论公益诉讼是支持起诉和督促起诉的发展方向

戴 萍，赵 靖

（重庆市北碚区人民检察院，重庆 400715）

近年来，我国各地检察机关根据现实需要，积极进行支持起诉和督促起诉的实践探索，并开展调查研究，通过与审判机关、有关部门的协商和沟通，制定了支持起诉和督促起诉的相关程序规定。业内人士对此评价不一。有的持赞成观点，认为检察机关实行支持起诉和督促起诉制度体现了检察机关法律监督的本质，体现了检察机关保障合法权利尤其是公共利益的外在需要，是检察职能的有益延伸和制度创新；有的认为，检察机关支持民事主体一方起诉会引起司法理念的失衡，存在公权干预私权之嫌；还有一部分人认为，检察机关的支持起诉和督促起诉制度只是过渡制度，当公益诉讼制度在立法上确立后，该制度将失去其存在的意义。笔者认为，目前各地检察机关所尝试的支持起诉、督促起诉，是在我国现有立法关于民事行政公诉制度缺失情况下的保护国家利益、社会公共利益和弱势群体合法权益的一种“曲线救国”，这种制度的价值在于有利于维护社会公共利益，随着我国法治进程的深入和司法实践的不断丰富，在此基础上建立一套规范的民事行政公诉制度势在必行，三者相互配合，以满足保护国家利益和社会公共利益的切实需要。

1 支持起诉、督促起诉和公益诉讼三者的概念比较

根据我国民事诉讼法第15条规定，支持起诉是指机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。也就是说，当社会公共利益或个人的合法权益受到严重侵害并且具有起诉权的主体因不具备诉讼能力等原因没有提起民事诉讼时，检察机关可以支持该诉讼主体提起民事诉讼。

督促起诉是指当国有资产或社会公共利益遭到损害后，有关监管部门或国有单位没有依法行使其法定监管职责，且该损害可以通过民事诉讼获得人民法院司法救济的，检察机关为了保护国家和社会公共利益及时行使其法律监督职能，督促相关监管部门或国有单位依法履行其法定职责及时提起民事诉讼。公益诉讼是指根据法律的授权，任何机关、组织和个人均可以对侵犯国家利益、社会公共利益的违法行为，向人民法院提起民事起诉，由人民法院通过民事审判来追究其法律责任的活动。

按照提起公益诉讼的组织和个人的性质、地位的不同，公益诉讼可以分为广义的公益诉讼和狭义的公益诉讼两种。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，既有国家机关代表国家，以国家名义提起的诉讼，也有私法人、法人组织、个人代表国家、以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼则仅指国家机关代表国家，以国家名义提起的公益诉讼，在我国现行的法律体制下，只有检察机关提起的刑事诉讼属于狭义公益诉讼。本文所要研究的公益诉讼也属于狭义的公益诉讼，且特指检察机关提起的民事公诉。

2 支持起诉、督促起诉和公益诉讼三者之间的关系

2.1 三者的联系

三者的联系在于有着相同的理论基础，三者均是通过国家来干预民事法律关系，体现了通过社会力量来维护国家法制的思想；三者的目标相同，都是通过制裁民事违法行为，伸张社会公平正义，维护社会稳定。从发展的角度看，公益诉讼是支持起诉和督促起诉的发展方向，建立一套规范完整的民事行政公诉制度是法制社会保护国家利益和社会公益的现实需要。

2.2 三者的区别

2.2.1 针对的案件性质和范围不同

民事行政公诉的性质决定了检察机关有权提起的公诉案件应该是严重侵害公益 （国家利益、社会公共利益）的重大案件。对于虽然侵害公益，但情节一般，危害不大的，检察机关则通过支持起诉、督促起诉或参与诉讼的方式进行制止，从而维护公益。因而，笔者认为，凡涉及国家利益、社会公共利益的重大民事、经济、行政案件,检察机关均有权提起民、行公诉。对涉及一般公益的案件，支持起诉和督促起诉又各有所偏重。督促起诉只适用于国有资产流失等有督促对象（如有诉权的监管部门和国有单位）的涉及国家利益和社会公益的案件，是对能诉而怠诉的部门和单位的一种监督。支持起诉的范围十分广泛，可以支持人身权益或财产权益受侵害的弱势群体来提起民事起诉等，是对欲诉而无力诉的民事主体的一种帮助。

