农村土地流转存在的问题及破解之策
——以山西省运城市为例

中共运城市委党校课题组

（中共运城市委党校，山西运城044000）

农村土地流转存在的问题及破解之策
——以山西省运城市为例

中共运城市委党校课题组

（中共运城市委党校，山西运城044000）

加快农村土地流转是提高农业产业化水平的必然选择，有充分的理论、实践及法律政策依据。当前制约农村土地流转的因素包括：土地流转理念不到位、土地产权不明晰、流转形式缺乏引导、市场机制不健全、城镇化发展滞后等。因此，为了进一步加快土地经营权流转，需要解放思想，树立正确的流转理念，增强流转信心；深化土地制度改革，明晰土地产权，确保流转灵活性；发挥政府职能，创新流转形式，夯实流转基础；健全市场机制，建立流转载体，保护农民权益；加快城镇化建设，调整产业结构，促进农村劳动力转移。

农村土地流转；必然性；制约因素；建议

农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，拥有农村土地承包经营权的农户将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权（经营权）的流转。在坚持农村土地政策长期稳定的前提下，要激活农村土地要素，加快推进现代农业跨越发展，土地流转便成为解决农村土地问题的核心。山西省运城市是我国中部地区的一个农业大市，系统总结其土地流转中的经验和教训，对规范农村土地流转有一定的借鉴意义。

一、农村土地流转的必然性分析

加快农村土地流转是提高农业产业化水平的必然选择，有充分的理论、实践及法律政策依据。

（一）农村土地流转的理论依据

首先，农村土地流转是生产关系一定要适应生产力发展的必然要求。生产关系一定要适应生产力的发展，这是人类社会发展的普遍规律。以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制的农村土地制度，对解放生产力、调动农民的生产积极性、解决农民温饱、维护社会稳定曾发挥了巨大的历史性作用，但是，家庭联产承包责任制所造成的耕地细碎化，不利于农业机械作业和先进生产技术的推广应用，不可避免地阻碍了农业的产业化进程，成为农业进一步发展的瓶颈。因此，实行农村土地流转，是推进农业产业化发展的基本前提，是生产关系一定要适应生产力发展的必然要求。

其次，农村土地流转是实践科学发展观的内在需求。实行农村土地流转，从根本上讲是为了增加农民收入，这体现了科学发展观以人为本的核心，体现了我党全心全意为人民服务的宗旨。以稳定家庭承包经营政策为前提，不改变土地用途，明确土地使用权限，因地制宜，灵活运用转包、出租、互换、转让、股份合作等多种流转形式，使土地在村集体组织、农户与承包方三者之间流转，统筹兼顾了各方利益，实现了资源的优化配置，贯彻并灵活运用了党的农村政策，体现了以人为本、全面协调、可持续的科学发展观要求。因此，实行农村土地流转，生动地诠释了科学发展观的深刻内涵。

（二）农村土地流转的实践依据

首先，农村土地流转是社会主义市场经济发展的客观需要。社会主义市场经济要求实现包括农村土地在内的社会生产要素的自由流动，实现资源的优化配置。推动农村土地流转，一方面有利于真正尊重与落实农民家庭承包经营的自主性与选择权；另一方面增强农民对土地投入与资本积累的长期利益预期，有利于土地资源优化配置，避免农村土地资源配置过程中的短期行为与低效格局。而且，市场经济是大市场、大流通，一家一户制形成的生产主体，构不成市场主体，进入不了大流通。所以，实现农村土地的有效合理流转，是社会主义市场经济发展的客观需要。

其次，农村土地流转是建设社会主义新农村的重要保障。推进土地流转，使农村土地规模化经营，有助于先进农业技术、先进耕作设备、先进管理手段的大力推广和使用，从而实现产业化、集约化、品牌化经营，提高劳动生产率、土地产出率，提升农业科技含量和管理水平。通过土地流转，把土地交给专业大户和企业经营，可以使转移出来的劳动力全身心地投入第二三产业，获取流转收入和务工经商的双份收入，扩大农业增产、农民增收空间，最终有利于加快城镇化、工业化进程，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

（三）农村土地流转的政策法律依据

首先，农村土地流转的政策依据。我国土地流转的政策依据非常丰富。1984年中央一号文件就提出，农民可以把土地承包经营权有偿转让，鼓励土地向种田能手集中。1993年中央11号文件进一步明确，允许农民在土地承包期内流转土地，包括转包、出租、置换、转让、土地股份合作等五种流转形式。1997年中央颁发的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求：要处理好农户承包经营与发展适度规范经营的关系。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》规定：少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。党的十六大以来，在坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包的基础上，不断完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。中央的一系列政策为农村土地流转提供了充分的政策支持。

