督和管理。第三,农村生态河道管护需要环保企业的人力支持。例如,P镇政府公开招标采购“五位一体”保洁服务项目,中标的企业接受政府考核监督,根据检查结果对工作内容作出调整。政府还需引入污水处理企业,依托工程施工企业对河道进行整修,以实现河道功能的全面维护。

3.社会公众的有序参与。社会公众积极参与环境治理既能提升政府的回应性,又能增强政府行为的合法性[22]。在生态河道管护实践中,一方面,政府与公众之间是引导与被引导的关系。农村生态河道受人为活动的影响,容易造成水质恶化、生态失衡等诸多问题,进而阻碍管护进程。对此,政府持续引导农户参与管护,同时,对于乱堆、乱放、电鱼等破坏河道的行为也进行监督和制止。另一方面,政府与公众之间具有被监督与监督的关系。公众监督是发挥民主参与的重要途径,同时也是约束政府行为的有效方式。政府作为公共代理人应自觉接受公众监督,履行农村生态河道管护的重要责任,以维护公众环境权益。与之相对应,公众在农村生态河道管护中也应充分参与,及时反馈个体、企业等主体危害河道生态环境的行为,成为政府的“助手”。

(三)多元主体的行动策略

多元主体的行动策略运用结构化的媒介实现了对情境的反馈和输出。多元主体的参与是农村生态河道管护的落脚点,其行动策略是民生水利情境触发机制和多重关系结构引导的产物。在农村生态河道管护实践中,P镇形成政府主导、市场运作、社会参与的关系结构,逐步强化系统化、专业化、社会化的运行管护实践。

1.政府内部的协同合作。在制度层面,农村生态河道管护场域中,县政府作为县域生态河道管护工作的统筹规划者,提出河道长效管护的工作任务,要求各乡镇建立专职河道管护队伍,明确管护标准,细化管护措施。同时,为确保管护措施落实到位,形成了“督察-交办-整改-销号”的闭环考核管理机制。在非制度层面,将河道管护的考核与河长制工作考核合并进行,考核结果予以通报,并与河道管护资金补助挂钩。镇政府作为最末端行政机构,在接受上级验收的同时将问题向上反馈,以获取自上而下的资金、技术等方面支持。P镇以河长制为抓手,明确管护责任,统筹发挥各职能部门多管齐下的治理合力,对巡河中发现的各类问题实行“清单化”管理,限期整改,逐一销号,通过行政推动提升河道管护水平和质量。由于管护任务分配到村,成立以村干部为主体的河道管护领导小组,结合网格化管理机制,将水系划片分区,积极动员并组织基层网格员及农户共同参与河道整治工作。对涉及跨镇界河整治管护问题,建立了由县水务局协调的联防联治机制。

2.企业的技术与人力嵌入。在农村生态河道管护过程中,政府囿于自身行动能力的不足,一方面,为加强农村生态河道管护的技术支持,P镇生态环境办委托技术企业定期进行水质监测,开展入河排污口清查,以准确掌握河道环境状况。不仅如此,P镇政府引入技术人员实施疏浚整治工程,确保河道水系畅通。另一方面,为获取农村生态河道管护的人力支持,P镇日常河道保洁主要采用政府购买外包劳务的方式,由中标保洁公司承担打捞河面漂浮物、清理河岸垃圾等“五位一体”的常态化管护工作,同时,还引入监理公司进行日常监督。“当前围绕河道日常保洁已经建立了镇村干部、‘五位一体’办公室以及保洁公司常态化的沟通协同机制。”(P镇“五位一体”办S主任,2022072702)不仅如此,工业企业积极规范污水处置行为,“通过摸排调查、污水纳管和实时监测,所有污水都已经纳管,由污水处理厂进行集中处理,工业污水排放得到有效控制。”(P镇生态环境办Q主任,202272802)

3.农户主体性的培育。乡镇政府作为科层体系的末梢,在维护基层社会稳定的前提下,还承担着执行自上而下河道管护政策、防止农户破坏行为、提升环保意识的压力。为充分发挥农户的主体性,推动管护政策落地生根,P镇政府主要以上门劝说、宣传教育等方式柔性推进,最大限度地减少河道管护中的对立冲突。另外,乡镇还借助村干部、民间河长等主体,拉近与农户的距离,建立稳定亲密的日常联系,增强农户对管护政策的认同与支持。在此基础上,不断培育农户发挥主体作用的能力,拓宽农户参与渠道,畅通社会监督“最后一公里”,通过建设运营河长制监督管理平台、投诉举报热线等途径,搭建农户意见表达、充分参与、问题反馈、管护评价的平台,形成良性互动机制,提升农户参与管护的积极性和主动性。“村里宣传工作很到位,平时通过村口大喇叭、微信群等渠道动员大家以身作则,共同参与周边水环境的保护。”(P镇农户B,2022081103)