2.2.2 具体方式不同

支持起诉是通过对受害人道主义上的支持或者法律、物质上的帮助，来鼓励受害人以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，但是否起诉由受害人自己决定。督促起诉则是通过向有关部门发出起诉督促意见，而有关部门必须采纳该意见，否则检察机关可能启动渎职犯罪侦查程序，对怠于行使诉权的部门和相关责任人追究法律责任。民事行政公诉则是检察机关作为诉讼当事人，代表国家以国家的名义直接提起的诉讼，相关部门或侵权方作为被告参加此诉讼，受害人则不参加此诉讼。

2.2.3 法律依据不同

支持起诉有民事诉讼法的明确规定，而督促起诉没有法律依据，是一种法律制度之外的实践探索。检察机关提起民事行政公诉在我国现有法律中也没有明确规定，但在《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第1条、《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条中都规定了人民检察院对民事和行政诉讼具有监督权。按照列宁的法律监督理论,监督权可以转化为起诉权。这些规定可作为检察机关提起民事行政公诉的法律依据（详细见后文）。

2.2.4 效力不同

在民事行政公诉中检察机关的身份是诉讼当事人，其依法应当享有诉讼主体的权利和承担相应的义务，诉讼程序产生的后果对检察机关有效。在支持起诉中，被支持起诉者有决定是否起诉的权利;在督促起诉中，被督促人如果没有正当理由就必须接受检察机关的监督。

3 支持起诉和督促起诉的发展方向——民事公益诉讼

3.1 推行支持起诉和督促起诉在理论和现实上存在的困难

实践表明，支持起诉、督促起诉在维护国家利益、社会公共利益以及保障民生等方面发挥了重要作用，但面对现实，这两种制度还存在一些问题。

3.1.1 缺乏明确的法律依据

关于支持起诉，《民事诉讼法》仅有第十五条一个条文作了原则性规定，而没有明确规定检察机关可以支持起诉，也没有明确支持起诉的范围、条件、方式、程序以及支持者在诉讼中的程序地位等。而督促起诉是检察机关进行的一种制度探索，在我国的民事诉讼法中没有明确的规定。

3.1.2 有损检察机关的公正性

超声造影对消融治疗后疗效的评价也具有较高的临床价值。由于射频消融后组织周边会形成一条充血水肿带，1个月后才会消失，而充血水肿带与肿瘤残余在增强CT图像上无法分辨，故增强CT扫描在消融治疗后1个月内不能对病灶进行评价。超声造影则可以在射频消融后立刻检验治疗的后果，准确地判断有无肿瘤残留，对是否需要及时进行补充消融具有重要指导意义。研究表明，对射频消融治疗效果的及时评判是减少肿瘤复发的关键因素[5]。超声造影还能进行消融后的随访观察，其优势在于无辐射、价格低廉，可反复多次进行检查。

检察机关是国家的法律监督机关，如果支持民事纠纷的一方当事人，一方面可能会导致公权力不当干预私权利；另一方面还有可能造成检察权干预审判权的问题。

3.1.3 现实必要性受质疑

从近年来检察机关为支持起诉和督促起诉的司法实践来看，国有资产管理部门作为原告起诉的案件，事实上并不需要检察机关的支持。检察机关没有能力为国有资产管理部门支付诉讼费用，国有资产管理部门可以自己聘请律师提前民事诉讼，且在大多数情形下，国有资产管理部门并不愿意起诉，他们是在检察机关的建议、催促下才起诉。

3.2 构建民事公益诉讼制度的现实必要性

既然支持起诉和督促起诉的推行在理论和现实上均存在困难，而现实生活中大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况又确实存在，迫切需要一个代表国家的权力机关通过诉讼来加以保护。而由检察机关用提起民事公益诉讼的方式来保护国家利益和社会公共利益无疑是恰当的选择。

