政府动员、社会响应与农村环境治理差异化
——基于粤西M市的调研分析

张国磊,苏柄润,张燕妮

(1.广东金融学院 公共政策与治理创新研究中心,广州 510521; 2.广州工商学院 管理学院,广州 528138)

一、问题的提出

党的二十大报告提出要全面推进乡村振兴,坚持农业农村优先发展,加快建设农业强国,旨在解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的“结构性矛盾”基础上,推动乡村走向“产业、人才、文化、生态和组织振兴”。农村人居环境整治作为生态振兴的重要抓手,其治理效果直接关系到广大农民群众的生活环境。因而中办与国办相继印发《农村人居环境整治三年行动方案(2018-2021)》和《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021-2025年)》要求动员各方力量,整合各种资源,强化各项举措,加快补齐农村人居环境突出短板。2023年中央一号文件强调“扎实推进农村人居环境整治提升”。虽然党中央和国务院通过一系列制度文件督促各级地方政府加强农村环境治理,但在基层落实却呈现出差异化的行动取向;既有自上而下强化政府动员力度、积极推动环境政策落地的取向,也有因自下而上社会响应不足、消极应付上级考核的取向。造成这种差异化的农村环境治理样态的原因是政府动员失灵抑或社会响应不足?

单靠政府行政力量推动的传统模式难以解决诱因复杂的农村环境问题,亟需探索新的治理模式予以改善。现有研究从三个层面展开。一是找寻农村环境治理困境的诱因。以政府为主导的管控模式缺乏社会力量参与,农民参与农村环境治理的态度模糊化[1]。二元分化的城乡环境治理机制将农民排除在外,政策执行滞后化、治理过程持续性弱化等问题降低了农村环境治理效率[2]。基层政府过度干预、环境政策传达不顺畅和农民集体不作为加剧了农村环境问题恶化[3]。二是提出农村环境治理困境的化解策略。化解农村环境治理困境的关键在于构建共生、合法、系统化、智慧化的治理机制[4]。地方政府需要吸纳外部力量参与[5],形成政社互动的合作治理体系[6]。同时要拓宽参与渠道,提升农民的环保意识和参治意识[7]。三是打造农村环境治理的创新模式。创新农村环境治理模式不仅需要激活社会主体的内生动力,以多元主体协同治理[8]来化解政府治理失灵的困境[9]。也需要根据诱因复杂化的情况,采取党政部门引领下的自主治理[10]、契约管理[11]与多元共治[12]予以化解。综上,通过构建政社合作治理体系,充分发挥各主体的优势,既能突破因政府动员失灵而导致其他主体参与度较低的困境,也能突破因利益诉求多元而导致各主体互动不足的困境,进而实现农村环境“治理有效”[13]。

总体而言,既有研究从多个维度系统阐述农村环境治理困境的诱因,并根据农村场域的特殊性与多元协同理念,提出多种创新性的优化策略。但对于在执行环境政策时,基层政府采取何种动员策略(硬动员、软动员与软硬兼施动员),以及获取何种社会响应程度(强响应、弱响应与强弱趋中响应)缺乏现实关怀。尤其在同一环境政策下,为何在不同农村地区呈现出差异化的治理成效,是政府动员失灵抑或社会响应不足导致,还是两种因素重叠导致的?这些问题仍有待探讨。为此,课题组于2021年7月至2022年2月对粤西M市部分乡镇展开不定期实地调研,采取深度访谈法与政府部门人员、村干部和村民进行互动,并获取一定的经验材料。旨在深入了解M市在农村环境治理过程中政府动员策略以及社会响应程度,从政社视角诠释差异化政府动员策略将会获取何种社会响应,这两个要素将会如何影响地方农村环境治理的差异化成效。

二、个案描述与分析框架

在农村环境治理的场域中,不同地方政府所采取的治理策略不同,所取得的成效具有差异性。若按照上级指示机械式执行环境政策,那很可能遭到群众“冷漠化”排斥而收效甚微;若结合地方实际,积极动员群众参与,并及时回应群众的合理诉求,那所获取的成效将会超出预期。因此,基层政府的动员策略与社会群众的响应程度在一定程度上影响着农村环境治理绩效。

(一)个案描述:粤西M市农村环境治理基本情况

M市(县级市)位于广东省西南部,下辖6街道17镇,常住人口约129万人。近年来,M市按照上级要求,积聚力量,整合资源,强化措施,加快补齐农村环境治理突出短板,取得一定成效。但在调研中发现,M市各乡镇落实环境政策与所获取的治理成效具有差异性,典型表现为三种样态:忽视(T镇)、注意(H镇)与重视(J镇)。

