试析当前农村土地问题

熊勇军

（湖南省湘潭市农业局，湘潭 411103）

1 问题是土地没有真正成为农民的财富

现行土地制度是将集体土地按照一定标准平均分配给农户，所有权属于集体，经营使用权属农户。土地家庭承包经营制度，作为20世纪80年代农村体制改革重要标志，极大解放了当时农村生产力，促进农业快速发展。但随着国家工业化、城市化以及现代农业发展，现行土地制度执行中暴露出越来越多的问题。一句话概括，很多情况下，作为农民最重要生产资料的土地，不仅没有真正成为农民的财富，反而甚至成为了包袱。

1.1 农民自己耕作没有积极性

与以前相比，现在农民的收入结构已经发生了显著变化。很多地方，农民外出务工已成为普遍现象，农民已经由以前纯农户变成了兼业户，非农收入占全部收入的大头，农业只是农民的副业，农民生产积极性并不高。受种植规模影响，农民对生产补贴增加、价格轻微上涨等利好刺激并不敏感，而对成本上升等消极信号反应敏感。这就是为什么国家出台系列政策扶持粮食生产，而粮食生产面积、粮食产量并没有相应增长的根本原因。很多地方出现了耕地抛荒、双季稻改单季稻、杂交稻改常规稻、老弱劳力从事农业生产、田间管理粗放等农民忽视农业生产、不愿增加投入的现象。

1.2 土地流转难如人意

有人肯定会说，农民既然自己不愿耕作，可以流转出去，由别人种植。农民将土地承包经营权流转出去，法律政策上是允许的，政府也是支持的，但真正流转出去的土地并不多。究其原因，主要是农民流转意愿不一，顾虑重重，再加上土地分散，难以集中连片。而且，一旦长期成片经营，势必要破除原有的农户之间田埂界限，进行土地平整等方面建设，势必与现在田块到户发生矛盾。这些情况制约农业规模经营的发展，制约正常流转收益实现，制约土地流转深入发展和土地流转市场形成。

1.3 承包经营权最终不能出让

自己不愿耕作，流转不顺畅，是不是最终可以出让呢？原来政策是农民本人或子弟招工升学实现农转非的，本人那份承包的土地，集体无偿收回。现在实行30年长久承包权不变制度，增人不增地、减人不减地，虽然经营权不收回了，但对于那些有意愿到城市就业生活，准备完全放弃土地承包经营权的农户而言，其土地经营权却不能一次性地出让给集体以换取必要资金，用于城市购房、缴纳社会保障、城市就业创业等方面支出。而且承包经营权也没有完全物权化，不能作为借款融资抵押。

2 问题带来的系列消极影响

2.1 不利于加快国家城市化进程

工业化、城市化是经济社会发展的大势，对于一个国家发展意义十分重大。城市化就是要将相当一部分农民变成市民，当前我国城市化严重滞后工业化进程，对经济社会协调发展造成很大负面影响。相当部分的进城务工人员，特别是那些80后、90后学校一毕业后就进城就业农村青年，完全应该早日成为正常的市民。但由农民转变成市民，是不容易的一跳，需要相当部分原始积累资金，而进城务工农民，总体收入不高，社会保障缺乏，还要承担农村家庭支出，仅靠打工积累相当一段年限内，是难以筹措齐全这部分资金的。进城农民市民化，国家也不可能负担大部分资金。土地是农民主要财产，如果农民通过出让土地承包权，能够获取足够的补偿资金，国家城市化进程势必大大加快。

2.2 不利于现代农业发展

规模经营是现代农业的重要特征。没有一定的规模，生产经营主体就难以对市场信号和国家调控政策作出灵敏的反应，也难以采用现代先进生产经营方式提高生产率。工业化加快发展，农村劳动力外出务工增多，本应为土地向种植大户、向农业企业集中，向规模经营发展提供难得的历史机遇。但由于流转的不畅，土地不得不停留在许多无心无力经营农业的农户手中，致使资源长期得不到高效利用，而一些有资金技术优势、有志农业生产的企业、农户却得不到稳定有效的土地支持。这种情况，势必严重削弱国家扶持政策的效应，最终影响国家粮食生产安全，滞后现代农业的发展。而且农民向金融机构借款，一个主要问题就是没有有效的抵押品，经营权不能抵押，也限制了农民正常融资、限制农村投入的增加。

2.3 不利于城乡统筹

城乡统筹，是中央提出的解决新时期三农问题的一项基本的政策理念。人们对此解读，往往注重的是工业反哺农业、城市支援农村、加大财政投入的力度，从外因上促进农村经济发展。其实，这只是一个方面，还有一个更深层、更重要的含义，就是要针对城乡分割、农业农村经济相对独立和封闭运行的二元经济，打破原有体制的束缚，充分发挥市场配置资源的基础作用，主动将农村经济置身于统一的经济大循环中，用现代的经济理念、现代的组织管理形式、现代金融和信息服务、现代的科技手段等来开发利用农村资源要素，实现城乡经济同步发展。土地是最重要农业生产要素，土地不能自由流动，市场机制不能最终发挥作用，城乡统筹必将大打折扣，城乡二元经济篱笆最终也难以消除。

3 解决问题应确立正确的土地理念

3.1 土地对农民的保障是权益保障不是实物保障

以往在讨论农村土地问题时，人们往往强调，土地是农民的命根子，是农民生计以至农村社会稳定的最终保障，并反复引用历史上由于土地兼并导致失地农民揭竿而起的教训。土地是农民重要的保障，毫无疑问是对的，但现在国家进入现代市场经济时代，单纯将土地实物平均分配到农户并与农户永久地绝对地捆绑起来，并不能达到保障的目的。土地对农民保障，更多的是应采取的权益保障方式。即承认并保护农民对土地的权利，设法实现和增加农民的来自土地的货币收益。在集体经济组织，农民是成员，土地是成员集体所有，农民对土地权利更多的应是一种股份权，一种物权。将土地平均分配到农户耕作，只是一种方式，而且主要是经济发展水平较低阶段，也就是农民就业门路有限的传统农业阶段。