3.2.1 检察机关提起民事公益诉讼有利于维护国家利益

3.2.2 检察机关提起民事公益诉讼有利于维护公共利益

当前，随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的不断建立，各种新的社会矛盾也随之不断出现，出现许多的新型公益诉讼，如消费者权益诉讼，垄断经营诉讼，环境公益诉讼以及不正当竞争诉讼等。因为公益诉讼通常涉及面广，涉案金额也十分巨大，相关的诉讼费用也十分高，并且由于诉讼当事人双方所掌握的信息具有不对称性，诉讼调查取证又十分困难，他们对民事诉讼的后果很难预料，一般民众没有能力负担或者根本就不愿负担由诉讼带来的成本，从而也不愿意通过诉讼来维护自身权益乃至公共利益，他们宁愿“吃点小亏算了”。此时如没有一个国家机关为了保护社会公共利益出面支持受害一方通过民事诉讼程序来维护公共利益的话，不仅社会公共利益得不到有效的保护，甚至在一定程度上是对此类严重侵权行为的放纵，社会秩序也就得不到正常的维持与运转，由此带来的社会后果非常严重。此时，如果法律能够赋予检察机关一定的民事公诉职能是非常必要的。检察机关参与民事诉讼，可以有效解决诉讼费用负担等一系列诉讼程序上的难题。

3.2.3 检察机关提起民事公益诉讼有利于完善法律监督机制

虽然随着改革开放的不断深化，我国的民事法律制度日益会完善，但是我国的一些民事法律制度，有相关行政责任的规定和刑事责任的规定，而缺乏民事责任的相关规定。此种注重行政和刑事的立法模式，必然会带来一些消极后果。如注重行政的立法，使得许多民事纠纷强调通过行政手段来解决，而忽视了司法手段，从而导致现有司法资源的极大浪费。赋予检察机关民事公益诉讼职能，可以弥补我国立法在保障国家利益与社会公共利益方面的缺陷，进一步完善检察机关的法律监督机制，使检察机关法律监督的地位更加具体；此外，检察机关启动民事公益诉讼程序性质上属于民事司法程序，在这种程序中检察机关的起诉权必然要受到法院审判权的制约，从而与行政程序相比其更加透明和公正，且这种司法程序给予对方当事人的救济途径也更为合理和充分，更能说服当事人，因而也是法治社会治理国家的必然选择。此外，检察机关行使民事公益诉讼职能，其作为一种民事诉讼程序，也给我们提供了一种社会治理思路，也就是在不使用刑罚而使遭受损失的国家利益和社会公共利益得到回复的情况下，尽量不使用刑罚这种最严厉的打击手段，从而最大可能地避免为保护国家利益和社会公共利益而给社会带来不安定或者其他方面的负面影响。

3.2.4 检察机关提起民事公益诉讼有利于人权保障与社会的和谐稳定

当今世界各国都在重视社会弱势群体的利益。随着国家经济和社会的不断发展,一个国家如何更好地帮助弱势群体,保障弱势群体的合法利益,成为衡量一个国家文明程度的重要标尺。近年来，我国社会各界也给予弱势群体越来越多的关心和关注,但有效保护他们的合法利益,是摆在我们面前的一项重大课题。司法保护是构建和谐社会的有效方法之一。在我国的现实生活中，一些在职业、信息技术、社会地位上处于弱势的公民尽管其合法权益受到了实际不法侵害，但有的由于信息不对称、知情权被剥夺等原因，受害人自己对受害事实浑然不觉；而有的受害人虽然意识到自己遭受了侵害，但由于维权意识淡薄，或维权能力低下，或无力支付较高的诉讼费用，于是只能忍气吞声，被迫放弃民事诉讼的权利。倘若法律赋予我国的检察机关有权提起民事诉讼的职能,就可以维护社会公平正义，,维护当事人的合法权益，从而体现国家对社会弱势群体的关注，体现我国社会的公平与正义，推动社会各阶层的权利均衡和利益平衡，从而促进人权保障与社会的和谐稳定。

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