1.忽视情境下的T镇农村环境治理。T镇位于粤西M市南部,下辖1个社区17个行政村,辖区60.4平方千米,常住人口约8万人。T镇政府虽严格执行上级政府指令,但各部门却机械式执行环境政策,并未吸纳社会力量参与其中,更多的是“对上负责”完成上级下达的高指标任务。由于长期忽视群众诉求,未能及时解决困扰群众的生活垃圾污染问题,T镇的农村环境治理成效较低。

2.注意情境下的H镇农村环境治理。H镇位于M市中北部,下辖1个社区23个行政村,辖区176.25平方千米,常住人口约12万人。H镇政府虽积极动员群众参与农村环境治理,但受制于资源与权威等因素的影响,各部门执行行为却逐渐偏离环境政策目标,未能充分激活基层自治力量,以致该镇的环境治理成效并不显著。

3.重视情境下的J镇农村环境治理。J镇位于M市中部,下辖1个社区8个行政村,辖区57.81平方千米,常住人口约3万人。J镇政府将农村环境治理提升至“政治任务”高度,通过强化环境政策执行力度与吸纳社会力量参与相结合,积极探索以点带面推进“千村示范,万村整治”工程、“三清三拆三整治”以及“农村人居环境整治‘百日攻坚’行动”等,着重解决群众集中反映的难点问题,环境治理成效显著。

(二)分析框架:政府动员与社会响应的互动逻辑

从政社关系来看,基层治理由以往的政府主导转变为政府主导下的多方合作[14]与第一书记下沉组织动员群众参与式治理的模式[15],社会力量与基层群众的主体性作用日益凸显[16]。农村环境治理成效不仅与政府动员力度相关,也受社会响应程度的影响。在农村环境治理场域中的政府动员具有两种取向:一是上级政府依托行政权威在科层制体系进行自上而下内部动员,这种动员方式所具有的强制约束力能够督促各部门履职到位(刚性);二是基层部门借助村委、宗族和能人等村庄自治力量对群众进行自下而上外部动员,这种动员方式所具有的协商民主氛围能够增进政社互动,达成合作治理共识(柔性)。差异化政府动员策略所获取的社会响应的程度各有不同(见图1),将会影响农村环境治理成效,具体如下。

图1 基层政府动员的行动逻辑示意图

1.政府动员:政策执行的路径依赖。政府动员是科层制体系内部上级依托行政权威整合体制内资源,调动“条块”部门参与政策执行[17],既有对政府部门下达指示的内部动员,也有对社会群体宣传号召的外部动员。基层政府采取何种动员策略取决于上级部门对政策的关注度和随之而来的考核压力。如果政策执行所衍生考核压力过大,那么其动员力度就不断加大,反之亦然。政府动员有三种形态。一是依托行政命令逐级下压责任。科层制体系内部的政策动员与控制动员,具有强制性与指令性等特点[18]。在政策受众缺乏政策认同感时,基层政府往往会强化行政动员以提升民众的参与意愿[19]。二是强调动员客体需求和参与程度。虽然政府动员具有内在的价值激励[20],主要以宣传、示范与教育的嵌入式动员为主[21],但影响村民参与环境治理的驱动力却是其责任认知、意志、情感和行为[22]。三是将价值导向和规范约束进行结合。当环境政策的指标性考核与指向不明时,基层政府通过外部动员能够帮助其快速达成目标[23]。为保障农村环境治理过程中的群众利益,基层政府在督促各部门履职到位的同时,也通过柔性治理手段动员群众参与,使群众能够积极响应政府动员。

本文所指的政府动员聚焦农村环境治理场域中基层政府对群众的社会动员(见图2),具体分为三类。一是硬动员。该动员模式强调政策目标达成、注重政令传达到位,显现出机械式执行特性。上级政府依托行政权威下达环境治理的高指标任务,基层部门只按照政策文本机械式执行,忽略政策内容的本土化与社会层面的参与度,很可能因群众“冷漠化”响应不足而导致基层政府“唱独角戏”。二是软动员。该动员模式立足于村庄现实条件,将社会组织和基层群众吸纳至农村治理环境体系中,通过人情游说、情境动员等柔性方式嵌入环境政策执行过程。三是软硬兼施动员。该动员模式是“硬动员”与“软动员”的有机融合与互补,既有依托行政权威照章办事、刚性推动环境政策落地,也有借助柔性治理方式破除政策执行“梗阻”困境。概言之,基层部门通过“软硬兼施”的手段来实现正式权力的非正式运作,以期完成上级下达的各项指标任务[24]。