四、三重困境:农村生态河道长效管护的症结

总体来看,在履行农村生态河道管护职责和回应公众诉求的实践中,宏观层面自上而下的层层加压、中观层面错综复杂的主体关系以及微观层面多元主体的行动偏差共同构成了农村生态河道长效管护的三重困境。

(一)多维情境压力

农村生态河道长效管护面临资金、配套政策和问责压力。其一,管护资金缺口较大。农村生态河道管护资金主要由镇村两级财政负担,县级及以上财政资金下达采用事后考核奖补的方式进行,即资金筹措压力主要下沉至乡镇政府,验收合格才能获得一定补助。然而,河道管护验收周期长,而且补助资金仅作为管护资金中的一部分,不能覆盖全部管护成本。对于乡镇而言,农村税费改革以来,财权逐渐上移,财力严重不足[23],当前依赖政府财政投入的模式,已经无法满足农村生态河道管护的资金需求。“农村生态河道的覆盖率有一定要求,乡镇可以积极争取多做,但需要事先筹集资金。省级层面的补贴验收分三年,根据管护实际情况发放。‘五位一体’保洁的财政补贴较少,主要发挥象征和鼓励作用,不足以支撑河道管护费用。”(P镇X镇长,202272401)其二,配套政策支持不足。农村生态河道长效管护与秸秆综合利用、生活污水排放等生产生活行为密切相关。例如,从P镇秸秆综合利用来看,当前出台的相关政策主要是象征性补偿。由于补偿机制不完善和支持水平较低,难以充分发挥政策的引导作用,无法有效提升秸秆综合利用的积极性,进而对河道长效管护构成潜在威胁。“在秸秆禁烧的政策背景下,秸秆综合利用水平较低,大量秸秆得不到有效处理,堆放于田间地头,经雨季泡水后通过沟渠排放至河道,严重影响河道水质,这不仅会增加生态河道管护难度,而且增加管护成本。”(P镇L村G主任,2022080502)其三,管护问责压力沉重。河长制上升为国家层面的制度以来,进一步压实了行政首长的责任,并沿着科层体系的层级链条逐级向下传递压力。在实际运行过程中,一方面,各级政府采用细化的方式明确责任、落实到人。另一方面,政策目标的具体完成需要下级政府推进落实,因此,逐级下达任务容易演变为层层加压,导致基层政府“压力山大”。面对治水工作的持续高压,县分管领导表示:“河道管护方面的压力长期存在,大家肩上的担子确实比较重,出差错就可能面临约谈、检讨。”(P镇所在县副县长,2022080201)

(二)结构矛盾突出

在当前农村生态河道管护的情境压力下,结构矛盾主要表现在如下三个方面。其一,基层缺乏决策权。从政府纵向关系来看,县级及以上政府部门掌握着政策制定的实际控制权,乡镇政府执行自上而下各级政府部门所制定的管护政策,很难参与管护目标任务的制定过程。作为政策落实的“最后一公里”,镇村与生态河道管护实践联系最为紧密,其实践经验也最丰富,然而,其决策话语权的缺失不仅挫伤了工作积极性,降低政策的预期目标,还有可能导致管护目标异化。对镇村而言,河道管护耗资巨大,其实际效益往往受到更多关注。在河道打桩护坡问题上,乡镇认为这一方式操作简便、效果显著,能够较好改善河道环境。然而,县级相关部门认为打桩护坡承载力不高,对地基有一定要求,未予以支持。因此,在实际管护中,镇村为推动河道管护,往往自筹资金进行打桩。其二,专业技术支持有限。“我们承接了P镇主要河道的水质常规检测服务项目,对片区内河道进行常规及应急水质检测。”(J检测科技公司W师傅,2022080803)从河道管护的市场需求来看,当前P镇与企业形成的协同管护主要围绕技术指导、环境监测、常态保洁等业务开展,仅停留在问题发现层面,涉及农田退水工程建设、农田灌溉节水减排等与河道管护密切相关的技术研发合作缺位,并未将服务内容上升至问题解决层面。对于管护技术上的困境,乡镇主要负责人表示:“术业有专攻,我们欠缺科学管护河道方面的知识和能力,以秸秆为例,处理不当会污染河道,尽管问题已经报至县生态环境局和农业农村局,但尚未获得明确可行的解决方案。”(P镇T副镇长,2022073001)其三,社会监管仍显乏力。从政策执行监督层面来看,政府考核占据支配地位,社会力量监督作为重要补充。镇村的常态化考核是以随机抽查的方式进行,每半个月考核一次,相关部门每月考核一次。所谓“监督常态”并非“监督常在”,主要依靠政府力量实施农村生态河道监管仍然存在一定局限性,即管护问题可以暂时性游离在监管视野之外,因而无法真正实现全程化、常态化的监管,成为农村生态河道长效管护的不稳定因素。“社会公众作为志愿者也在农村生态河道管护中以民间河长的身份长期任职,他们在日常生活中发现问题并积极反映。”(P镇河长办W主任,2022072202)尽管社会力量能够有效弥补政府在这一领域的不足,但就实际而言,社会公众监督的力度和深度仍显不足,一定程度上制约了河道管护工作高效开展。