3.2 实现农民土地权益关键是土地能够真正流动起来

土地虽然对农业、对农民来说有其特殊性，但同样是一种经济资源、生产要素，且其总量不可增长，日益稀缺。市场经济条件下，流动是生产要素的生命。最有效利用土地的途径就是允许土地合理流动，从低效使用者向高效使用者流动。限制土地流动，就是限制土地的生命，限制土地生产力。允许土地从低效利用方式向高效方式流动，可以通过有效的交换，在没有损害任何一方既得利益前提下增加社会经济总量，增加社会成员总福利，从而达到经济学上的帕累托最优。将土地长期停留在耕作意愿不高、生产经营方式落后的农户手上，既是国家土地资源的浪费，也抑制农民以地生财的空间。

3.3 土地有序流动需要将农民有效组织起来

当前土地流动不足，是组织服务没有跟上来。一家一户农民主体众多，土地分散，信息封闭，又顾虑重重，单纯靠农民自发，土地流转是成不了气候的。尊重农民意愿，不搞强迫命令是对的，但不等于不要引导组织。历史上，农民分田到户也好、搞合作社也好，不是单靠自发能够成功的，还是要依靠组织者顺应形势、顺应民心、精心发动、激发引导并保持广大农民热情才成功的。

4 土地问题有效解决的必要条件

制度需要在实践中进一步发展完善。这是解决当前土地问题的必要条件。

4.1 深化对现行农村基本土地管理制度理解

基本制度明确了集体土地以农民家庭承包经营为基础，应该理解为是将主要的土地支配管理和收益权交给了农户家庭，而不是非要将土地由农民以家庭为单位直接耕作经营，集体经济组织经所属农户同意，可以采取将其所属土地以承包、出租、入股多种方式，在法律许可的前提下，将土地相对集中，通过竞争的办法，交给集体经济组织成员或者外来单位和个人有偿使用。当然必须强调，土地流动要经农户同意，收益直接归农民所有。只是集体经济组织要将土地流动服务，要将增加土地收益作为应尽之责认真履行。或者说，在很多地方，以前一家一户从事农业、集体将土地一分了之是常态，现在规模经营逐渐将成为常态，集体组织应该将以前的例外事项当作正常工作，化以前被动管理为现在主动引导和服务，通过土地集中、通过土地规模经营，想方设法增加农民土地收益。或者说以前集体组织侧重的是分地，侧重的是面向组织内部农户的土地管理，侧重的是直接农业生产服务，现在要在分析的基础上，通过开放经营，管好用活土地权，实现土地收益全面提高。

4.2 建立农民放弃土地承包经营权的机制

可以预见，随着经济社会的发展，愿意放弃农村土地，成为城市居民的人会日益增多。应该建立一种补偿制度，对于那些愿意放弃土地承包权的，由集体经济组织给予补偿，同时国家设立补助基金按标准资助集体经济组织，因为在相当一段时间内，多数地方集体组织的经济实力相当有限的。补助资金可以直接打入该农户常住地相关城市社会保障账户上，如养老、医疗、住房、失业等保障账户上，让进城农民可以享受到城市居民平均社会保障。对交回集体土地，可采取竞争办法，面向社会重新发包经营，收益归集体所有。另外，要加快改革国家征用集体土地办法，要尊重农民意愿，非国家公益事业需要的商业性用地，不能强制征收；要充分发挥市场机制作用，合理确定土地征收补偿标准，维护农民利益，为农民市民化筹集必要的资金，并加强失地农民社会保障。

4.3 激发社会对土地规模经营的有效需求

土地要真正流动起来，一个重要方面是要创造有利的社会条件，激发土地规模经营的积极性。搬兵不如祭将，要改革现在农业补贴政策，重视对规模经营的补贴，这也是鼓励粮食生产必须采取的途径。规模经营主体培养要立足农村内部种植大户，也可以引导相关农产品生产企业。各地也要出台奖励扶持政策，农户、企业分别连片达到一定规模就奖励，这样有种植意愿的农户和企业就会积极找耕地种植，土地流转就会有市场。

4.4 建立承包经营权物权化管理制度和流转市场体系

土地经营权是生产要素，同样可以形成交易市场。国家要加快改革探索承包经营权物权化办法，允许承包经营权抵押，农民不能如期借款偿还协议的，借款方可以依据相关权利证书，在一定期限内处置承包经营权，享受土地收益；要制订土地流转管理办法和制度，发给相关权利证书，保护各方权益，并出台扶持政策，建立公益性土地流转交易服务机构，集中收集发布供需信息、提供中介服务，规范土地流转合同，处理流转纠纷。

4.5 加强集体经济组织土地职能

现在集体经济组织，履行职责的情况与落实农村土地制度的要求是不相适应的。宪法等法律规定农村土地集体所有，土地私有绝不是发展取向，将土地承包经营权长期稳定到农户目的只是清晰确定农民权益，这些都不是要集体经济组织无所作为。国家要高度重视村集体组织的作用，采取健全相关管理制度、明确组织职责、开展干部培训、实行经费扶持、壮大集体经济实力、加强监督管理等方面措施，将农村土地管理服务这一富有深远意义工作抓好。当前尤要立足立足粮食生产安全，采取行之有效的办法遏制土地抛荒。