图2 差异化响应方式与农村环境治理成效示意图

2.社会响应:政策执行的底层回应。社会响应是社会组织与基层群众对政府政策以及政策执行过程的反馈(消极抑或积极),表现在政府动员之后这些群体所呈现的行为态度和回应方式。虽然基层政府通过多渠道宣传环保政策,但农民群体的地位是否虚化、价值效益高低[25]、责任意识强弱[26]等因素影响了其在农村环境政策落地过程中的响应程度。社会响应有三种样态。一是对政府动员的低度回应。这些主体认为其参与农村环境治理与政府动员缺乏直接关联,参不参与由自己决定。二是对政府动员的适度回应。面对基层政府动员,基层群众既不支持也不反对,或既有支持也有反对,但他们参与意愿受到内部(心理认知)和外部(环境调节)条件的综合影响[27]。三是对政府动员的积极回应。基层政府以刚性治理为支撑,以柔性治理为辅助,有意识地吸纳其他主体参与农村环境治理体系,进而实现多元主体合作共治农村环境问题。

本文所指的社会响应主要关注农村环境治理场域中基层群众对政府动员后的回应程度,以及不同回应方式将会给农村环境治理成效带来何种影响,具体分为三类。一是弱响应。在基层政府机械式执行下,基层群众对环境政策了解不足,参治意愿较低,甚至“冷漠化”反对环境政策实施。二是强弱趋中响应。在基层政府柔性动员下,虽有部分基层群众参与农村环境治理,但所取得的治理成效并不显著,反而因治理主体分散化和资源整合不到位而加大治理难度。三是强响应。在基层政府“刚柔并济”引导下,基层群众充分了解环境政策,政社互动频繁,参治意愿不断增强。概言之,基层政府主动下沉治理力量,积极吸纳其他主体参与农村环境治理,在充分发挥各主体作用的基础上,实现农村环境刚性治理的柔性嵌入。

在农村环境治理的场域中,差异化的政府动员策略将会刺激出基层社会不同的响应程度,进而影响农村环境治理成效。当面对具有强制约束力的硬动员时,基层群众处在一种“冷漠化”状态:既不阻碍政府的动员行为,也不回应政府的环保号召。在面对较为温和的软动员时,基层群众显现出较为积极的配合意愿,但由于治理力量分散化而无形中加重了基层部门的负担。在面对“刚柔并济”的软硬兼施动员时,基层群众的响应程度较高,能够主动参与环境政策执行全过程。因此,在同一环境政策下,无论基层政府采取何种动员策略,社会响应的程度都具有差异性,并与农村环境治理成效关联。

三、政府动员:农村环境治理政策执行的行动策略

基层政府为快速完成农村环境治理目标而主动下沉治理力量动员基层群众参与,但由于行政权威和资源禀赋不同,使得科层制体系中各职能部门的动员策略具有差异性,呈现出“硬动员”“软动员”与“软硬兼施动员”三种取向。政府动员的方向由内向外。首先,上级部门按照科层制运作逻辑,依托行政权威硬动员其管辖的部门,使环保政令从高层逐级向下传递给基层部门。其次,基层部门派出工作队软动员辖区内群众配合做好农村环境治理工作,但因治理主体分散化而加大行政成本。最后,不得不通过软硬兼施动员策略,既依托行政权威的刚性治理手段督促各部门落实到位,又采取柔性治理方式吸纳多元主体参与农村环境治理全过程,使基层群众的主体性作用得到有效发挥。

(一)“硬动员”:以结果为导向塑造刚性治理权威

“硬动员”主要表现为上级通过科层制体系逐级传达环境治理政令,并通过签订责任状明确各主体的责任[28],以确保环境治理目标快速完成。该过程过于关注农村环境问题的刚性治理成效,而忽视了基层群众的主体性作用,甚至将其排斥在治理体系之外。换言之,基层政府依托行政权威的强制力督促“条块”部门逐级落实,并与各牵头单位签订“责任状”来明确农村环境治理的权责,同时向下摊派各种考核指标,以达到高效执行环境政策的目标。“硬动员”虽然在传统管理模式下高效有力,但缺乏变通的机械式执行显得过于刚性,所衍生的政策失灵风险不断加大。因为动员的有效性取决于政策主张与社会需要的契合[29],一味依赖行政权力的单向度行使,以及单方面的政策输出,很可能由于底层回应不足而难以实现政策预期。

