美国儿童家庭寄养体系及其启示

满小欧,李月娥

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110189)

2009年,新华网在《全国20万孤儿未得救助》的特稿中披露,全国共有20万孤儿未得到经常性的救助,正逐渐成为社会隐患。2011年的两会期间,人大代表释永信再次呼吁,要加强我国的孤儿救助。如何切实保障失依儿童的身心发展、接受教育、社会融入等权利,成为亟待解决的问题。目前,随着儿童福利理念的提升,家庭寄养已经逐渐成为替代传统机构养育、更有利于孤儿及特殊儿童养育发展的福利服务模式。纵观我国近代儿童寄养事业的发展,从新中国成立初期山西大同的“乳娘村”,到20世纪90年代在北京、上海、山西、云南等地开展的试点模式,再到2003年出台《家庭寄养管理暂行办法》,尽管在不断地向制度化、专业化方向迈进,但仍存在巨大的福利缺口,在制度理念、制度建设、效果评价等方面也有待完善。因而,我们有必要在结合自身国情的基础上借力而行,多借鉴其他国家的成熟经验。

一、 儿童*本文中的“儿童”不是我国法律惯例所指----6～14岁期间为儿童,而是采用了联合国1990年颁布的《儿童权利公约》中关于“儿童”年龄的界定:“儿童系指18岁以下的任何人”。家庭寄养的界定与内涵

儿童家庭寄养的理论基础起源于英国精神病学家John Bowlby的“心理依赖”理论,该理论认为:个人的心理健康是在3岁之前与母亲的温暖和亲密接触中形成的。在这种接触中,儿童可以获得生理和心理的愉悦,并由此产生安全的心理依恋。如果儿童在早期就与父母分离,无法在3岁前形成安全的依恋感,则不利于形成健康的心理状态,容易造成性格或人格的扭曲[1]。因此,对于无法与亲生父母建立这种依赖心理的特殊儿童来说,提供一种替代性的家庭照顾,帮助他们建立安全感,十分重要。也正是在这一理念的指导下,针对失依儿童的家庭寄养已经成为西方国家儿童福利事业发展的主流。

从狭义上讲,家庭寄养是由传统集中机构养育发展而来的为失去家庭(父母)依靠的儿童提供替代性家庭照顾的一种儿童福利服务方式。但从更广泛的意义上,家庭寄养又不仅包含失去父母的失依儿童,也包括有亲生家庭但亲生家庭无法给予适当照顾的儿童。如:美国儿童福利联盟(Child Welfare League of America)就将“寄养”界定为,当儿童亲生家庭暂时或长时间无法给予儿童所需的照顾,且儿童不愿意或不可能被领养时,儿童福利系统在一定时间内给儿童提供一种替代性家庭照顾[2]。

由此我们不难看出,家庭寄养不同于助养和收养。助养是指由个人或组织出资对儿童的部分或全部养育费用(包含生活、教育、医疗康复费用等)进行资助,但仍由儿童福利机构对儿童提供集中照顾服务的行为;家庭寄养则是由政府或政府委托的福利机构出资,将儿童安置到个人家中进行养育。收养(也称为领养)是公民依据相关法律,领养他人子女作为自己的子女,从而在收养人与被收养人之间确立父母子女关系的行为;而寄养则没有儿童监护法律义务关系的变更。除此之外,家庭寄养也不同于传统的机构养育。机构养育(院舍养育)是将需要照顾的特殊儿童集中在政府、社会团体或个人出资兴办的社会福利机构,如儿童福利院,由福利机构实施统一养育的服务方式。尽管家庭寄养与机构养育在儿童的监护权、资金拨付等方面差别不大,但机构养育提供的是一个相对封闭和隔离的环境,存在很多局限性,不利于儿童的长期发展。例如:容纳空间有限,无法为更多儿童提供服务;服务人员专业化程度低且流动性高,无法提供持续性照顾;儿童缺少正常家庭的关爱,身心发展不健全,社会融入困难等等。而在这些方面,家庭寄养无疑有着机构养育无法比拟的优势。