其次，农村土地流转的法律依据。农村土地流转的法律依据集中体现在《农村土地承包法》、《物权法》等法律中。《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第四十一条规定“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”第四十二条规定“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”《物权法》第一百二十八条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”第一百三十三条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”

二、当前制约农村土地流转的因素分析

运城作为农业大市，农业人口322.8万人，占全市总人口的63.4%，所占比例高出全国10个百分点。总耕地面积821.96万亩，其中家庭承包耕地面积775.31万亩。近年来，在土地流转中运城市从实际出发、因地制宜、正确引导、不断探索。截至目前，全市土地承包经营权流转面积达到77.15万亩，占到二轮承包耕地总面积的10.1%，涉及农户9.83万户，占全市耕地承包户的10.2%。但是在土地流转中还存在思想理念、体制机制、流转程序等方面的问题，掣肘着农村土地的进一步流转。

（一）思想不解放，土地流转理念不到位

一是农民存在不愿流转土地的思想。一些农民受传统观念的束缚，对土地有很强的依赖性。二是流转主体存在“两怕”思想。一怕收益低，农业投资回收期长，回报率不高，所以不敢大胆投入；二怕自然灾害和市场的双重风险，担心灾害性气候造成损失，不敢搞大规模开发和经营。还有的乡村干部担心农村土地流转引发矛盾，求稳怕乱，缺乏工作的主动性和超前性。由于对土地流转存在不正确的认识，一定程度上阻碍了土地在更大规模、更大范围内进行合理流转。

（二）土地产权不明晰，影响资源配置效率

产权清晰是以市场机制来有效配置资源的必要条件，土地出让、转让、股份合作等经济行为都必须首先明确产权主体，而在现有承包制下，土地产权界定不清，相关法规滞后。虽然《农村土地承包法》第34条明确规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”但第37条又规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意。”由于原有集体经济在承包制后已经名存实亡，造成了农村土地所有权与使用权关系模糊，发包方的不确定，使得农村土地所有权主体模糊，直接影响到土地承包经营权的流转，影响了资源配置效率，阻碍了经济发展。

（三）流转形式缺乏引导，土地流转盲目无序

目前农村土地流转还处于不断摸索阶段，在具体的流转过程中存在着流转形式混乱的情况：一是缺乏合理引导，农民误认为土地归自己所有，可以自行处置，私租乱包现象严重。二是缺乏信用约束，流转双方一开始没有订立流转合同，出让方在转包期未到的情况下，反悔要收回流转出去的土地，给转入户带来一定的损失，给仲裁带来了困难。由于缺少规范的流转程序，在流转过程中容易出现利益纠纷。

（四）市场机制不健全，土地流转交易不畅

目前，运城市大部分土地流转还没有形成市场化运作的土地流转机制。农村土地向来是集承包权与使用权于一身，但是土地流转后，承包权和使用权分离开来，使用权价格如何计算尚未有明确的衡量标准。根据调查，目前农村土地流转的价格是极其低廉的，只是象征性地给予农户极低的经济补偿，而且为了吸引企业来农村投资，一般流转的时间都非常长，这样就带来一个问题即失地农民仅靠土地流转金是无法生活下去的。这种状况不仅阻碍了土地流转，也给农村稳定带来了隐患。另外，土地流转中社会化的综合服务缺失，大部分县市仅仅是开展了转出、转入的信息提供及登记等，缺少土地流转中介服务组织，农村土地流转双方缺少信息平台，导致土地流转信息不充分、供求脱节等问题。

（五）城镇化发展滞后，农村剩余劳动力转移不畅掣肘土地流转

当前，我国城镇化水平较低，达不到世界平均水平，城镇缺乏对农民的吸附效应。从全国来看，城镇化率只有50%，而且我国的城镇化水平不均衡，运城作为传统的农业大市，目前的城镇化率只有40%左右，严重滞后于全国平均水平。在这种情况下，农民本身就不太愿意进城，那些进城以后的农民由于各种条件限制，也很难实现身份和角色的转变。最终结果是大量农民滞留农村不愿出去，进城的农民收入也不稳定，成为城市“候鸟”。许多农民在土地流转后难以在城市找到固定工作，难有固定收入来源，部分农民甚至“坐吃山空”，引发出诸多不稳定因素，这在很大程度上掣肘了农村土地的流转。

三、进一步加快土地经营权流转的建议

农村土地流转是伴随着经济发展和劳动力非农就业转移、城乡二元结构解除、社会保障体系构建、城乡一体化等逐渐发展的系统工程，应不断摸索，逐步探索出一条符合国情又具有实际特色的土地流转模式和道路。

（一）解放思想，树立正确流转理念，增强流转信心

在推行农村土地流转过程中，要始终坚持以党的路线、方针、政策为指导，深入贯彻落实科学发展观；以《农村土地承包法》为依据，稳定和完善农村基本经营制度；有关部门应广泛宣传有关土地流转的重要意义和政策法规，消除农民对土地流转的顾虑，增强流转意识，调动农民的积极性，鼓励农民主动进行土地流转。