在忽视情境下,T镇的农村环境治理策略具有“硬动员”特性,即通过逐级量化环境治理指标来强化问责,以此督促各部门履行环保职责。正如T镇生态环境所所长LYS所言:“我们每一年都要按照上级指示完成各类环保考核指标任务,如若完不成,不仅被问责和扣绩效,还会影响个人晋升。”(访谈记录,20211003)农村环境治理虽然属于隐形绩效,但完不成年度考核指标将会影响单位的整体绩效,因而采取“硬动员”的方式督促各部门快速完成环保指标则成为基层政府的首选。T镇政府按照上级指示对环境政策进行配套,并将任务指标逐级“摊派”给各单位和干部。在明确各自分工的基础上,实现环保政令在科层制体系快速传达。在执行垃圾分类政策的过程中,T镇政府采取“硬动员”做法,即通过政府门户网站发布通告,要求每家每户都必须按照指定标准完成垃圾分类任务,并以村为单位进行评比,对不达标的村庄则公开点名批评,并减除该村的政策优惠。当问及政府如何回应在推进垃圾分类过程中可能出现的群众反对意见时,所长LYS表示:“村民反对也没办法,你这个任务没搞好,上面就要找政府的麻烦。当时只能先拖着他们了,等过了这段时间再说。”(访谈记录,20211003)虽然T镇政府在科层制体系中通过“硬动员”来提升环境政策执行力度,但却忽视了对基层群众诉求的回应,以致诸多环境政策因群众“冷漠化”响应而落实不到位。

总体而言,虽然通过“硬动员”能够在科层制体系实现环境政策高效传递,但各部门机械式执行方式很可能因基层群众的不配合而导致政策失灵。农村环境问题并非单靠基层政府全面管制就能解决,仍需要基层自治力量(农民群众)的支持和配合。尤其在缺乏外部监督的情况下,基层政府可能会通过“做作业,造数据”来应对上级考核,以致农村环境治理成效的真实性遭到质疑,因而需要基层群众全过程跟进。

(二)“软动员”:以柔性治理化解政策执行“梗阻”困境

在科层制体系中,基层政府既要“对上负责”完成农村环境治理的各项考核指标,也要“对下回应”基层群众诉求来消解因环境污染所引发的社会不稳定因素,因而他们时常需要动员社会力量参与,以降低自身的工作量。在具体实践中,“软动员”立足农村社会,注重村“两委”、宗族和能人在环境政策执行过程中的辅助性作用,通常选择农民易接受的动员策略。如下派驻村干部反复游说一些不配合环境政策执行的农户,通过不定期下基层宣传来提高农民的环保责任意识,以期突破环境政策执行“梗阻”困境。虽然“软动员”能够将机械式执行转化为关注社会响应的柔性治理,但这种动员方式既需要村庄自治力量的配合,也需要驻村干部积极介入。如环境政策执行得不到村庄自治力量的支持,其治理成效只能取决于驻村干部外部力量的动员能力。但过于依赖外部行政力量的介入势必会增加额外的治理成本,尤其在体制内资源供给不足的情况下,“软动员”并非基层政府的首选。

在注意情境下,H镇的农村环境治理策略显现出“软动员”特性,即基层政府通过及时回应基层群众诉求来提高环境政策支持度,以减少环境政策在底层实践的阻力。虽然上级政府通过不定期督察、不打招呼暗访等方式可以督促各部门履行环保职责,但这种过度依赖责任下压的方式将会导致各部门只关注农村环境的刚性治理要求,而忽视基层群众的合理诉求。在环保考核压力不断加大的情况下,各部门倾向于“对上负责”完成上级摊派的高指标任务,以规避自身被问责的风险。但单靠行政力量的外部嵌入推动各项环境治理工作很可能因遭到群众的漠视而无法实现政策落地,因而采取“软动员”的方式调动基层群众参与积极性,使其回归农村环境治理主体角色则至关重要。在农村环境治理的场域中,基层群众既是参与者,也是受益者,基层政府需要时刻关注其反馈的问题,并及时处置,以减少因环境污染问题而引发的群体性事件。正如H镇村民HXP表示:“在搞环境卫生整治的时候,镇政府很重视我们反馈的问题,一上报很快就有人来跟进处理。大家都很高兴,纷纷向村委报告日常生活中发现的环境污染问题。”(访谈记录,20211027)在此过程中,H镇采取“软动员”做法:依托村“两委”入户宣传环境政策并发放环保倡议书,驻村干部引导各村制定村规民约,在强化农户环保责任意识的同时,也提升环境政策的支持度。对一些拒不配合的农户则进行人情游说和情境动员,使其环保观念得到有效改善。正如村委CDY表示:“一般每个行政村都至少固定配置一个垃圾集中分类点,按上级要求统一设计环保宣传样式,但看的人并不多。面向村民开展的环境保护宣讲会获得一定的效果,但对一部分比较顽固的村民仍然需要慢慢做工作,毕竟我们并没什么有效手段可以强制要求其配合。”(访谈记录,20211027)可见,通过“软动员”能够减少环境政策执行阻力,但过于依赖村庄自治力量的配合和外部行政力量的反复介入,不仅挤占了驻村干部大量的时间,也使得环境治理的行政成本超出预算。