二、 美国儿童家庭寄养体系

1. 家庭寄养理念与模式演变

一般认为,寄养制度是工业化和城市化的产物,但事实并非如此。美国的儿童寄养最早可以追溯到18世纪,伴随着社会对儿童价值和儿童发展的逐渐认可和重视,美国儿童家庭寄养理念及模式也经历了不同阶段的演变。

18世纪初期,美国儿童家庭寄养有着浓厚的“学徒”色彩,由当地政府将低收入家庭的儿童安排到其他家庭生活、学习和工作,并签订学徒合同。可以说,美国早期的家庭寄养是“雇佣制”的延伸,儿童的社会价值没有得到充分认可,制度的价值取向也不是从儿童福利和儿童发展角度出发的,并不是现代意义的儿童寄养。进入19世纪,随着儿童社会地位逐渐获得重视,儿童由单纯的向成年生产者的过渡变成了需要保护的对象,美国儿童寄养方式也发生了变化。如,19世纪30年代起出现了由宗教和慈善组织建立的孤儿收容所,为孤儿提供庇护和技术培训,并逐渐替代早期的学徒制,成为养育失依儿童的主要方式。19世纪后期,反机构化和反城市化浪潮的出现,又使大量城市贫困儿童被安排到美国中西部家庭进行寄养。在这一时期,儿童家庭寄养的理念已经转变为对儿童权益和发展的关注,机构养育和家庭寄养哪个更利于儿童的发展也成为了普遍争论的焦点。

20世纪30年代,突发的经济危机给美国社会带来了沉重的打击,美国民众开始要求政府在社会福利中扮演主导角色。儿童福利方面,1930年的“儿童援助计划”(Aid to Dependent Children,简称ADC)就是针对失依儿童的补助计划,主要由联邦政府向有子女的死者家庭、父母无力工作或单亲家庭提供帮助。到了60年代,ADC又发展为“失依儿童家庭补助计划”(Aid to Families with Dependent Children,简称AFDC),进一步明确了社会对于儿童的责任。同期,美国政府还增加了对有子女贫困家庭的资金支持,州政府亲自实施对寄养家庭的审查,直接进入寄养程序。有调查数据显示,这一时期,家庭寄养儿童总数要远远超过机构养育儿童的数量,成为了更有利于特殊儿童养育的主要模式。相关数据显示,1976年AFDC的寄养儿童甚至超过了10万[3]。20世纪80年代起,美国联邦政府又颁布了多项法案来限制儿童机构养育,以使其进入相对稳定的家庭寄养。

随着儿童发展理念的不断提升,美国政府发现,仅为儿童提供替代性家庭照顾的家庭寄养并不能给予儿童最佳的发展模式,让儿童尽快回归原生家庭或获得一个永久性的稳定家庭,才是最重要的。由此,美国儿童家庭寄养确定了以“稳定”和“儿童利益最大化”为核心的理念。为了使儿童能够不至于长期滞留在儿童寄养体系中,而是尽早与原生家庭或其他收养家庭融合,美国政府于1980年颁布了《收养救助与儿童福利法案》(AdoptionAssistanceandChildWelfareAct)。1997年通过的《收养与安全家庭法案》(AdoptionandSafeFamilyAct,简称ASFA)再一次强调了儿童与家庭融合的重要性,并确立了五项指导儿童福利服务的原则:①儿童的安全是最为重要的;②机构养育并不是持久的安置选择;③为儿童寻找或维系一个稳定的家庭是首要的;④儿童福利系统必须是负责任的;⑤儿童福利体制需要革新的实践。

进入21世纪,美国的儿童家庭寄养在“儿童利益最大化”理念的指导下,不断地趋于具体和细化,关注到寄养儿童福利的各个方面。例如:为了保证寄养儿童在受教育方面的福利,2009年美国政府颁布了《寄养儿童成功教育法案》(FosteringSuccessinEducationAct)对寄养儿童在教育经费来源、场所保证、特殊教育服务等方面都作出了详细规定。