(三)主体行动偏差

农村生态河道管护情境压力和结构矛盾决定了不同主体的行动偏差。其一,部门利益主导的策略选择。监管作为乡镇政府及其职能部门在农村生态河道管护中的重要职责之一,具有保障管护运行,巩固建设成果的重要作用。然而在实际运行过程中,根据上级设置的“河畅水清、功能健全、岸绿景美”的总体目标,各职能部门在“一亩三分地”的思维定式下,逐渐形成了差异化的行动逻辑。例如,在实践层面,P镇政府对管护要求进行主观化、模糊化处理,将关键指标简单概括为美观,聚焦于河道美化,对河道自然属性及生态保护问题考虑不足,存在粉饰性治污行为。“对于乡镇而言,管护标准中最为关心的还是美观问题,日常考核检查主要看有没有明显的杂物。相较而言,具体职能部门的关注内容细致而不同,例如生态环境局更多考察水质是否达标、企业排污情况等。”(P镇X镇长,2022072401)其二,人少事多的矛盾突出。充足的资源支撑是基层政府履行经济社会发展职责的保障[24]。在资源配置随行政层级下降而递减的情境下,往往出现“上面千条线,下面一根针”的情形,基层资源尤其是人力资源较为稀缺,以至于无法聚焦农村生态河道管护,发挥基层水环境治理的主体作用。作为一项不得不完成的“政治任务”,农村生态河道管护所蕴含的内在张力,即治理需求的不断释放与资源配置的刚性约束在一定程度上阻碍了长效管护机制的完善进程。“尽管镇政府为提升工作效率,缓解工作压力,聘用编外人员,但镇村干部的负担仍然沉重,往往身兼数职,集‘运动员’与‘裁判员’于一身。”(P镇T副镇长,2022073001)其三,农户的参与度不高。尽管农户是农村生态河道管护的实际受益者,但在现实场景中参与管护却十分困难,参与效果也并不显著。部分农户对生态河道管护的主动性和积极性仍显不足,与政府、市场等管护主体之间缺乏良性互动。“农户沿河而居,这给我们的工作带来很大压力。河道两岸绿化后,部分农户对其进行破坏,自行种植农作物。河道管护中的一项任务是护坡,清理两岸农户堆放的杂物,尽管我们也做了很多宣传工作,实际上这种现象很难杜绝。”(P镇H村M副主任,2022080402)“镇政府曾尝试将河道委托给农户自主管理,但由于补贴标准、管护意愿及邻里关系等问题,导致管护效果不佳。”(P镇河长办W主任,2022072202)

五、体系构建:农村生态河道长效管护的实现路径

农村生态河道长效管护对于推进乡村振兴和农业农村高质量发展具有重要意义,需要发挥政府、市场和社会等多主体的合力,建立集保障、组织和行动为一体的长效管护体系(见图2)。

图2 农村生态河道长效管护体系构建

(一)以情境优化完善保障体系

农村生态河道管护中的多元主体受制于其所在的场域。从实践来看,农村生态河道管护是一项长期、复杂而艰巨的任务,需要稳定的情境支撑管护措施有效运行。一是增强基层财力,夯实物质基础。农村生态河道管护由基层政府实施更为便捷有效,应当根据事权划分明确财政支出责任,增强基层公共服务保障能力。为进一步拓宽资金筹集渠道,应由县级政府主导打造水利资产融资平台,在融资资金中专设河道管护资金,并通过引入专业人才、健全风险处置机制等多途径推动平台稳定运作。不仅如此,县级层面要将发展壮大集体经济纳入县域经济发展布局,加大对村集体经济发展的政策支持,着力提升村集体经济发展竞争力,增强集体经济造血功能,为河道管护提供有力的财政保障。二是完善生态河道长效管护的配套政策。农村生态河道管护不仅需要出台管护政策,同时还涉及农业、农村等相关配套政策。从P镇秸秆综合利用来看,秸秆抛置于河道、秸秆还田等污染水体的行为屡禁不止,症结在于农户作为个体无法有效实现秸秆综合利用。因此,需要充分发挥政府的主导作用,出台相应配套政策,引导多主体共同参与秸秆综合利用。三是规范生态河道管护问责体系。地方政府要完善问责制度和容错纠偏机制,着力解决干部不敢担当作为的问题。同时,明晰上下级之间的权责关系,约束上级任意下达任务和指令[25],赋予乡镇在生态河道长效管护中更多的自主空间。