总体而言,“软动员”虽能结合村庄实际引导基层群众参与农村环境治理,以化解环境政策执行“梗阻”困境,但这种动员方式仅能提高基层群众对环境政策的理解程度而非直接转变为环境治理成效。由于缺乏刚性约束力,一旦失去村庄自治力量的支持与配合,基层政府只能通过反复动员予以化解,这些不仅加重驻村干部工作负担,也导致治理成本不断加大。

(三)“软硬兼施动员”:刚性治理与柔性治理相结合

面对上级不断加码的高指标任务,采取刚性治理的方式推动农村环境政策执行成为基层政府的首选,而以柔性治理手段回应基层群众的合理诉求则是环境政策能否顺利落地的关键。换言之,“硬动员”的刚性治理逻辑要求科层制体系内部各部门照章办事,并依托行政威权推动环境政策走向底层实践,“软动员”的柔性治理逻辑则是基层政府有意识地向外部吸纳其他主体,引导村庄自治力量参与农村环境治理,以破解环境政策执行“梗阻”困境。通过“软硬兼施动员”,既能强化环境政策的权威性,督促各部门履职到位,也能破解基层政府动员失灵所带来的社会响应不足的困境。

在重视情境下,J镇的农村环境治理策略显现出“软硬兼施动员”特性,即基层政府采取分级量化指标和逐级摊派任务的方式明确各部门和基层群众的环保职责,既按照刚性治理的要求提高各部门的环境政策执行力度,也通过柔性治理的方式及时回应基层群众诉求,由此形成了科层体制内部刚性治理与科层体系外部柔性治理相结合的农村环境治理模式。虽然不断加大的环保考核压力能够促使基层政府极力完成上级摊派的各项考核指标任务,以缓解自身被问责的压力,但政策执行的路径依赖特性却塑造了各能部门机械式执行样态,以致诸多政策难以落地。尤其在“一票否决”刚性要求下,以柔性治理手段化解政策执行阻力则成为基层政府的首选。因此,通过“软硬兼施动员”,既可以强化科层制体系内部的政策执行力度,也可以消解村庄社会外部的集体行动困境。一方面,J镇政府按照上级指示对环境政策进行配套,相继制定了《J镇2021爱国卫生工作要点》《J镇农村生活垃圾分类投放与收集设施设置》等一系列制度文件,并以“包办到户、责任到人”等方式将环保职责落实到个人,对完不成考核指标的单位及时问责;另一方面,要求各层级干部下沉至基层,通过入户宣传、带头执行等方式号召群众积极参与卫生整治。正如J镇村民WSH所言:“县乡干部都来到咱们这地方帮搞卫生了,自己光看着也过意不去,也就跟着扫了。”(访谈记录,20220206)对于不愿配合的农户,基层政府既通过村“两委”干部的反复游说,使其转变环保理念,也采取“门前三包”“星级文明户”等方式将环保职责压实至农户主体,以体现环境政策的权威性。如J镇驻村第一书记MYL表示:“相对来说,县直干部下乡与地方官员群众共同进行卫生整治工作,获得的环境治理效果是要比以前好很多的。”(访谈记录,20220210)“软硬兼施动员”既落实了体制内部的环境治理责任下压,使环境政策得以高效执行,也发挥了关注基层群众的主体性力量在化解环境政策执行“梗阻”困境的作用,将柔性治理嵌入至刚性治理之中,实现了“硬动员”和“软动员”在农村环境治理场域中有机融合,形成了优势互补的治理机制。

总体而言,“软硬兼施动员”既有利于塑造环境政策的刚性治理权威性,也有利于重塑农户的环保主体责任意识,既有效弥补了因过于关注外部力量配合而导致环境治理成效不可控制的弊端,也化解了因基层群众诉求回应不足而诱发的政策失灵风险。综合来看,政府动员差异性主要表现在环境政策执行层面,在政策目标实现难度大、绩效考核要求高的情况下,基层政府会将该项工作提升至“政治任务”高度,进而采取最具有权威性的刚性治理方式(硬动员)推动政策落地。而在政策要求明晰、可行性高的情况下,基层政府会选择柔性治理方式(软动员)来消解政策执行阻力。但由于农村环境问题诱因复杂化、参治主体利益多元化与各部门执行能力差异性,仅靠基层政府的单一动员策略,很可能因科层制体系层级节制的影响而导致环境政策执行“梗阻”,也可能因村庄社会中的农户联合抵制而导致政府动员失灵。因而在大多数情况下,基层政府会根据地方实际,动态选择“软硬兼施动员”的折中方式,既通过“硬动员”来塑造刚性治理的权威性,也采取“软动员”来增强柔性治理的有效性,由此形成的优势互补既能增强政府动员力度,也能提升社会响应的程度。