透过美国儿童家庭寄养理念的变迁及模式的沿革,我们不难发现以下两点:一是随着社会对儿童价值的认可,儿童从最初的附属位置逐渐获得了独立的社会地位和关注,伴随着这一变化,美国儿童福利事业由最初淡化的福利现象发展为以儿童福利最大化,提倡家庭稳定为基本理念的服务体系;二是美国政府在儿童福利政策价值取向上也经历了由自由放任到政府干涉,由忽视儿童到尊重儿童权利发展的不同历程,并成为推动儿童福利事业发展的主导力量。

2. 家庭寄养体系现状

目前,美国儿童家庭寄养主要分为两种方式:第一类是普通家庭寄养,指在完全没有血缘关系的家庭寄养;第二类是亲属家庭寄养(kinship care)。在寄养体系中,约45%的儿童都是在普通家庭寄养,30%的寄养儿童是由亲属抚养或被安置在亲属家中,这种寄养方式在非裔美国人家庭中尤其常见[4]。家庭在接受寄养儿童前都要接受福利机构严格的评估、审核和培训,只有最终合格的家庭才有资格成为寄养家庭。

有数据显示,近30年间,进入美国寄养系统的儿童数量在不断迅猛增长。以加利福尼亚州为例,1984年7月,加利福尼亚儿童寄养体系中仅有33000名儿童,1994增长为90000名,1998年1月,达到了高峰110000人,较1984年增长了233%。而同期加利福尼亚儿童的总数却仅由1984年的690万增加到2000年的920万[5]。此外,截至2007年,美国18岁以下的儿童共有7300万,有1300万儿童生活在贫困家庭。其中,约有542000名寄养儿童,占美国儿童总数的7.4‰。也就是说,每1000个儿童中就有大约7个儿童进入寄养系统[6]。被寄养的儿童中,50%是白种人,30%是非裔美国人,14%是拉丁美洲人。尽管从比例上看,白种儿童所占比例最大,但从总体上看,进入寄养体系的有色人种占其自身种族总人口的比例是相当大的,这与有色人种儿童家庭经济状况差、受教育程度低等因素皆有关联。从年龄段来看,进入寄养系统的儿童约15%是新生儿,其余各个年龄段的都有:约1/3为0～5岁,1/3为6～12岁,1/3为青少年(teenagers)[7]。

但是,与许多国家进入寄养体系的儿童多是找不到亲生父母的弃婴或孤儿不同,大多数美国寄养体系中的儿童是有父母的,当法院认为家庭的环境不利于儿童成长时,就会让儿童暂时脱离其亲生父母,进入寄养系统。一般来说,进入美国寄养体系的儿童大致可以分为三类:第一类是由于被虐待或忽视而离开原生家庭的。这类儿童比例最大,约为50%。其中,暴力殴打及性虐待是最常见的虐待形式;忽视则是指父母疏于为儿童提供食物、衣服或满足儿童其他需要。如果一旦有关机构发现儿童的原生家庭存在上述情况,是不安全的,儿童就会被移送安置到寄养体系。第二类进入寄养体系中的儿童是父母难于管教的。这类儿童可能会逃学,在街头流浪甚至犯罪,而父母却无力约束。此时,家庭法庭或青少年法庭就会让这些孩子离开亲生父母,进入寄养体系,此类儿童约占25%。第三类儿童群体是被父母遗弃或父母无力照顾的。新生儿多半因母亲使用违禁药物遭到感染被抛弃,其余则是父母因生理或精神疾病、违法犯罪无力承担照顾子女的责任而遭到抛弃[8]。由此,我们也可以看出,在美国儿童家庭寄养体系中,被遗弃的孤儿比例仅有25%。

由于在寄养理念上美国倡导稳定和儿童利益最大化,即儿童尽量与家人在一起,尽快与原生家庭再融合。所以除了对寄养儿童,美国政府对寄养儿童原生家庭环境的改善也十分关注。所谓原生家庭(biological family),就是指儿童出生时所在的家庭(亲生父母所组成的家庭)。大多数情况下,这些家庭是相当贫困的,单亲、酗酒、吸食毒品、犯罪、暴力以及入狱是这些家庭的常见情况。在美国,很多寄养儿童的亲生母亲在有第一个孩子的时候自己仍然是个青少年,她们在努力抚养第一个孩子的同时很快又有了第二个孩子,由于缺乏成人指导,没有钱,缺乏做父母的技巧导致了很多年轻家庭出现问题。寄养儿童的亲生父母也通常承认他们不是合格的监护人,在教育孩子的过程中,他们往往忽视孩子好的行为,对坏的行为却有过激的反应。当他们认为孩子做错事的时候会对孩子大声喊叫,甚至是殴打,而这样的教育方式往往会导致儿童更加难以管教。

