教育公平视野下的农民工子女义务教育

张意忠

(江西师范大学,江西 南昌 330022)

教育公平视野下的农民工子女义务教育

张意忠

(江西师范大学,江西 南昌 330022)

义务教育是国家对适龄儿童和青少年免费实施一定年限的强迫教育,它具有教育公平的特点。然而,农民工子女与城市少年儿童相比,他们在入学机会、教育过程与教育结果方面凸显教育公平的欠缺,这主要归因于城乡二元分割的户籍制度、义务教育经费投入不足与义务教育管理体制缺陷等。对此,只有改革义务教育管理体制,保障农民工子女义务教育经费,改革学校内部的管理体制,才能保障农民工子女享有公平的义务教育。

教育公平;农民工子女;义务教育

一、教育公平与义务教育

(一)教育公平的界定

公平在《现代汉语词典》中是指“处理事情合情合理,不偏袒哪一方面。”[1]公平是调节人与人之间利益关系的规范和准则。教育公平是指在特定的社会条件下,人人享有平等的受教育权利和机会,促使其自身潜能得到最充分的自由与发展的教育理想。教育公平包括教育权利、教育机会、教育过程和教育结果的公平。教育权利公平,指个体的教育权利不因其种族、民族、性别、职业、家庭出身、财产状况、宗教信仰的不同而不同,即每个人都享有受教育的权利。《联合国人权宣言》明确规定,不论社会阶层,不论经济条件,也不论父母的居住地,所有儿童都有受教育的权利。教育机会公平,指每个受教育者接受教育的机会是平等的。教育过程公平,指每个受教育者接受教育的历程是平等的,符合其个性发展与身心成长规律。教育结果公平,是指受教育者在教育过程结束后,获得培养目标所规定的知识、能力与道德,个性得到全面发展。教育公平是人类社会的永恒追求,人类总是在对现有教育现状进行反思、批判的基础上追求更高层次的公平,教育公平是一个永无止境的过程。

教育公平是建立在一定的标准基础之上的,不是随心所欲的,用亚里斯多德的话就是“平等地对待平等的,不平等地对待不平等的。”教育公平具有相对性。教育公平是在承认教育差别的前提下进行探讨的,它总是在一定程度和范围内的公平,不存在绝对的公平,离开一定的环境和条件谈教育公平毫无意义,也无法实现。教育公平是教育改革和发展始终坚持的一个指导原则,也是制定教育方针政策的基本出发点,是社会公平的重要组成部分,是社会公平在教育领域的体现,是实现社会公平的有效途径。

(二 )义务教育

义务教育是国家以法律政策的形式,规定对适龄儿童和青少年免费实施一定程度的学校教育,其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施一定年限强迫教育的制度。义务教育的主体是家长和政府,父母与家庭有使学龄儿童就学的义务,国家有设立学校为国民提供满足合适教育的义务,所以,义务教育又称强迫教育和免费义务教育。新修订的《中华人民共和国义务教育法》第四条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利。”它具有强制性、免费性、普及性的特点。

(三)义务教育凸显教育公平

义务教育的强制性、免费性、普及性的特点表明它具有公共产品属性。公共产品具有非排他性和非竞争性的特点。萨缪尔森指出,所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费,并不能减少任何他人也对于该产品的消费。”义务教育是强制的、免费的,不是通过市场交换来提供的,具有消费上的非排他性和竞争性,这种教育是全体公民共享的,不会因为有人因贫穷而被排除在义务教育之外。任何的适龄儿童都有权利接受政府免费提供的义务教育,因而对每一个人而言都是机会均等,是公平、公正的。如果没有免费的义务教育,贫困家庭和弱势群体的青少年儿童就很难有机会上学,也上不起学,人人平等就是一句空话。目前在改革开放“让一部分人先富起来”的政策指导下,贫富差距进一步加大,我国的东西部之间以及城乡之间的贫富差距在扩大,义务教育资源在城乡和区域之间的分配存在不均衡、不合理的状况,如果这一问题没有得到妥善的解决,义务教育难以落实,教育公平将受到挑战。

二、农民工子女义务教育不公平

按照我国的义务教育法,适龄儿童具有接受教育的权利,但现实情况是,农民工子女跟随家长来到城市求学,接受义务教育,在求学过程中存在着诸多的不公平。

(一)入学机会不公平

城市教育资源虽然优质,但毕竟有限,不是任何人想读书就能够进入的,因此,采用收取农民工子女借读费、赞助费等来提高入学门槛,少则几百元,多则上千元、几千元。借读费门槛使农民工子女只好选择到条件较差的城乡结合部公办学校或农民工子女学校就读。尽管国家已经出台相关政策,要求取消借读费,但许多学校仍是乐此不疲,照收不误。这些费用不仅加重了农民工的经济负担,而且收费本身就是一种歧视性政策,使其在教育机会的获得上与城市孩子处于不平等的地位,有悖于教育公平原则。