四、社会响应:政府动员下的农村环境治理差异化回应

差异化动员策略是基层政府为适应不同治理条件而做出的行为选择。基层政府需要根据科层制考核压力与村民参与意愿而动态调整动员策略,以达到规避上级问责、加快环境政策落地速度和提升环境治理效能等目的。在基层政府不同动员策略下,基层群众响应程度呈现出差异化特性,具体表现为:“弱响应”“强弱趋中响应”和“强响应”三种势态。

(一)“弱响应”:“硬动员”下的消极应对

“弱响应”实际上是环境政策在底层实践过程中得不到农户支持而陷入失灵的困境。一方面,因环境政策“悬浮化”而导致基层群众参与度较低,这为基层政府选择性应对、利用信息不对称与上下级“共谋”虚构治理成效提供了操作空间。另一方面,因宏观的环境政策未能根据地方实际而进行适应性调整,加之刚性治理的机械式执行无形中弱化了基层群众的主体性作用,以致基层政府长期处在“唱独角戏”的状态。换言之,基层政府过于关注环境政策的刚性治理成效,而忽视基层群众的推动作用,以致其动员遭到基层群众消极应对,导致环境政策失灵的风险不断放大。即使基层政府选派驻村干部下乡助推环境政策落地,或通过柔性治理来消除环境政策执行阻力,也可能因额外的治理成本增加而被迫“搁浅”。概言之,“弱响应”实际上是缺乏社会力量的积极配合和有效参与,基层群众“冷漠化”加剧环境政策在底层实践中社会响应不足。

在T镇政府的“硬动员”策略下,部分村庄呈现出“弱响应”的态势。“悬浮化”的环境政策使得基层群众的参与意愿较低,对政府动员保持消极态度,而缺乏基层群众的全过程参与和监督,无形中给基层部门提供了虚构治理成效的操作空间。以逐级量化考核指标和逐级加压的方式督促各部门快速完成刚性治理要求下的环境治理指标。各部门遵循“对上负责”的理念,为缓解自身被问责的压力而忽视地方实际,也未能对环境政策进行适应性调整,以致治理成效难以达到预期。正如T镇生态环境所所长LYS所言:“我们的环境政策主要按照市政府下发的环境指标细则进行配套的,大致内容并未做出变更,基本按照按上级指示来执行环境政策。”(访谈记录,20211003)由于基层群众长期游离在农村环境治理体系之外,加之对环境政策了解不充分而无法向政府部门表达自己的合理诉求,以致会做出阻挠环境政策实施的行为。在执行垃圾分类政策过程中,T镇政府强制要求每家每户按标准对自家垃圾进行分类,并将村民的配合程度与村里的优惠政策挂钩。由于忽视了农户对政策的接受程度而采取刚性治理手段强制摊派垃圾分类任务,导致诸多农户不满,不愿配合政府部门和村委的工作,最终导致村庄垃圾分类工作陷入长期停滞状态。正如村民FKS所言:“垃圾分类做这么多干什么,能把垃圾收集成袋子不要乱堆乱放都已经很好了。一天到晚搞这些不适合现在的农村的额外任务,自己吃力也不讨好。”(访谈纪录,20211004)虽然基层政府按照上级指令推行环境政策,但由于缺乏基层群众的响应和支持,以致再好的政策也无法发挥其应有的治理作用。

总体而言,由于缺乏基层群众的积极配合和有效参与,环境政策失灵的风险在各部门机械式执行过程中不断加大。基层政府“硬动员”策略下的村庄“弱响应”体现为因各部门过于关注刚性治理的成效,而导致基层群众在农村环境治理过程中严重缺位,进而造成环境政策响应不足和治理成效低下。