现在,美国政府已经意识到:帮助这些特殊家庭就等于让寄养儿童受益,因此资源不再只是提供给寄养儿童,而开始向这些“问题”家庭倾斜。在一些社区,诸如“家庭强化”(family-strengthening)等一系列项目已经开始实施,帮助这些家庭的父母在儿童寄养期间进行系统学习,以获得更高的文凭及工作技能。与此同时,这些机构也在努力为有寄养儿童的家庭建立一些共同受益的项目,如针对家庭中有吸毒成员的“戒毒计划”等。这些计划都是在法院的监督下进行的,原生家庭可能被要求必须参加一些项目或自愿加入,并保证儿童从寄养系统返回时必须完成。除此之外,原生家庭,尤其是那些已经加入亲属寄养系统的家庭,也会学习如何利用他们自己的亲属家庭以及同寄养家庭保持联络和交流来获得帮助。因此,美国儿童在寄养体系中的时间一般都不长,平均时间为一年半。社工或法院专门监督人员对儿童原生家庭环境改善情况进行监督、评估和反馈后,由法庭最终决定儿童返回他们原生家庭的时间。当然也有特殊情况,一些儿童在成年(18岁)后才离开寄养体系,部分身体或生理残疾的儿童可能要待上更多年。对那些无法再与原生家庭融合的儿童,福利机构会让儿童自愿或通过法院程序接受收养,这种情况称为“终止父母权利”。相关统计数据显示,2/3的儿童在离开寄养体系后回到他们的原生家庭,另有约10%的儿童被收养[9]。

总之,不管儿童最终是否返回原生家庭,美国儿童寄养制度的目标就是使儿童能尽快进入一个固定的家庭。寄养制度代表着给儿童提供了解其他家庭如何生活的机会,并让他们知道未来会有很多选择。

3. 家庭寄养体系评估

为了保证家庭寄养体系的运行效率,美国政府建立了一套较为完备的评估标准和评估程序。首先,《收养与安全家庭法案》规定,福利系统要对其绩效负责,并由卫生与公众服务部(Department of Health and Human Services)设计测量标准对福利体系中儿童的各项指标进行评估。最终,确定了以下三个维度七项评估指标:①安全性(儿童受保护免于虐待和忽视,必要时保证儿童在原生家庭的安全);②永久性(儿童拥有稳定的生活环境,儿童拥有稳定的家庭关系);③福利性(家庭有满足儿童需要的能力,可获得必需的教育服务,可获得生理或心理服务)。其次,在执行环节,每个州要通过年度的《儿童与家庭服务报告》(ChildandFamilyServicesReview, 简称CFSR)来反馈完成ASFA要求的评估指标程度[10]。

目前,美国儿童寄养体系常用的评估标准是从安全性和永久性两个维度中抽取的六项指标,分别为:虐待重发率,寄养儿童虐待/忽视率,重新进入寄养系统率,与原生家庭重新融合时间,获得收养时间,寄养安置的稳定性,见图1。

图1 美国儿童家庭寄养体系及评估

这些指标都是根据《国家儿童虐待与忽视数据系统》(NationalChildAbuseandNeglectDataSystem,简称 NCAND)以及《收养与寄养分析报告系统》(AdoptionandFosterCareAnalysisandReportingSystem, 简称AFCARS)的数据提炼出来的,并对促进美国儿童寄养服务效率起到了十分积极的作用。但与此同时,也有一些地方官员和儿童福利研究学者指出,这样以结果为导向的评估方式是存在偏差的。因为,ASFA的评价标准只是考核了寄养系统当年的状态,并没有考虑年度间的纵向比较,以及进出寄养系统儿童数量的变化等。但无论怎样,美国寄养体系评估的最终指向是让儿童获得稳定的归宿。