另外,农民工子女入学手续非常繁琐,需要交纳诸多的证件来证明身份。然而要办齐这些手续所需要的时间、精力与财力是农民工难以承受的,致使一些农民工子女不能如愿进入公办学校就读,或者失学在家,或者进入条件简陋的农民工子弟学校。

(二)教育过程不公平

农民工子女就读的子弟学校,与公办学校相比,无论是在教学资源的硬件上还是软件上都有明显的差距,主要表现在校舍条件差、实验设备不全、教学设施不足、课程开设不全、班级名额爆满、师资力量薄弱、安全隐患突出等。农民工子女在这样的环境条件下,教育质量得不到保障,甚至人身安全都存在着顾虑,他们所接受的教育无法与城市学校的孩子相比,显然这样的教育过程是不公平的。

农民工子女就读的一些公办学校,都是一些条件较差或是地处城郊结合部的薄弱学校,即使是在这样的一些学校,农民工子女也没有受到公正的对待。农民工子女户口在出生地,他们以借读生的方式在公办学校就读,因而没有正式学籍,只有临时学籍,给中途转学带来不便。为了追求升学率,面对这些学习成绩不甚理想的农村孩子,学校将他们单独分班,以免影响城里孩子的学习。师资力量方面学校不是安排教学经验丰富、教学水平高的老教师任教,而是安排一些年轻教师,或是教学水平有待提高的教师任教。学校领导和教师对他们的基本原则是让其放任自流,只要不出事就行。他们的学习成绩不在学校的考评范围之列,评奖、评优、参与活动等方面都受到限制。

(三)教育结果不公平

有学者提出,衡量一个学生所受教育的结果是否公平有两个标准:一是学业情况,这个方面的一个重要衡量指标就是义务教育阶段完成后是否升学及升学情况;二是综合素质,包括特长和心理素质、性格等方面。据此标准分析,农民工子女所受教育的结果是不公平的。一方面,他们接受完义务教育之后很难在城市高中就读,按照相关政策,需要回到户籍所在地参加中考,在户籍所在地进一步接受教育。由于农村教育资源受到限制,能够进入高中深造的机会与同龄的城里孩子相比,差距较大,大多数只能回家务农或外出打工。另一方面,综合素质的发展上,农民工子女也无法与城里的孩子相比。农民工子女不论是在农民工子女学校还是城市公立学校,所享受的优质教育资源都是非常贫乏的,而且在这种环境下常常受到老师和同学的嘲笑、讽刺、挖苦、歧视,不仅知识、技能的获得难有长进,反而由于长期的压抑,导致心理存在缺陷,性格扭曲,身心的健康发展受到影响。

三、农民工子女教育不公平的原因分析

(一)城乡二元分割的户籍制度

1958年 1月颁布的《中华人民共和国户口管理条例》严格控制了农村人口向城市迁移,由此形成了城乡分割的二元体制,形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。

与户籍制度相一致,我国的义务教育也不可避免地具有二元特征。学生按照户籍所在地就近入学,教育经费的投入也是按照本地户籍学生的规模进行核算。所以,农民工子女一旦脱离农村,来到城市就学,就变成了“两不管”的对象,一方面户籍所在地的教育经费投入无法享受,另一方面又不能享受城市的待遇,在城里上学更不能享受权利平等。“户籍原则”成为流入地政府和学校排斥、拒收农民工子女接受义务教育的挡箭牌。“户籍管学籍”有悖教育公平。

(二)义务教育经费投入的制约

一是教育经费投入过低。从国际比较来看,世界各国教育经费投入占该国 GDP比重平均约为4%～5%,发达国家高达 5%～6%,中等收入国家平均为 4%左右,低收入国家平均为 3%左右,而我国财政性教育经费占 GDP的比例却一直在低位徘徊,2002年到 2006年国家财政性教育经费所占GDP比例分别是 3.41%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%,远远低于世界的平均水平,也与我国提出的国家财政性教育经费支出在 20世纪末占 GDP的比例达到 4%这一标准相距甚远。然而,就是这有限的经费投入,却又过度地向高等教育倾斜,使义务教育投入总量不足、比重偏低。所以,一些学校收取择校费、赞助费也就不足为怪了。因此,在义务教育投入不足、供给程度较低的情况下期望解决农民工子女的教育问题,无疑是困难重重。

二是农民工子女义务教育经费缺乏保障。前文已述,由于农民工子女离开户籍所在地,无法享受到流出地的教育经费;而且农民工子女的流动性特点,又使他们难以被纳入到流入地常规的经费预算统计口径之内,其义务教育经费来源缺乏保障。现在很多地方都是通过专项经费支出的办法来解决流动人口子女的义务教育经费问题,这种把农民工子女义务教育经费单列的方式,缺乏制度保障,增加了其教育经费获得的随意性。