(二)“强弱趋中响应”:“软动员”下的适度回应

“强弱趋中响应”是基层政府将社会组织和基层群众吸纳至农村环境治理体系,并采取“软动员”的柔性治理化解环境政策执行“梗阻”困境。基层政府通过下乡宣传,驻村干部入户游说的“软动员”方式,使农户充分了解环境政策并配合环保工作。同时打造线上与线下相融合的政社互动平台,使基层群众反映的环境问题能够及时上传与处置,在提升基层群众参与意愿的同时,也能营造政社合作治理环境问题的良好氛围。虽然通过“软动员”的柔性治理方式能够提高基层群众的回应速度,但过度依赖基层群众的自觉响应可能会带来新的问题。一方面,治理主体力量分散化加大了农村环境治理难度。虽然基层政府基于地方实际执行环境政策,也强调基层群众的主体性作用,但却难以解决因利益主体多元化而导致的差异化诉求。尤其是基层政府的工作重心并非围绕农村环境治理展开,这就导致部分体制内资源被耗散,而真正投入到农村环境治理过程的资源不断被压缩。另一方面,虽然通过柔性治理手段能够动员基层群众积极响应并投入到农村环境治理过程,但也难以规避集体行动弱化的困境,部分基层群众因内部动力疲软、外部动力不足而消极被动参与或阻碍环境政策执行,以致出现既不支持也不反对,或是既有支持也有反对的“强弱趋中响应”态势。

基层政府依托行政权威督促各部门履行环保职责,但却忽视乡村社会所固有的人情关系网,因而采取机械式执行环境政策反而会招致基层群众的“冷漠化”应对。因此,H镇政府采取农户容易理解的柔性手段推进政策,以提高其对环境政策的理解程度。在H镇政府“软动员”下,基层群众呈现出“强弱趋中响应”的样态。H镇政府以柔性治理的“软动员”方式加强与基层群众互动,在宣传环境政策的同时促使基层群众的环保观念得到转变,进而实现社会层面对环境政策的积极回应。在“软动员”下,大部分群众能够明晰自身在农村环境治理过程中的主体地位,并主动转变环保观念,配合基层政府执行环境政策。正如H镇村民HZY所言:“搞好房屋周边卫生、整治脏乱差这些环境工作,以前觉得这是政府的事情,现在认识到自己也要出一份力。搞好卫生谁都喜欢,虽然过程有点难,但是做好了大家都高兴。”(访谈记录,20211027)虽然通过柔性治理手段能够拓宽政民互动渠道,使基层群众的合理诉求得到充分表达。但随着环境治理重心下移,基层政府过于关注对社会的动员而将治理力量分散在各村庄,由此衍生出新的问题:基层政府既难以满足广大群众的差异化环境治理诉求,也负担了更多的行政成本,使得环境政策执行难度不断加大。村委CZL表示:“上级号召村委带领村民搞环境整治,要收集他们的意见。我们就按要求带领他们整治环境嘛。但村民所提的环境问题有时候比较‘自私’,如对私自养殖家畜造成的污染评判并不一致。有时意见之间甚至会‘打架’,如垃圾收集点的地点设置问题。”(访谈记录,20211027)如过于关注“软动员”在农村环境治理的效果,不仅使得环境政策缺乏刚性治理权威的高效推进,也会增加额外的治理成本。而过于依赖基层群众的自觉来推动农村环境治理政策,那很可能因部分基层群众“冷漠化”而无法实现政策落地。正如H镇村民WYF所言:“虽说是倡议我们要搞好周边卫生,但我既要出去档口(摆摊)又要种田,不搞也不会有什么后果,那我还不如休息。”(访谈记录,20211027)因此,在基层政府的“软动员”下,部分基层群众的响应呈现出强弱趋中样态:既不支持也不反对,如触及其自身利益,那在政府动员下就积极参与,反之亦然。

总体而言,“软动员”策略下的基层群众能够积极响应环境政策,进而破解各部门机械式执行所带来的“梗阻”困境。但工作重心的偏移也衍生了治理力量分散化、行政成本增加和群众利益分化等新问题,使得农村环境治理成效难以到达预期。

(三)“强响应”:“刚柔并济”下的治理有效

“强响应”下的基层政府以刚性治理塑造环境政策的权威性,并以柔性治理加强对基层群众的现实关怀,既依托行政权威推动环境政策高效率执行,也采取柔性措施吸纳社会力量参与,以化解各部门机械式执行而造成的政策失灵风险。换言之,基层政府在调适“硬动员”与“软动员”的基础上,将刚性治理的“高效率”与柔性治理的“强缓冲”进行深度融合,充分发挥集体行动优势来消解单一主体治理的困境,使得农民的主体性作用得到充分体现。“强响应”表现为基层政府以刚性治理塑造高效的政策执行样态,并将柔性治理理念嵌入农村环境治理全过程,进而实现村庄自治力量的积极参与。在“刚柔并济”策略下,既提高了基层群众对环境政策的理解程度,也提升了各部门的执行效能,由此形成基层群众高度配合与环境治理成效显著的“强响应”样态。