就这一目标来讲,除了政府的评估,很多美国儿童福利学者也对寄养系统中儿童与原生家庭的融合状况进行了研究。如Courtney(1994)采用生存分析法(Survival Analysis)对1988—1991年期间进入加利福尼亚儿童福利系统的儿童(n=8745)进行了研究,结果表明:对于亲属家庭寄养的儿童来说,黑人儿童比白人儿童的原生家庭融合率低;来自单亲家庭(尤其是单亲母亲)的儿童比正常家庭儿童的原生家庭融合率低。对于非亲属寄养的儿童,黑人儿童的原生家庭融合率仍然低于白人儿童;残疾儿童原生家庭融合率低;因忽视被寄养的儿童原生家庭融合率低。Wells和Guo采用事件历史分析法(Event History Analysis)对1992—1993年俄亥俄州的2616名寄养儿童进行了分析,与Courtney得出了相近的结论。Westat and Chapin Hall Center for Children采用多重逻辑回归分析对1990—1994年间多个州的寄养儿童(n=404416)与原生家庭的融合情况进行了研究,除了上文已经提到的结论外,还得出了几种低融合率儿童的类型:1岁以下和12岁以上的儿童、被多次转移安置的儿童、寄养在城市家庭环境的儿童、亲属寄养以及机构家庭寄养儿童[11]。

三、美国儿童家庭寄养的经验与启示

由此,透过美国儿童家庭寄养体系的理念、模式演变及发展现状,我们可以获得如下启示:

第一,树立以“儿童发展”为核心的福利理念,扩大寄养制度的涵盖范围。

可以说,在美国儿童家庭寄养模式的变迁和制度完善过程中,对儿童社会价值的逐渐认可及儿童发展理念的不断提升起到了关键推动作用。时至今日,进入美国寄养体系的不仅是失依儿童,在原生家庭不能得到应有关爱,受到忽视和虐待的儿童也被纳入到寄养系统,且这部分儿童的比例高达75%,这充分体现了以儿童发展为核心的福利理念。相比之下,尽管我国的儿童家庭寄养体系也在积极探索和转变过程中,从单纯重视“机构发展”向“以儿童利益为本”的思想转变,从单纯追求儿童福利机构的数量向探索儿童回归家庭和社会转变。但由于资源、制度等相关方面的限制,我国目前的儿童寄养还仅停留在对被遗弃儿童及孤儿的照料,没有能力关注到那些亲生父母无法给予适当监护的儿童。比如,我国服刑人员的未成年子女就处于这样一种“真空”状态。他们既没有按照《未成年人保护法》规定被儿童福利机构收留抚养,又不符合《关于加强孤儿救助工作的意见》中的救助范围,所以这些儿童大多无人管教,生活得不到保障。而事实上,将原生家庭无法提供合格监护的儿童从制度上纳入救助或福利的范围,是儿童福利工作未来发展过程中无法回避的问题。因此,我们首先应该真正树立以儿童发展为核心的福利理念,与此同时,按照《联合国儿童权利公约》的标准,不断适时调整儿童寄养事业的发展目标,扩大制度涵盖范围并完善相关法律体系,使我国的儿童家庭寄养工作从单纯的孤残儿童服务向为更多需要帮助的儿童提供服务发展。

第二,发挥政府在儿童家庭寄养工作中的主导作用,广泛吸纳社会力量参与。

通过美国儿童家庭寄养工作的开展和落实我们不难发现,政府在其中起到了绝对主导作用,体现在法律、资金支持、制度监督与评估等各个方面。尽管我们并不推崇国家大包大揽的福利模式,但在儿童福利领域,政府主导作用是不可或缺的。我国政府虽然在不断加强对寄养儿童权利的保护和重视,并先后出台了《未成年人保护法》、《收养法》以及《家庭寄养管理暂行办法》等一系列政策法规,但至今未形成完整的法律制度体系。这就导致了我国儿童寄养事业发展缺乏整体规划和指导,不利于进一步开展工作。资金方面,由于资源和财政划拨方式等的限制,寄养经费比例尽管在逐年提高,但仍无法满足需求。因而,我们一方面应加大政府主导作用及投入,完善儿童寄养的相关法律法规,开展专项资金筹集、投入及管理;另一方面,为弥补政府能力的局限,还要广泛吸纳社会力量介入儿童寄养事业,例如:充分挖掘社区福利资源;调动社团、企业以及个人的力量投入到孤残儿童的寄养事业,实现投资主体的多元化;通过加强对寄养家庭的培训和指导,建设一支专业化的服务队伍等,使儿童寄养工作真正走向社会化的道路,形成政府—福利机构—社区的多元化管理体系。