(二)以结构重塑理顺组织体系

农村生态河道管护中行动主体的关系调适需要政府、市场和社会多方形成合力,以实现管护结构的重塑,推动管护机制向稳定、长效的方向发展。一是建立多方协商共治机制。从实践来看,农村生态河道管护目标主要由县级及以上政府部门设置,乡镇及村庄则更多参与政策的贯彻落实,不利于决策意见的反馈和纠偏,进而直接影响管护目标的实现。对此,上级政府应当在横向整合部门意见的基础上,纵向收集各级政府的意见,使管护目标更符合实际。同时,基于河道管护专业性的需要,政府在决策过程中应当充分征求专业机构的技术支持。此外,应当通过规范的社会调查更准确了解农户的诉求,尤其是收集沿岸农户的建议,以最大限度满足其多样化和个性化的利益诉求,便于管护方案落地并取得成效。二是推动技术落地。加强河湖保护基础研究和科技攻关,因地制宜加大对河湖治理技术研发的支持力度,搭建基层政府与专业院校、研发企业之间的合作平台,重点开展水污染治理技术、水生态修复技术等关键技术的研究,使专业资源优势能够直达基层,促进农村生态河道管护技术的研究成果转化。三是健全多主体监管体系。当前生态河道管护的外部监督逐渐得到完善,党员、人大代表以及乡贤等社会力量已初步加入到民间河长队伍。今后要更加重视发挥村“两委”成员、乡贤等群体的引领作用,规范运行和管理体系,形成治理合力,为农村生态河道管护储备更多有生力量。

(三)以行动纠偏规范运行体系

在情境和结构的双重约束下,规范主体的行为策略是河道长效管护的微观要素。一是加强基层治理能力建设。农村生态河道管护不仅需要加强相关部门的协同共治,也对基层管护人员提出了更高要求,需通过“引进来”“走出去”等多种形式,在招聘过程中更加注重吸纳水利工程、水文水资源等专业背景的人才,并且加强对基层管护人员的专业技能培训,引导其提升专业技术水平、更新知识结构、投身基层河道管护实践。二是优化人力资源配置。基层工作关键靠人,一方面,更新“定岗定编”理念,以生态河道管护的动态事务量而非传统以户籍人口为基数来重新核定基层管护人员编制。另一方面,推动编制结构调整,可以在部门编制绩效考核的基础上,实现编制资源向重点管护领域和基层一线倾斜,并优先解决此类机构编制需求[26]。三是增强农户意识,推动主体间有效互动。其一,农户参与生态河道管护积极性不高的主要原因是其主体意识不强,而“填鸭式”灌输不能完全内化为农户个体行为。由于农户在日常生活实践中更愿意参与同自身利益直接相关的活动[27],因此,应充分利用部分农户的实用主义观念,将行为后果与切身利益挂钩。其二,以“民间河长”为纽带,构筑“官方河长”与农户之间的制度化协商对话机制,使“民间河长”有条件参与决策咨询,推动管护政策更好地吸收农户意见[28],强化农户在农村生态河道管护中的地位。最后,充分发挥农户监督作用,定期组织培训和宣传活动,提升其治水行动的专业性,不仅要强化农户对工程保护、水源保护等制度政策的学习,还要制定激励政策,提高农户参与监督其他管护主体的意愿。

六、结 语

本文从农村生态河道长效管护何以运行这一问题出发,基于“情境-结构-行动”的分析框架审视农村生态河道管护的实践逻辑。在P镇的实践探索中,“碎片化”治理、基层自主性缺失以及主体间协同失衡成为目前制约农村生态河道管护的主要因素,其实质在于长效机制不健全,短期成效与长期成效之间的张力。尽管从案例中窥探农村生态河道管护现状的微观一角,但其反映出的共性问题值得政府、市场和社会等主体重视。如何打造多主体协同、多要素联动、多领域互动的综合管护生态,更好发挥长效机制的作用,需要从宏观、中观、微观层面进行综合考量,在情境优化、结构重塑、行动纠偏等维度进一步探索,以完善保障体系、理顺组织体系、规范行为体系,为农村生态河道长效管护提供全方位的支持与动力。需要指出的是,农村生态河道管护涉及主体众多,本文以乡镇为调研对象,尽管也涉及乡镇所在县、下辖行政村以及企业相关负责人和农户,但囿于文章篇幅和调研深度的限制,本文未能详尽深刻阐述农村生态河道长效管护的利益关系及主体间的相互博弈。另外,本文构建的“情境-结构-行动”分析框架有赖于后续进行更多实证研究,并加以检验和完善,以丰富农村生态河道长效管护的知识体系。