在J镇政府“软硬兼施动员”下,基层群众呈现出“强响应”特征。基层政府既通过“硬动员”的刚性治理手段塑造环境政策权威性,督促各部门履职到位,也依赖“软动员”的柔性治理手段提升基层群众的参治意愿,使其回归农村环境治理的主体角色。“软硬兼施动员”实际上契合当前农村环境治理要求,即基层政府借助行政权威推动环境政策走向底层实践,并积极引导基层群众参与农村环境治理全过程,使其主体意识得到不断强化。“强响应”意味着基层政府借助科层制体系将环境治理指标快速传达,并通过制定“村规民约”将环保职责落实到户。J镇政府通过不定期下基层进行环保动员和宣传,联合各层级驻村干部齐抓共管农村人居环境整治工作。持续性的政策宣传不仅可以提高基层群众对环境政策的理解程度,也能降低因社会响应不足而导致的环境政策失灵风险。在基层政府“刚柔并济”的治理策略下,农户的环保意识和环保行为发生了根本性转变,不仅为基层政府后续的环保工作提供支撑,也为新一轮的乡村建设行动提供支持。正如村委DRZ所言:“大部分村民在村委不停的入门宣传后都保持比较好的卫生习惯了,连那一小撮曾不愿配合的村民,在政府给予一定的口头警告后,也不做环境卫生的‘老鼠屎’。你看现在的路边,哪还有垃圾呢?”(访谈记录,20220211)

“强响应”实际上是基层政府在推行环境政策的过程中合理利用社会力量的正向积极反馈。在基层政府“刚柔并济”的治理策略下,既可以提高基层群众的环保意识,化解因机械式执行而造成的环境政策失灵困境,又能在持续性动员下引导基层群众参与农村环境治理全过程,并形成合力、精准高效地解决农村环境问题。综合来看,差异化的社会响应主要表现在:在基层政府“硬动员”策略下,各部门机械式执行而招致基层群众不满,并“弱响应”政府的环保号召,由于长期缺位而导致农村环境治理成效低下。在基层政府“软动员”策略下,基层群众能够积极配合环境政策执行,但柔性治理手段却难以解决利益诉求多元化、集体行动弱化与行政资源内耗等问题,很可能因基层群众既不支持也不反对的“强弱趋中响应”而导致环境政策“悬浮化”。而在基层政府“软硬兼施动员”策略下,既能督促各部门精准高效地解决农村环境问题,也能充分利用基层群众的“强响应”来提升环境政策的可及性,在实现刚性治理与柔性治理优势互补的同时,提升环境政策的有效性。

五、结 语

在农村环境治理场域中,虽然环境政策供给的目标指向具有统一性,但在不同政府动员模式与社会响应的影响下,不同地区的农村环境治理水平和治理成效呈现出差异化样态。上级政府通过政策配套量化环保指标,并逐级摊派给各部门落实,既实现多层级部门环保责任共担,也能够掌控农村环境治理全过程。但在具体实践中,基层政府往往因权限过小、财力薄弱和人员不足等客观条件的限制,而不得不在环境政策执行中规避潜在的问责风险。因而他们更加关注上级政府的高指标要求,而忽视基层群众的合理诉求。换言之,基层政府“对上负责”完成上级摊派的环境治理任务指标,而选择性“对下回应”基层群众的环境治理诉求,由此造成政府高效动员而基层群众响应不足的背离现象。

在基层治理模式逐渐由“政府主导”转变为“政社合作共治”背景下,基层政府逐渐关注基层群众与社会组织在环境政策执行过程中的主体性地位,进而采取强有力的动员策略引领基层群众参与农村环境治理全过程,以社会层面的积极回应化解因机械式执行环境政策所衍生的“梗阻”困境。但在实际中,基层政府对社会力量的认识和把握程度的不同往往会形成差异化的治理样态。如过度关注基层群众能否配合和支持,却造成环境政策执行偏离问题导向理念,很可能因基层群众“冷漠化”而造成环境政策“悬浮化”。因此,激活多元主体力量、增强集体行动能力与消除利益纷争是提升农村环境治理效能的关键,而根据村庄实际情况动态选择动员策略所获取的社会响应效果更佳。如进行“硬动员”,可以在科层制体系内部实现环境政策的快速传达和高效执行;如采取“软动员”,可以统筹村庄自治力量与形成环境治理合力;如选择“软硬兼施动员”,可以实现刚性治理与柔性治理优势互补,进而形成政社合作共治下的农村环境治理体系。