第三,加强对寄养家庭的政策支持,推动由寄养向收养的过渡。

寄养家庭是寄养儿童的载体,也是寄养儿童能否健康成长的关键。美国的儿童寄养也是由最初的仅对儿童的关注转变为同时对家庭的关注。对于寄养家庭,一方面,我们要在儿童寄养前,加强对寄养家庭的审核和评估,包括经济状况、家庭成员、家庭环境以及心理、育儿技巧等各个方面,为寄养儿童获得一个良好的生存环境、避免二次伤害做好前期工作。另一方面,当儿童进入到寄养家庭后,我们更要在资金、政策等方面加强对寄养家庭支持,以利于寄养工作的开展,提高寄养质量,比如:保证寄养资金的充足、及时到位,定期沟通、解决寄养过程中的实际困难,为寄养儿童提供医疗、教育方面的政策优惠等,并帮助寄养家庭和寄养儿童之间建立一种和谐的亲子关系,而不是单纯的委托寄养关系。事实表明,很多与寄养儿童建立良好关系的家庭最终都选择了收养儿童,给了儿童一个稳定的归宿。诚然,寄养不是收养的必然途径,但加强对寄养家庭的关注和政策支持,对于加快家庭寄养工作的发展,推动最终向家庭收养的过渡有着重要意义。

第四,建立科学合理的评估机制,加强对儿童家庭寄养工作的监管。

评估是儿童家庭寄养工作的重要环节,它不仅关系着寄养工作的成效,也是衡量寄养儿童是否健康发展的重要工作。因而,科学、专业、合理的评估机制是寄养体系不可或缺的重要组成部分。美国的《收养与安全家庭法案》中明确要求福利系统对其绩效负责,并设计测量指标从虐待重发率、寄养儿童虐待/忽视率、重新进入寄养系统率、与原生家庭重新融合时间、获得收养时间和寄养安置的稳定性六个方面对儿童寄养体系中的各个方面进行度量,以保证制度的运行效果。但在我国,目前还没有明确的、可以量化的指标对儿童寄养制度效果进行评价,以致在制度实践过程中,不但缺乏具体的标准和规范,制度的执行效果也无从考核。因此,为了保证寄养工作的成效,满足寄养儿童身心健康发展的需求以及为其离开寄养体系后的教育、医疗、生活提供更好的帮助,我们有必要建立明确的寄养制度评估标准,并由专门的儿童福利机构组织评估并进行监督。家庭寄养评估机制的建立,可以借鉴美国的成熟经验,构建从“进入寄养体系”到“寄养过程”,再到“最终离开寄养体系”的全流程评估。评估项目方面,因我国寄养体系与美国有一定的差别,项目不可能完全相同,但至少应该包含对寄养前儿童身体、心理健康评估,寄养家庭环境评估,寄养过程状况跟踪评估,寄养终止评估等几个方面。当儿童最终结束寄养时,可以综合寄养前评估结果、寄养期间家访记录和定期评估情况以及寄养终止时的评估结果,参照儿童发展的各项指标,对寄养儿童的身体状况、心理发展以及社交能力等作一次综合考量,以检验儿童家庭寄养工作的成效。

参考文献:

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[10] United States Department of Health and Human Services. Child Welfare Outcomes 2002 Annual Report[EB/OL]. (2006-01-02)[2011-06-10]. http:∥www.acf.hhs.gov/programs/cb/pubs/cwo02/index.htm.

[11] Shaw T V. Reentry into the Foster Care System After Reunification[J]. Children and Youth Services Review, 2006,28(2):1375-1390.