(三)义务教育管理体制的缺陷

我国现行的义务教育实行地方负责、分级管理的办学体制。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第十二条指出,“保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”,而针对户籍不在居住所在地的儿童,仅仅规定了流入地政府“应当为其提供平等接受义务教育的条件”,“具体办法由省、自治区、直辖市规定”。很明显,新修订的《中华人民共和国义务教育法》对流入地政府在农民工子女义务教育问题上的责任规定比较笼统和模糊,为流入地政府自主运作留下了空间,也为农民工子女接受义务教育留下了隐患,至今仍未从根本上解决户籍制度对入学机会的限制问题。在这种管理体制下,各级地方政府主要对本地区户籍人口中的学龄儿童提供服务,教育规划、学校布局等以满足本地教育需求为依据,每年义务教育拨款也主要依据本地区户籍人口中适龄儿童的数量而定。按户口划分学区、分派学位,就近入学。一些公立学校由于没有得到足够的财政补助,或者出于学生质量的考虑,往往不愿接纳农民工子女入学。

四、保障农民工子女教育公平的对策

(一)改革义务教育管理体制

改革义务教育入学制度。长期以来义务教育实行学生在户籍所在地就近入学,这种制度随着我国改革开放的深入,其弊端日益明显。户籍入学制度不仅有悖城乡一体化建设,而且影响到农民工的合理流动。城市的现代化建设需要农民工,自然,应该把他们子女的教育问题纳入到城市发展规划之中,打破森严壁垒的户籍限制,打破城乡二元结构的限制,允许农民工子女跟随家长进城就读,接受义务教育,享受与城市学生同等的国民待遇。

加强流动儿童的学籍管理。农民工子女进城读书,大多是以借读的方式进行,只设有临时学籍卡,这样既不平等,流动起来也非常不便。流出、流入地教育行政部门在办理学生转学或返回原籍就读时,往往手续繁琐,程序复杂,还要收取诸多的费用。对此,建议制定统一的义务教育学籍卡,实行网络化管理,将学生的基本情况记录在卡。一卡通作为享有义务教育权利的凭证,对其接受教育的状况进行登记,做到卡随人走,人动卡也动。这样能够简化程序,取消一些不必要的环节,减轻经济负担,确保农民工子女不因办理相关就学手续而耽误学业,以保证学业记录的连续性、完整性。

(二)保障农民工子女义务教育经费

农民工的流动一般都是从农村贫困地区流向经济比较发达的城市,加之人口流动频繁、分散等特点,使流出地政府向流入地政府划拨流动儿童的义务教育经费既没有能力,操作起来也困难重重。不可否认的是农民工为城市建设和经济发展做出了重大贡献,是城市财富的创造者,他们理应受到理解和尊重。作为流入地政府承担起其子女义务教育的责任,把他们的子女纳入城市教育领域,享受同等国民待遇,既是对农民工付出的一种回报,也是对国家和社会的一种贡献。因此,地方政府可以打破户籍限制,不再按照户籍内适龄教育人口为基数来划拨义务教育经费,而是以实际在校学生人数为基数划拨义务教育经费。当然,鉴于各地方政府的财力限制,中央财政要加大义务教育的投入比重。义务教育是公共产品,国家有责任和义务确保义务教育的正常运行。当前我国中央政府掌握全国财政收入的 51%,却只负担义务教育经费的2%,因此,中央政府财政应该大幅度增加对义务教育的投入比重,发挥中央财政的平衡和调节作用,建立农民工子女义务教育财政补偿制度,设立农民工子女义务教育专项经费,减轻流入地的财政压力,消除农民工子女因家庭经济困难而上不起学、上不了学的状况。

(三)改革学校内部的管理体制

接受农民工子女的城市公办学校,要考虑到学生的学习状况、心理素质及其适应能力,创造适合他们学习、生活的环境。学校的教学内容、教学计划和学制方面要考虑他们的实际情况,提高教育内容的针对性和适切性,使他们尽快地适应新环境下的学校生活,有针对性地加强个别指导与教育,做到因材施教。加强心理疏导,解决心理困惑与苦恼。针对农民工流动性强和收入不稳定的特点,采取灵活的办学方式及灵活的管理办法,实行在公办中小学校随班就读,或者为他们单独编班以适应教育环境和教学进度,待基本适应后再插入正常教学班等接纳方式。

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京:商务印书馆,1983.

[2]北京市朝阳区全程办事为民服务系统[OL/EB].http://qcb.b jchy.gov.cn/web/guide/Process Info.aspx? ID =fcw xc01370).

[责任编辑:崔一心 ]

On Compulsory Education of Migrant Workers’Children from the Perspective of Education Fairness

ZHANG Yizhong

(Jiangxi Normal University,NanchangJiangxi330022,China)

Compulsory education is an education that is given to school-age children free of charge in a certain number of years,which has the characteristic of education fairness.However,migrant workers’children,compared with their urban counterparts,are unfairly treated in enrollment,education process and education outcomes,which was mainly due to the urban-rural divided household registration system,lack of compulsory education funds deficiency in management system of compulsory education.There fore,only by reforming management system of compulsory education,guaranteeing funds of compulsory education of migrant workers’children,and reforming the internal management system of schools,can migrant workers’children accept fair education.

education fairness;migrant workers’children;compulsory education

G40-052

A

1009-7228(2010)03-0014-04

2010-03-02

张意忠,江西师范大学副教授,教育学博士。