（二）深化土地制度改革，明晰土地产权，确保流转灵活性

土地承包经营权流转需要以产权明晰为基础，明确土地所有权主体是完善我国农村土地经营权流转制度的首要问题。十七届三中全会明确提出了“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”的原则，但是，我国现行法律对农村土地产权界定不清晰，造成了土地承包经营权的不完全性，不完全的土地承包经营权降低了农户的土地经营权收益和农地交易价格，提高了农村土地交易的成本，最终减少了农户土地流转的需求和供给，导致土地承包经营权流转市场发展缓慢。因此，要实现农村土地流转的顺利进行和土地资源的合理配置，农村土地产权必须得到明晰的确定。

（三）发挥政府职能，创新流转形式，夯实流转基础

农村土地流转是一项政策性强、复杂程度高、工作难度大的系统工程。在市场尚不完善的前提下，应充分发挥政府职能，为农村土地流转提供保障。首先，要加强组织领导，确保齐抓共管。其次，要实行政策优惠，强化引导扶持。各职能部门应强化日常监管，规范流转行为。在具体操作中，应严格土地流转程序，有效维护流转双方的合法利益，促使农村土地流转健康运行。再次，土地流转要形成规模效应，实现土地资源的优化配置，形成拥有一定数量的农业规模经营主体，让这些经营主体确实起到带动型、规模型、产业型作用。应通过培育壮大带动力强、辐射面宽的农业经营主体，加快土地流转的步伐。同时，应在大力推行租赁、转包、入股等农村土地流转传统模式的基础上，从实际出发，创新流转方式，形成各具特色的流转模式。

（四）健全市场机制，建立流转载体，保护农民权益

实行农村土地经营权市场化流转，是一项比较复杂的交易活动，必须培育建立相关的市场中介服务组织和机构，主要包括土地资产评估机构、法律咨询机构、信息传导与预测机构、土地保险服务机构、土地融资信托等金融服务机构。应发挥这些机构的功能，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，保护流转双方的利益，提高土地流转交易的成功率。同时，要健全保障体系，完善风险防范机制，保护农民利益。农民对土地流转的积极性不高，主要是因为土地流转不能充分发挥土地的保障功能，目前，农民最基本的生活保障，很大程度上依赖于他们所承包的耕地，从耕地中获得的收入占了他们收入来源中的很大比重。所以，加快推进土地流转，一定要同时逐步建立健全农村社会保障系统，以确保农民流转土地后的最基本的生存权，还要构建新型合作医疗制度、农村养老保险制度、农村最低生活保障制度等，解决农民土地流转后的后顾之忧。

（五）加快城镇化建设，调整产业结构，促进农村劳动力转移

加快推进城镇化既是转变经济发展方式、推进新一轮经济发展的重要引擎，也是打破城乡二元结构、解决“三农”问题、促进社会公平、实现城乡一体化发展的可靠保障。运城市“十二五”规划建议明确指出：“十二五”时期应以推进城镇化建设为突破口，充分利用各自比较优势，大力发展第二三产业，大力发展民营经济，确立特色产业，促进产业结构调整，千方百计创造就业机会，将因农村土地流转所产生的农村劳动力“就地消化”，解决土地流转后农村劳动力转移的问题，增加非农收入，带动土地流转。统筹规划建设一批工业型、商贸型、旅游型、交通型和整合型的特色镇，促进第二三产业向小城镇聚集，推动农村人口向小城镇集中，加快城镇化进程。同时要培育一批城镇群，并创新机制，实行较大规模的农业劳动力的城市化，向城市转移农村富余劳动力，推进城乡一体化进程，很好地解决土地流转后的农民就业问题，从而提高农民土地流转积极性。

农村土地流转不仅仅是土地问题和农业问题，也是经济问题、政治问题、社会问题。作为人口大国和农业大国，如果处理不好土地流转中存在的问题，必然影响到“三农”问题的解决，甚至影响社会稳定。因此，我们应在坚持家庭承包经营权益的前提下，主动顺应农村经济发展趋势，坚持正确的流转理念，发挥政府在农村土地流转中的扶持、引导、规范和服务作用，探索建立约束机制、流转平台、服务网络、仲裁机构和风险保障“五位一体”的农村土地流转综合服务体系，采取形式多样的流转方式，最终有效地促进农村土地承包经营权的有序流转，使农业生产潜能得到再一次释放。

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F301.3

A

1009-1203（2012）03-0049-04

2012-04-15

（课题组组长：李洪智。课题组成员：段笃屏、解京泽、范云鹏）

责任编辑 梁华林